基于社会网络分析法的省域海洋环境治理政策工具选择研究——以福建省为例

丁 刚，陈超敏

(福州大学 经济与管理学院,福建 福州 350108)

一、引言

党的十八大报告中首次提出了“建设海洋强国”的战略目标,党的十九大又进一步提出“加快建设海洋强国”,“加快”一词凸显了国家对海洋环境治理问题的重视。海洋环境治理即有关行政部门综合运用法律手段、经济手段及行政手段等对可能造成海洋生态环境破坏的行为进行管制,防治污染损害,促进海洋生态平衡。海洋环境治理政策则是国家为实现海洋经济发展与海洋环境保护相协调而制定的行为准则,其基本功能在于向社会展示政府的行为倾向,引导社会力量实现政策目标[1]。改革开放以来,中国政府的环境政策在改善环境质量方面发挥着重要作用[2]。海洋环境问题的治理需要多方力量共同参与,政府部门作为“掌舵人”,在解决此类问题中发挥着引领性作用,而相关政策工具的选择及供给恰是其科学谋划、精准施治的重要前提,亦会对省域海洋环境治理产生直接影响。不言而喻,作为地方政府治理海洋环境、规制用海主体行为的重要抓手,海洋环境治理政策工具的选择对于省域海洋经济可持续发展具有重要影响。本文围绕省域海洋环境治理政策工具的选择问题进行研究,对于省域海洋环境的治理与优化具有重要的现实意义和理论价值。

二、文献回顾

目前国内外理论界已就海洋环境治理政策这一主题进行了关注和研讨,并形成了较为丰富的研究成果。国外对于海洋环境政策的研究起步较早,主要集中于政策制定过程、政策协同和多元主体的参与等方面。如,Vince审视了海洋政策目前的立场和政策差距,认为政策初衷与现实执行之间存在政策鸿沟,强调成功实现全面一体化将使澳大利亚处于全球海洋治理和海洋政策制定的前沿[3]；Raakjaer等研究了四个欧洲海域(波罗的海、黑海、地中海以及东北大西洋)的现有治理结构,认为在区域海平面实施基于生态系统的海洋管理,应开发一种嵌套治理系统,鼓励机构间的互动,允许特定形式的机构联网和互动以确保协作和政策协调[4]；Wilson等通过对西雅图地区三个大型码头开发150年来的变化进行分析,认为应重视发展和监测海洋基础设施,这样将有助于了解海洋生态的内在问题,并将支持海洋生态环境政策的发展[5]；Ballinger等对影响英格兰和威尔士海岸线的主要政策的科学基础和透明度进行了结构化定量分析,强调信息公开和透明度的重要性[6]。

当前国内相关研究尚处起步阶段,主要集中在政策供给分析、政策工具的使用分析、政策执行情况的比较分析，以及分析我国海洋环境政策的变迁过程等方面。如,王琪认为,有效的政策供给才能在海洋环境治理中发挥积极作用,因此政府需要调整思路,优化政策内容及其供给方式,积极创新,以提供有效的海洋环境政策[1],当前我国市场型海洋环境政策工具的设计不够完善且政策实施的环境尚不健全,导致该政策工具未能发挥更有效的作用[7]；张继平等从政策执行主体、执行手段、执行监督三个方面对中日海洋环境陆源污染治理政策执行进行了比较[8],其后又运用空间计量方法分析了我国沿海地区的海洋环境政策的空间分布规律[9]；向友权等认为,海洋环境政策是政府管理海洋的工具,由于公共政策及海洋环境各自的特性存在冲突,它在海洋管理中所能发挥的作用有限,政府需转变思路,不断完善政策体系以破除政策限制[10]；许阳运用内容分析法,对我国1982年以来出台的有关海洋环境的161份政策文本进行量化分析,深入分析了当前我国海洋环境治理政策工具存在的问题,并有针对性地提出了完善对策[11]，此后又通过对我国161份海洋环境治理政策文本进行实证研究,客观总结了自1982年以来我国海洋环境治理政策变迁的四个阶段及其特点,并分析了其历史逻辑,从而提出未来我国海洋环境政策的发展趋势[12]。

作为目前方兴未艾的一种研究方法,社会网络分析法在政策研究领域的应用日益广泛。如,Behzadifar等运用社会网络分析法研究确定了伊朗在不同政策阶段(政策制定、实施和评估)参与与丙肝相关政策制定的所有利益相关者,并根据利益、地位、权力和影响力对他们进行表征,以提供有价值的信息用于适当的决策和设计[13]；余洋婷等运用该方法并借助UCINET软件研究了1949至2019年中国林业政策发布主体的合作网络结构及其在网络中的角色演变规律[14];张超等运用该方法对1978年以来中国的创新创业政策文件进行研究并分析了该政策体系的演变[15]。但通过文献阅读发现在海洋环境政策分析领域,少有学者使用该方法对省域政策工具的选择特点进行分析。

回顾已有文献不难看出,当前从省域视角出发,专门针对海洋环境治理政策工具的选择这一主题展开的研究尚属鲜见。作为海洋经济大省之一的福建省海洋资源丰富,发展海洋经济的潜力巨大,在实现“建设海洋强国”目标中具有重要的战略地位。为此,本研究以福建省为例,基于福建省已出台并现行有效的与海洋环境治理相关的政策文本,运用社会网络分析方法对其政策工具的选择现状进行探讨,以发现当前福建省海洋环境治理政策工具选择中存在的问题,并有针对性地提出完善对策,以期对省域海洋环境治理政策的完善提供借鉴。

三、研究方法与资料来源

(一)研究方法——社会网络分析

“社会网络”是由作为节点的社会行动者及其间的关系构成的集合[16]。社会网络分析方法是用来分析社会行动者及他们之间关系的方法,该方法基于网络的关联性将所分析的个体视为互有关联的要素,从而分析网络整体的特征、个体在整体中的重要性及其间的互动关系。UCINET是时下社会网络分析软件中最为流行的一种,可以直观地展示社会行动者间的关系,因此本文借助UCINET6中的Netdraw程序对当前福建省海洋环境治理政策工具的选择情况进行可视化分析。首先确定政策工具的分类标准,对所选取的政策文本按照拟定的标准进行编码分类；之后将政策中涉及的政策工具类型虚拟化为社会网络中的政策行动者，并借助EXCEL建立二值化社会网络行动者关系矩阵；最后将该关系矩阵导入UCINET6软件,利用NetDraw功能绘制出福建省海洋环境治理政策工具选择使用情况的图谱。

(二)资料来源

本研究收集自2012年国务院批准《福建海峡蓝色经济试验区发展规划》以来,福建省级行政机关出台的与海洋环境治理相关的政策文本作为研究样本(研究区间设定为2013年1月1日至2020年3月31日)。以“海洋环境”为关键词,在福建省人民政府、福建省海洋与渔业局、福建省生态环境厅等与海洋环境治理相关的政府部门官方网站中,进入“政策文件”等专栏内进行检索并逐项筛选,选择与海洋环境相关的所有政策文本;并通过“北大法宝”数据库,检索并选择福建省级海洋环境治理的相关政策文本。经过仔细筛选,最终遴选出2013年至2020年福建省级政府机构颁布的与海洋环境治理相关的政策文件共计32项，包括《福建省人民政府办公厅关于印发〈福建省加强滨海湿地保护严格管控围填海实施方案〉的通知》《福建省海洋与渔业厅关于印发〈加快推进海水养殖生态健康发展工作方案〉的通知》等，涵盖了办法、方案、意见、通知等文种类型。

四、福建省海洋环境治理政策工具选择的现状分析

通过对上述32项福建省有关海洋环境治理的政策文本进行归类(如表1所示),发现当前福建省出台的有关海洋环境治理的政策文本数量较少且文本类型较为单一,多以通知类政策为主,总体而言政策文本类型尚不够丰富。通过进一步分析,发现其中办法、方案、要点、意见等16份文件以通知的形式下发,如《福建省海洋与渔业厅关于印发〈加快推进海水养殖生态健康发展工作方案〉的通知》等,将政策文件下发形式由“办法”“方案”等上升为“通知”,或可进一步强化该政策的约束性。通过梳理发现,在32项政策中有多项政策是专门针对某一具体涉海活动而制定的,比如针对“养殖”出台了《福建省海洋与渔业厅关于印发〈加快推进海水养殖生态健康发展工作方案〉的通知》,但专门针对海洋环境治理的专项政策仅占所收集政策数量的一半,其余有关治理措施多见于其他政策文件中,如《福建省人民政府办公厅关于印发〈福建省“十三五”海洋经济发展专项规划〉的通知》等。总体而言,福建省出台的海洋环境治理专项政策数量较少,对于海洋环境的治理多聚焦于“养殖”“船舶污染”及“采砂”等直接影响海洋环境的行为,但对诸如“陆源污染”等方面的重视程度不足,鲜见相关专项政策;应急预案、应急处置、区域协作等方面的相关政策也较为少见。

表1 福建省海洋环境治理政策文本类型

(一)政策工具选择的分类构成比较

政策工具是被政策制定者采用的以实现特定政策目标的手段[17]。对海洋环境政策工具的研究有助于为政策制定者在政策制定、执行和环境治理中提供可资借鉴的意见。结合福建省海洋环境相关政策文本的特点,本文在借鉴已有文献研究的基础上[11，18-19],将海洋环境政策工具划分为三大类九小类(如表2所示)。

表2 政策工具分类

命令控制型工具是指各涉海行政部门根据有关法律规章等对涉海主体的行为进行直接管制[11]。本文按照事前、事中及事后三个过程将这类政策工具分为制度规范、执法监督与考核评估三小类。此类政策工具因其强制性在执行上具备优势,并且贯穿事前规范、事中监管和事后评估三个过程,能够及时有效地管控海洋环境污染。但正因其强制性也使其缺少灵活性以及对企业在技术创新方面的激励作用,企业只需不触犯规则即可,并不会积极主动地提高技术水平以自觉减少污染。

经济激励型工具是指通过财政税收、税费补贴、资本市场及产权交易等多种方式,将涉海主体从事有关涉海活动时产生的外部成本内部化,以激励其通过技术创新等途径减少成本,并在此过程中实现保护环境的目标[11]。本文将这类政策工具划分为金融支持、财税调整及产权交易三小类。经济激励型政策工具能够较好地调动涉海主体的积极性,以较低的成本实现政策目标。但是该工具的实施效果会受到污染物性质、政府能力等诸多因素的限制,因此其运行效果仍需在实践中进一步检验。

社会参与型工具旨在通过社会力量推动相关政策的落实,其核心是通过鼓励和引导社会力量参与以实现政策目标[11]。根据收集整理的福建省海洋环境政策的相关内容,本文将此类政策工具细化为宣传教育、信息公开及协同合作三小类。该政策工具虽然不具有强制性,但其通过积极的引导能够降低政府的监管成本,同时激励涉海主体自觉地进行环境保护。

在此基础上,本文对现有的32份政策文本进行分类编码,形成了73个社会网络行动者,编码序号从1编至73(囿于篇幅未详尽列出)，并据此分析了当前福建省海洋环境治理政策工具的选择情况。从表3可以看出,当前福建省各类海洋环境治理政策工具中,命令控制型政策工具占比64%,选择使用的频次最高;社会参与型政策工具占比28%,选择使用的频次次之;经济激励型政策工具占比仅8%,选择使用的频次最低。

表3 政策工具统计表

在对社会网络行动者进行编码后,本文借助Ucinet软件中的Netdraw功能绘制了福建省海洋环境治理政策工具的选择情形图谱(如图1所示)。

图1 福建省海洋环境治理政策工具的选择情况社会网络分析图谱

图1中,节点代表政策工具的行动者,节点越密集说明该类政策工具所涉及的行动者数量越多,即该类政策工具被选择和使用得越频繁。对应前文所划分的九小类政策工具形成了九个社会网络行动者子网络,从图1中可看出(a)、(b)两个子网络较为密集,(c)、(g)、(h)三个子网络较为稀疏,(d)、(e)、(f)、(i)四个子网络最为稀疏。

命令控制型政策工具因能够通过其使用,在事前、事中及事后实现严格的直接规制和管控,故而得到了较高频次的使用。但在此类政策工具中,不同手段的选择使用频次亦有差别。其中,制度规范涉及16项,占比22%；执法监督涉及22项,占比30%；而考核评估仅涉及9项,占比12%。可见,政策制定者在海洋环境治理过程中比较重视事前和事中的监管,对于事后的考核评估重视程度尚待提升。经济激励型政策工具的选择使用频次仅占8%,其中,金融支持、财税调控、产权交易等政策手段的使用频次均较低。总体而言,对于经济激励型政策工具的使用明显不足。社会参与型政策工具的使用频次占比为28%。具体而言,宣传教育类政策工具占比为10%；信息公开类工具占比为12%；社会合作类工具占比为6%。社会参与型政策工具的使用频次较之经济激励型政策工具明显增加,但仍远低于命令控制型政策工具。

(二)政策工具选择的关注焦点分析

政策关键词是概括政策文本中政策工具使用情况的典型词汇[20],可揭示政策制定者们对政策工具的认知集中度及使用倾向。故本文选用ROSTCM6.0软件对福建省海洋环境治理政策文本内容进行关键词识别,以了解其政策工具在选择时的关注焦点。

在对福建省海洋环境治理政策文本内容进行高频特征词处理时,为保证研究的严谨性和科学性,首先对政策内容进行标准化筛选和删减,仅保留与海洋环境治理相关的政策内容；其次,运用ROSTCM6.0软件对保留内容进行初步的高频词梳理,由于软件无法智能识别近(同)义词汇,因此对初步梳理形成的高频词进行了删减合并,同时剔除了如“加大”“进一步”等无实际意义且与研究主题相关性较弱的词汇。为使所提取的相关高频词能涵盖尽可能多的关于政策工具的内容,并充分展示当前福建省海洋环境治理政策工具关注焦点,经与专家讨论最终整理并提取词频数在10次以上且与本研究相关的具有实际意义的高频特征词进行排序,得到高频特征词表(如表4所示)。

为直观呈现上述高频特征词的特点,本文借用ROSTCM6.0软件的可视化功能绘制出表4中高频特征词标签云图(限于篇幅不再列出)。结果显示,“监测”是出现频率最多的词,该词体现了福建省有关政府部门在执法过程中对海洋环境实时监测的重视程度。政策倾向转向对海洋环境的动态和实时监测,说明当前福建省在海洋环境治理过程中高度重视命令控制型政策工具的使用,尤其注重事前和事中的控制。但从高频词的频次分布情况可以看出,在进行政策工具选择时,福建省对于考核评估类政策工具的重视程度仍较低,且鲜少使用经济激励型政策工具或社会参与型政策工具。“控制”“修复”“管理”“整治”“监管”“监督检查”等高频词的多次出现,直接反映出当前福建省在进行政策工具选择时,偏好使用这种“自上而下”带有强制性的行政手段,对命令控制型政策工具的选择偏好亦得到了进一步印证。“围填海”“养殖”“采砂”等是人类在海上从事的可能造成海洋环境污染、海洋生态环境破坏的海洋活动,从这些高频词出现的频数上看,福建省在进行政策工具选择时,更加关注这些可能造成环境污染和生态破坏的涉海行为,在开发海洋资源、推动海洋经济发展的同时亦重视用海的合理性和合法性。“海洋环境”“生态”“海域”“项目”“工程”“用海”“海岸带”“海湾”“自然保护区”等词汇,多涉及政策工具选择的监管对象或保护对象,出现的频次亦较高。通过高频词也可看出,当前政策工具的选择和使用过程中对于“陆源污染”“应急预警”方面的关注度仍有待提升,前述结论得到进一步印证。

表4 福建省海洋环境治理政策工具选择中的高频特征词表

(三)政策工具选择的参与主体分析

通过对政策工具选择时发文主体的研究,可以进一步探讨福建省海洋环境政策工具选择和使用的决策模式。通过对32项政策文本的发文主体进行统计发现(如表5所示),发文主体涉及福建省人民政府、福建省海洋与渔业厅、福建省财政厅等19个主体,总体而言呈现多元化特征。但进一步分析其特点可以发现:海洋与渔业厅发文量最多,体现了其在海洋环境治理中的主体地位和重要作用；福建省政府、福建省政府办公厅、福建省财政厅等部门的发文量次之;而其他发文主体的发文数量相对较少,占比亦较低,且多数为非直接针对海洋环境治理问题发文,故其参与程度较为有限;多部门联合发文共计7份文件,占比为21.9%,其余均为各部门单独发文。这表明,当前福建省海洋环境治理政策工具在选择使用时以单独决策模式为主,联合决策较少,在政策工具的选择和使用过程中并未在真正意义上实现“多元化”。

表5 福建省政策工具选择的参与主体情况统计

为直观展示各项政策发文主体的协作情况,本研究借助Ucinet软件中的Netdraw功能绘制了政策发文主体协作情况的网络图谱(限于篇幅不再列出)。结果显示,在政策工具的选择及使用上,各主体间的关联度较低，协同度不高,协作性不强,结构松散,决策模式单一化,呈现出“简单”多元化的特征[21]。

(四)福建省海洋环境治理政策工具选择中存在的主要问题

在前述分析的基础上,对福建省海洋环境治理政策工具选择中存在的主要问题做如下梳理。

1.政策工具选择的协调性仍待增强

从前述分析中发现,福建省在对海洋环境治理政策工具进行选择时,明显偏好于选择使用命令控制型政策工具,对于经济激励型和社会参与型政策工具的选择使用频次较低。政策工具在使用过程中合理搭配方可有效提升其执行效果。当前,从福建省海洋环境治理政策工具的使用情况看,命令控制型政策工具使用占比超过六成。经济激励型政策工具在一定程度上具有低成本、高效率、灵活性强的优势,对于涉海主体具有正向激励作用,社会参与型政策工具的使用对于促进全社会自发参与环境治理具有持久效用,然而,这两类政策工具的使用频次明显偏低。

2.政策工具选择的系统性尚待提升

当前福建省有关海洋环境治理的专项政策数量较少,通过高频特征词的分析可以看出当前福建省在对政策工具进行选择时,其关注焦点多集中于“渔业养殖”“围填海”“船舶污染”“采砂”等直接危害海洋生态环境的行为,对于“陆源污染”“应急预警”“跨区域协作”等方面的关注度明显不足。海洋环境的治理不可能寄希望于由某一省域实现“自治”,更加离不开区域协作,但此类政策工具在选择时显然未得到充分关注。

3.政策工具选择时发文主体间的协作性有待提升

当前福建省海洋环境治理政策工具在选择使用时多以单独决策模式为主,联合决策较少,且作为海洋环境主管部门的海洋与渔业厅与其他部门的协作程度较低,因此并未在真正意义上实现“多元化”。各主体间的关联度较低,协作性尚待提升,结构较为松散。

五、结论及对策建议

综上所述,本文得到如下结论。

一是当前福建省出台的有关海洋环境治理的政策文本数量较少,且文本类型较为单一,多以通知类政策为主。其中多项政策是专门针对某一具体涉海活动而制定的,针对海洋环境治理的专项政策仅占所收集政策数量的一半,其余有关治理的措施则多见于其他综合性政策文件中;其政策工具选择多聚焦于“养殖”“船舶污染”“采砂”等直接影响海洋环境的行为,对陆源污染、应急预案、应急处置、区域协作等领域的关注度有待提升。

二是在进行政策工具选择时,命令控制型政策工具得到了较高频次的使用。其中,制度规范和执法监督的使用频次明显高于考核评估;经济激励型政策工具的选择使用则相对不足;社会参与型政策工具的使用频次高于经济激励型政策工具,但仍低于命令控制型政策工具。

三是发文主体虽呈现多元化特征,但主要集中于海洋与渔业厅等主体,其他主体的参与程度较低;当前福建省有关海洋环境治理的联合决策较少,各部门协作程度较低,在政策工具的选择和使用过程中并未实现真正意义上的“多元化”。

四是通过分析发现,当前福建省海洋环境治理政策工具选择中存在的问题主要集中在三个方面:政策工具选择的协调性仍待增强;政策工具选择的系统性尚待提升;政策工具选择时发文主体间的协作性有待提升。

针对经实证分析发现的当前福建省海洋环境治理政策工具选择中存在的主要问题,特提出如下对策建议。

1.优化工具结构,增强政策工具使用的协调性

一方面,应继续完善命令控制型工具的选择使用。当前,福建省对于考核评估工具使用的重视程度仍待提升,考核评估虽属于事后监督,但通过该途径可以客观反映海洋环境治理情况,并及时发现当前海洋环境治理政策在落实过程中存在的问题,从而不断提高海洋环境治理绩效。因此,需进一步明确海洋环境治理责任主体,完善海洋环境考核评估机制,实行定期考核,并将考核评估责任落实到专人,同时实行离任审计制度和责任追溯制度,以此激励责任主体切实履职。另一方面,应充分重视经济激励型政策工具的选择使用,充分发挥市场的积极作用,加强沿海工业企业准入监管,进一步完善海洋排污权交易制度及排污许可证制度,并加大环境税费调控力度,对主动参与海洋环境治理的企业可予以减税或其他方式的财政补贴,将外部成本与收益内部化以此激励企业做出理性决策,主动参与海洋环境保护和治理;应加大社会参与型政策工具的使用,向公众宣传海洋文化及海洋环保知识并鼓励公众主动参与海洋环境保护,加强海洋环境治理法治教育,在全社会营造自觉保护海洋环境的氛围,同时完善信息公开制度,及时向社会公开海洋环境治理情况,拓宽公民参与途径,鼓励公众参与监督,促进全社会共同参与海洋环境治理工作。

2.强化顶层设计,提升政策工具选择的系统性

进一步完善政策内容,对“陆源污染”“应急预警”“跨区域协作”等问题予以重点关注,可以通过完善入海污水处理设施、在入海排污口增设环境监测设备等方式减少陆源污染,同时亦需重视近岸海滩的管理,尤其是对于存在商业开发行为的海滩需进行环保登记与审查。在应急预警方面,应进一步完善海洋环境应急预警制度,比如对于突发海洋环境污染事件要采取及时有效的应对措施,尽可能避免大规模污染,可以搭建信息共享平台以实现多部门联防联动。由于跨区域协作已经成为海洋环境治理的发展趋势,不仅应推动跨区域协作制度化,更应和其他沿海省份加强沟通,共同探讨海洋环境协同治理的政策措施并加以落实,以强化区域协同治理。

3.深化主体协作,提升政策文本制定的协同性

进一步明确海洋环境治理部门的相关职责和权限,促进各部门合理分工、相互磋商,在本部门职权范围内充分履行各自职责。在具体政策制定过程中,可以考虑建立并完善联席会议制度,由各有关部门共同参与，联合制定海洋环境治理专项政策。如根据发展需要和资源开发情况,联合制定合理的海洋环境治理计划,共同开展资源与环境的监管和治理工作,强化对海洋排污情况的综合监督等等,以避免资源浪费；加强环境治理,充分发挥政策制定主体之间的协同作用,以实现海洋经济可持续发展。同时,应优化绩效考核评估机制,将“环境考核”纳入各部门绩效考核内容,并利用第三方进行政策评估,以此激励各有关部门自觉协作,不断提高福建省海洋环境治理政策工具选择的系统性与可操作性。

总之,海洋环境治理是当前福建省乃至国家现代化治理中的重要议题,是当前“海洋强国”建设、生态文明建设等大背景下的重要治理内容之一。分析其政策工具的选择情形及特点,对于保障海洋环境治理活动的有序开展、提升各级政府海洋环境治理能力都具有重要的现实意义。本文的研究目的在于,通过对福建省海洋环境政策工具选择现状的尝试性分析,为实现省域乃至全国海洋环境治理政策工具的有效选择提供镜鉴。然而,因本文选取的研究区间跨度较短,在研究样本的充足性和完备性等方面均存在不足,尚待在后续研究中得到进一步完善。