改革开放以来我国企业家培育和发展政策的演进

■宋佳宁 高 闯

企业家是创新发展的重要组成部分，分析企业家培育和发展政策并探寻其机制创新有利于解决当前我国企业创新高质量发展的难题，有助于应对当前疫情和国际经济形势的考验。通过构建政策文本二维分析框架，对企业家培育和发展政策进行回溯与梳理，结果显示：从总体来看,我国企业家培育和发展政策经历了摸索、起步、调整与发展阶段，发文主体呈现多元与联合趋势，政策内容以创新培育为中心逐渐完善。在制定我国企业家培育和发展政策时要注意优化政策工具的使用结构，增强政策可行性；需要重视示范带头作用和教育培训环节，保障创新型企业家培育的各环节衔接；注重政策工具与培育维度的匹配，激发企业家队伍创新活力，保护和弘扬企业家精神。

一、引言

企业家是推动社会创新发展，促进经济增长极其重要的稀缺资源。［1］从改革开放至今，优秀的企业家们在探索中成长，为我国经济发展做出了极大贡献。［2］当今社会快速发展，综合国力不断提高，社会主要矛盾亦发生了变化，这些都对企业家的成长和发展提出更高要求。2020年新冠肺炎全球大流行，国际经济形势正面临前所未有的危机。根据联合国经济和社会事务部2020年6月发布的《世界经济形势与展望：6月简报》显示，经济衰退严重、复苏动力不足等问题已成为新兴经济体面临的重要难题。那么，我国企业想要在严峻的国际形势下实现可持续发展，更需要优秀的企业家发挥引领带动作用，充分调动企业家的创新意识，挖掘其创新能力，加强对企业家培育和发展的规划与要求。近年来，我国企业发展迅速，新增企业数量逐年增加。2017年全国日均新登记企业超1.6万户，2018年日均新设企业1.8万户，2019年日均新设企业2万户，2020年日均新设企业超2.2万户。可见，无论是对当前现有企业家还是市场中潜在企业家，如何营造更适合其健康发展的环境已成为迫切需要研究的内容。而政府政策在保障企业家发展、加强企业家培育、促进企业家创新等多维度都起了重要的引导和推动作用［3］。

在国外，企业家培育和发展一直是经济社会发展的重点内容。20世纪50年代至今，各国陆续制定各类法律和扶持政策支持企业家培育发展，例如：美国制定《创业企业融资法案》、设立中小企业管理局等，为企业家的融资贷款提供支持；英国制定的《企业扩展计划》聚焦高增长企业，充分调动企业家的创新意愿；法国的《振兴中小企业计划》为中小企业发展提供了多种税收优惠措施；意大利《手工业法》的相关减免税政策，促进了手工业企业家的发展。在人才培育方面，国外亦重视企业家培养，例如欧美不少国家将创业教育引入基础教育、高等教育等教育体系。在人才引进方面，为外籍优秀企业家的引进制定相应政策，例如：英国改进企业家签证，推行无须担保的积分制科技人才签证；美国重启创业准入证计划，为符合资格的外国企业家提供便利；德国的三年临时居留权是为了奖励在当地创业并解决就业的外籍企业家。可见，发达国家以法规制度为基础，在企业家的扶持、教育、引进等各环节都已形成较为完善的体系。

在我国，企业家培育起步较晚，改革开放后国家开始强调企业家的重要性。1993年十四届三中全会明确提出“要造就企业家队伍”的历史任务；2001年开始，培养企业家队伍被写入五年计划，从“十五计划”到“十三五规划”，每次都对企业家的培育提出了要求；2017年聚焦企业家精神和企业家培育的文件《中共中央国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》颁布；2018年新修订的《中小企业促进法》实施；2019年国家发改委强调要在研究制定和实施涉企政策过程中充分听取企业家意见建议；2020年“十四五规划”再次对企业家在创新发展中的作用提出要求，同时也强调企业家的权益保护。当前，我国企业家培育发展的相关法律法规体系初步建立，但具体的指导性政策与政策实施细则仍需进一步完善。

社会的创新与发展离不开企业家的培育［4］，这引发了学者们对企业家培育和发展的思考。企业家的培育和发展既要从企业家自身出发，也要从外界环境出发。［2］政府是企业家培育和发展体系的重要组成部分［5］，企业家培育和发展需要政府制定既尊重市场规律又兼顾现实国情的相关政策措施［6］；良好的政策制度有助于激发企业家的创新精神［7］、增强企业创新意愿［8］，而政策执行不到位会影响企业的发展［9］。目前，专门研究企业家培育和发展政策的文献较少，现有研究主要集中在以下几个方面：一是关于制度政策环境对企业的影响研究。良好的营商制度对企业家精神的形成与发展至关重要［10］［11］，制度支持环境能激励企业进行产品研发［12］；二是关于企业政策与金融政策的演变研究。研究建党百年或改革开放以来企业发展政策演进［13］［14］、科技与创新政策演进［15-17］、科技人才培养政策演进［18］。

综上而言，与企业相关的政策制度研究已取得了一定进展，但从量化角度分析我国企业家培育和发展政策演进的研究尚不多见。为了更好地推进企业家的培育和发展，我们需要从政策方面入手，完善与企业家培育和发展相关的配套政策，消除企业家发展的制度性障碍，积极为企业家发展营造良好的社会环境，制定能够有效促进创新发展和成果利用的政策。为此，本研究在对改革开放以来企业家培育和发展政策文本进行回溯和比较的基础上，探寻我国企业家培育和发展政策的演进特征。通过对已有政策的分析研究可以从整体上把握和认识企业家培育和发展政策的价值取向和战略走向，对相关政府部门厘清现有关于企业家培育和发展的政策情况、发现当前存在的问题具有借鉴意义，并对后续企业家培育和发展政策重点的制定与调整具有重要意义。

二、分析框架与样本选择

（一）政策文献计量研究

政策文献计量分析是近年来非常热门的政策分析方法［19］，利用文献计量方法对已有政策文本进行解构和分析，从政策目标解读、政策工具选择组合等方面进行具体分析。政策工具是对已经颁布的政策进行分析和分类，用来选择并确定实施政策方案，可以更好地为政策目标服务。［20］［21］20世纪50年代中期，Dahl和Lindblom首先提出了政策工具研究，并在20世纪80年代逐步兴起，在20世纪90年代迅速发展。目前有关政策工具分类的研究已较为成熟，常用的工具分类包括：McDonnell和Elmore的命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具；Schneider和Ingram的权威工具、能力工具、激励工具、符号和规劝工具及学习工具［22］；Hanson等的供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具［23］。其中前两者多用于教育教学领域的政策研究，后一种是将技术创新和政策工具相结合，在技术创新方面运用较为广泛［24］，是当前最常用的工具分类［25］，因此本研究将参考Hanson等的分类方法。

（二）企业家培育和发展的政策分析框架

本研究基于政策文献量化方法，搭建了一个“供给推动—需求拉动—环境影响”的政策工具结构；进而依据《中共中央国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》（后文简称《意见》）的要求，构建了“建设规划—示范带头—教育培训”的企业家培育和发展链条；最后形成政策工具对企业家培育和发展环节的作用框架，如图1所示。

图1 政策工具对企业家培育和发展环节的作用框架

1.企业家培育和发展政策X维度：基本政策工具维度。本研究将企业家培育涉及的政策分为供给型、环境型和需求型，也就是政策量化分析的X维度。［26］［27］其中，供给型政策对企业家培育起推动作用，需求型政策主要起拉动作用，而环境型政策则主要起间接的影响作用。供给型政策工具是政府借助基础建设、公共服务、信息支持等对企业家培育提供物质和服务的支持，它是企业家培育和发展的保证，其作用是为政策对企业家培育和发展提供推助力。环境型政策工具是政府为企业家培育搭建的外部环境，具体可分为法规管理、财税优惠、知识产权、策略性措施等。需求型政策工具是政府通过对优秀企业家的鼓励宣传，对优秀产品的支持采购，刺激繁荣，拉动企业家健康与快速发展，其作用主要表现为政策对企业家培育和发展的拉动力，具体可分为政府鼓励措施、支持采购、海外交流等方面。

2.企业家培育和发展政策Y维度：企业家培育和发展维度。当今社会的经济活动复杂多变，既受政治和经济的影响，也会受文化的影响，因此仅通过X维度的单一划分不能很好地体现、表达企业家培育和发展政策的所有特征。《意见》指出企业家的培育和发展要强调三个方面：加强企业家队伍建设规划引领，发挥优秀企业家示范带动作用，加强企业家教育培训。这为中国企业家发展指明了方向。对此，本研究将参考《意见》的要求，将影响企业家培育和发展维度归纳为：队伍建设规划、示范带动作用、教育培训，以此来挖掘政策的效力。

（三）样本选择

1978年改革开放至今，我国经历了四十多年的发展，笔者将对这些年中央政策文件中与企业家培育和发展相关的政策进行量化研究分析。资料主要来源于科技部和其他部委的官网、北大法宝数据库等。首先，以“企业家”“企业家精神”“人才培养”等与企业家培育直接相关的词作为检索词进行全文检索，由于企业家培育涉及创新创业内容，因此又以“创新”和“创业”为检索词进行检索，并通过搜索“非公有制经济发展”和“中小企业发展”进行补充。在此基础上，访问国务院、科技部等政府网站和相关部委网站进行补充检索。

本研究在检索和选择与企业家发展相关的政策文本时遵循以下原则：仅采用中央层级发布的政策文本；所选取的政策与企业家培育和发展密切相关，文本中包含企业家培育和发展的相关要素，仅仅提及企业家的政策文本不予采用；选择文本包括法律法规、战略、规划、纲要、通知、公告、办法、条例等，行业标准和技术规定不予采用；选取的政策文本发文时间截至2020年12月31日。笔者最终梳理出我国中央政府层面涉及企业家培育和发展的政策文本样本211份，并对遴选出的211份样本进行政策文本编码，共编码265条。编码是按照“政策编号—条款序列号”的标准，若政策有分章则按照“政策编号—章节号—条款号”进行编码。

三、我国企业家培育和发展政策演进特征

（一）企业家培育和发展政策的总体分析

1.政策文本数量分析。在收集的211份有关中国企业家培育和发展的政策文本中，各年度政策文本数量分布如图2所示。

图2 改革开放以来我国企业家培育和发展政策文本数量年度分布

图2显示了改革开放以来相关政策文本数量的年度分布情况（1978—1986年有关企业家培育和发展政策文本数量均为0，未在图中展示）。以南行讲话、加入世贸组织、“十三五规划”的提出作为标志，以三个关键事件中的关键性政策表述作为依据，将我国企业家培育和发展政策的演变过程分为四个阶段。

一是摸索阶段（1978—1991年）。改革开放后的14年，政府共发布企业家培育和发展的相关政策文本7份。1987年首次在中央政策文献中提到“企业家”，表明我国开始重视企业家在经济发展中的重要作用。此阶段重点是提出企业家的概念，早期的“企业家”与“厂长”等概念混用，其原因在于此阶段我国还处于计划经济向市场经济转型的过渡时期，此时我国集体企业快速发展。

二是起步阶段（1992—1999年）。这8年政府共发布企业家培育和发展的相关政策文本30份，平均每年3.75份。企业家培育和发展政策从1993年起进入这个阶段的发展高峰，这主要是因为1992年的南行讲话强调了发展经济的重要性，推进了企业家培育和发展政策的出台与完善。这一阶段企业家逐步受到重视，政府提出重视企业家创新能力、加强各类企业制度建设。其主要原因在于，随着社会主义市场经济体制的建立，其他经济类型企业继续保持高增长态势；同时，我国在巩固沿海地区对外开放成果的基础上，进一步开展中西部地区对外开放。

三是调整阶段（2000—2014年）。这15年政府共发布企业家培育和发展的相关政策文本49份，平均每年3.27份。其中2000年与2001年发布的企业家培育和发展相关政策相对较多，对企业家培育和发展亦是在为我国加入世界贸易组织奠定基础；2011年发布的企业家培育和发展相关政策文本数量达到10份，这主要是由于“十二五规划”提出“发挥企业家和科技领军人才在科技创新中的重要作用”，并且2011年发布的各项规划类文件更为集中。此阶段的重点是加强人才队伍建设，这主要是由于加入世贸组织后，以私营经济、港澳台资及外资经济为主体的其他经济类型企业的不断发展壮大，急需各类专业技术人才，尤其需要懂管理、善经营的复合型人才。

四是发展阶段（2015—2020年）。这6年政府共发布企业家培育和发展的相关政策文本125份，平均每年20.83份。2015年各界对企业家培育和发展的重视程度进入了一个新阶段，企业家培育相关政策文本的数量逐年增加，2020年达30份之多。此阶段有关企业家培育和发展的相关政策文本数量整体呈爆发式增长。此阶段的重点是对企业家精神的培育和发扬，尤其是对爱党爱国、责任担当、勇于创新的企业家精神培育。主要在于这个阶段我国进入了产业结构转型升级的关键时期，我们要推动高质量发展，把实体经济做实做强做优；同时，混合所有制经济的地位稳步上升，日益成为推动经济增长的重要力量。

2.政策发文主体分析。在收集的211份有关中国企业家培育和发展的政策文本中，各政策发文主体统计如表1所示。

表1 我国企业家培育和发展政策发文主体情况表

从政策发文主体的变化可以看出企业家培育和发展政策制定主体的变化情况。相关政策发文主体主要呈现以下特征:一是政策发文主体构成多元化,并呈现联合化趋势。我国企业家培育和发展政策的发文主体包括：全国人民代表大会、国务院、最高检最高法、科技部、财政部、林业局、农业农村部、发改委、工信部、交通运输部等多个部门。1978—1991年没有联合发文，1992—1999年联合发文7份，2000—2014年联合发文9份，2015—2020年联合发文16份，近年来联合发文呈上升趋势。二是政策发文机构层次分明、职能明确。按法定效力则可将发文主体分为四类：由全国人民代表大会发布的具有最高效力的法律文件占4.27%,由国务院发布的法规性文件占17.06%，由最高检最高法发布的司法解释文件占10.43%，由国务院办公厅及各部委发布的规章和规章性文件数量最多，占比超过半数。

3.政策内容主题分析。表2显示了国民经济和社会发展五年规划（计划）、中国共产党全国代表大会工作报告和中国共产党中央委员会全体会议决定与企业家培育和发展政策相关内容的主题情况。

表2 我国企业家培育和发展政策的内容主题情况表

从表2可知，创新能力是企业家培育和发展的重中之重。从早期对企业家勇于开拓的要求，到现在对企业家创新和创造活力的要求，我国对企业家培育和发展的要求不断丰富变化，企业家在经济发展中的地位和重要性也日益突显。尤其是2001年加入世界贸易组织后，企业家的培育和发展成为我国社会发展的重要内容，每个五年规划（计划）都对企业家提出了更加细致的创新要求。同时，也对保护企业家的各项权益提出了更高要求。

（二）企业家培育和发展政策的X维度分析

根据“供给推动—需求拉动—环境影响”的政策工具结构，对我国已有的企业家培育和发展政策按工具维度进行统计，具体分布情况如图3所示。

图3 供给型、环境型、需求型政策工具比例结构图

总体而言，我国企业家培育和发展已经形成了供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具相结合的政策工具体系，但三类政策工具的使用也存在非均衡化和差异性较大的特征。

1.环境型政策工具仍然占据绝对的主导地位。在265条政策文本编码中，环境型政策工具所占比例为49.06%，占全部文本的近一半。其中，策略性措施占比最大，这也是所有政策工具中使用最多的一类。策略性措施是为促进企业家创新人才培养而采取的一系列具体办法，起着协调和引导作用。事实上，目前的策略性措施落地性不强、实施性较差。由此可见政府急于从政策上引导对企业家培育和发展大环境的构建，暗含了企业家在经济发展中的位置，反映了加强企业家培育和发展的迫切性与重要性。环境型政策工具被使用的比例最高，其原因在于早期中国经济市场不健全，需要大量环境型政策从法律、税收、产权等多方面完善和维护市场，策略性措施也体现了政府对企业家培育和发展的支持与鼓励。

2.供给型政策工具的使用较为合理，影响力增加。供给型政策工具所占比例为38.86%。其中，公共服务和基础建设占比较大，这说明政府关注创新人才培养机制的建立，建立多层次人才培养体系，为创新人才发展提供促进政策；同时，政府也重视企业家培育平台的建设，建立创业服务中心、构建创新人才培养和集聚平台、创建大学科技园区和创业孵化基地等。供给型政策工具运用较为合理，政府在各个领域均为企业家培育搭建平台，并提供各类服务，但需要注意环境型政策工具与供给型政策工具目前被使用的频次差距较大，这可能使得政策的落地性较差。

3.需求型政策工具的使用很少，处于弱势地位。需求型政策工具占政策工具使用总频次最少，仅有12.08%。在需求型政策工具中，使用了鼓励措施、海外交流和支持采购三种政策工具，但总体数量均很少，可见如何通过政策支持拉动企业家培育还有待认真研究。在需求型政策工具中鼓励措施占比最大，其主要是为优秀企业家颁发荣誉、鼓励优秀企业家参与学校创业教育的教学和实训、奖励优秀创新人才等。需求型政策工具明显处于弱势地位，运用较为不足，需求型政策对企业家培育具有拉动作用，目前来看不利于其发挥培育政策的牵引作用。

（三）对企业家培育和发展政策的Y维度分析

通过对政策的归类，笔者按照《意见》中企业家培育和发展的三个方面进行划分。在对政策工具分析的基础上，加入企业家培育的相关因素，得到企业家培育和发展的政策文本二维分析结果，如表3所示。

表3 政策工具二维数量分布表

总体来看，企业家培育和发展政策主要从队伍建设规划、示范带动作用、教育培训三个方面发挥作用。

1.队伍建设规划政策占据绝对核心地位。队伍建设规划政策主要从宏观角度提出对企业家培育和发展的相关要求，主要涉及部门规章之间的协作、对企业家队伍建设的统筹规划以及一些国家重大战略中对企业家培育和发展的要求。总体上，队伍建设规划在所有政策中数量最多，占整体的62.26%。具体的，队伍建设规划内部呈现出使用政策工具不均衡的特点，环境型政策工具数量占队伍建设规划政策数量的60%，其中策略性措施数量较多，占37.58%；供给型政策工具数量占队伍建设规划政策数量的33.94%，其中公共服务占17.58%；需求型政策工具数量较少，占队伍建设规划政策数量的6.06%。策略性措施能在队伍建设规划政策中占据优势地位，原因在于其拥有易操作、易管理的优势，其聚焦人才培养重点，鼓励支持优秀的创新创业者和优秀企业家。

2.示范带头作用与教育培训政策使用较少。示范带头作用与教育培训政策占比较小，示范带头作用政策占整体13.58%，教育培训政策占24.15%。示范带头作用政策中需求型政策工具使用较多，占41.67%，其主要集中在鼓励措施，对创新发展、勇于担当、服务社会有突出贡献的优秀企业家，采取适当方式予以宣传和鼓励，发挥示范带动作用。教育培训方面的政策主要以推动的供给型政策工具为主，占教育培训政策的59.38%，尤其是基础建设和公共服务两个方面，政策提出从意识、思维、创新精神、优秀品行等多方面对企业家进行培养，并提出通过与高等学校、科研院所、行业协会等合作为企业家提供支持与服务。

3.三个环节之间联系不够紧密。企业家培育和发展的政策中队伍建设规划政策数量较多，体现了政府的主导性。企业家培育和发展的队伍建设规划应是多领域的、综合全面的，目前队伍建设规划涉及农林业、制造业、交通业等多个行业，包括大学生、创业人群、科技人员、留学人员、中小企业的企业家在内的多类人群，队伍建设规划较完整。但是，目前队伍建设规划与后两个环节联系不强。例如，在队伍建设规划阶段对科技人员、留学人员进行了规划，但在示范带头作用上没有继续跟进，缺乏对优秀案例的继续支持与宣传，也缺少对人员进行继续培养的管理和渠道。总体而言，我国企业家培育和发展政策工具的使用以队伍建设规划为主，教育培训为辅，示范带头作用最少。

四、结论与政策建议

企业家的培育和发展是一项重要的创新发展任务，是经济社会发展的重要环节，亦是应对当前严峻国际经济形势的重要手段。本研究建立基于工具性维度和培育性维度的二维分析框架，将中国改革开放至今与企业家培育和发展有关的政策进行量化研究得出结论:我国企业家培育和发展建设有序推进，并取得了明显成效，在维护推动经济高质量发展中发挥了重要作用。然而，在企业家培育和发展建设过程中仍然存在政策工具使用不平衡、培育发展三个环节衔接不紧密等问题，需要进一步加强政策引导。

（一）均衡供给型、需求型和环境型政策工具的使用，优化政策工具使用结构，增强政策可行性

与国外相比，我国企业家培育和发展政策起步较晚，大多集中于环境性政策，且现有政策多从宏观角度提出对企业家培育和发展的相关要求。因此，我国需要重视供给型与需求型政策的制定，强化政策的可操作性和落地性。一是要健全企业家相关法律法规，提供合理且利于操作的贷款优惠、税收减免、公共服务等方面的支持，充分提高潜在创业企业家的创新创业热情。二是健全监管制度，整合工商、税务、司法、环保等部门掌握的企业和企业家信息，通过建立企业家个人档案，对企业家进行行为规范，形成长效的激励与惩罚机制。三是加大政府信息数据开放力度，畅通企业家获取信息的渠道，各地根据当地的情况举办适宜的企业家活动日、创新论坛等活动，促进企业家与金融家、投资者以及优秀科技工作者的有效沟通。四是为优秀的外籍企业家提供出入境便利条件，依托开发区和产业园，吸引优秀的管理人才、技术人才和具有海外创业经验的人才。

（二）在完善队伍建设规划的基础上，重视示范带头作用和教育培训环节，保障企业家培育和发展的各环节衔接

发达国家的企业家培育政策制度相对成熟，例如：英国政府发布《全国大学生创业教育黄皮书》提出的构建创业型大学建设模式，美国磁石模式中整合全校不同专业背景学生的开放性创业教育制度，等等。我国亦需要建立适应我国发展情况的企业家创新人才培育链。首先，建立企业家教育培训体系，当前我国的创业教育集中于高等教育阶段，主要目标是为大学生提供就业指导，缺乏基础教育阶段和社会阶段的创新教育。因此，在基础教育阶段要加强对中小学生基础教育环节的创新思维培养，在社会阶段要鼓励高等院校、研究机构、企业家协会等各类机构进行多种形式的公众创新创业培训。其次，制定优秀企业家的激励政策，各地可以定期开展对突出贡献企业家与优秀青年创业者的评选表彰，加强对优秀企业家的宣传报道，使企业家有荣誉感和自豪感，尊重企业家价值；加强失败教育，对符合容错条件的企业家，后续考核评价时不作负面评价，营造敢做能做的社会氛围。

（三）注重政策工具与培育维度的匹配，激发企业家队伍创新活力，保护和弘扬企业家精神

政策工具和培育维度是企业家培育和发展的两个方面，在政策制定时需要注意匹配与平衡。一是完善企业家参与政策制定的机制，遵循企业家成长规律，增强政策的可操作性。例如可以通过座谈会、听证会向企业家征集意见，邀请企业家代表列席，聘请优秀企业家为经济顾问。二是加大对企业家的支持力度，持续改善营商环境，创新简化企业业务流程，多渠道听取企业家意见，建立企业家帮扶制度等。三是鼓励高校和科研机构进行企业家案例和企业家精神的研究，为企业家培育提供借鉴，强化优秀企业家精神研究，从实践中总结和发现优秀的企业家精神。高校和科研机构的研究人员对新时代企业家精神的研究，对近期创业成功和失败案例进行的研究，对企业家的创新创业和培育发展均具有重要的借鉴意义。新时代的中国企业需要以新时代的企业家精神为引领，才能在当今风云变幻的国际经济形势中屹立不倒。