民办教育变革：义务教育告别“公参民”

文 王莹

继义务教育阶段“双减”之后，民办教育也迎来重拳整改。

今年下半年以来，四川、湖南等地相继发文，规范民办义务教育发展，原则上不再审批新的民办义务教育学校，并明确要求调减民办义务教育占比。根据有关政策，重庆、山西太原、河南周口等地明确“公参民”学校将逐步转为公办学校。全国各地的民办学校都在“瘦身”，随着各地教育部门的决策部署，一场围绕义务教育办学的调整已经拉开帷幕。

名校办民校，热闹十余年

1992年，原中央军委子弟学校的北京十一学校在全国率先提出了公办学校的“五自主”办学体制改革新思路，即“自主筹集日常办学经费、自主招生、自主用人、自主工资分配、自主教育教学实验改革”。1993年1月，该校校长李金初进一步将改革思路概括为：“学校国有、校长承办、经费自筹、办学自主”。“国有民办”作为一种全新的办学形式，在接下来的十余年里，一直摸索前进。

21世纪初，随着我国经济的不断发展，我国义务教育先后经历了普及、巩固、注重效率兼顾公平三个阶段，但基础教育仍相对薄弱。为使我国基础教育事业得到快速发展，相关人士开始探索民办教育的可行性，彼时相关政策对民办教育的态度也较为积极，支持打造公办教育与民办教育共同发展的办学格局。在此背景下，民办教育真正踏上我国基础教育发展的历史舞台。

2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》问世，两年后，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》发布，都从法律角度认可了民办学校以及公办学校参与举办民办学校的合法性，我国的民办教育进入了发展快车道，同时公办学校以品牌输出方式参与举办民办学校的“公参民”办学模式也得到了社会认可。

2004年3月25日，时任教育部部长周济在教育部举行的新闻发布会上表示：“随着民办教育促进法及其实施条例的出台，我希望逐步形成一个新的教育发展格局，这就是公办不择校，择校找民校，名校办民校。”一时间，“名校办民校”甚嚣尘上。优质公办学校下属的附属学校、校办企业、学校基金会、学校工会等附属机构纷纷通过举办或者参与举办义务教育学校进行“公参民”办学。与此同时，一批高校也进入了“公参民”办学的大潮中。2003年，“民办公助”性质的清华大学附属初级中学成立；2006年，中国人民大学附属中学创办了人大附中分校。

往后的十几年发展，与其说是民办学校的黄金时期，更不如说是“公参民”的黄金年代，随着社会经济的不断发展和人民生活水平的不断提高，“公参民”的优势开始显现出来。

“公参民”虽是公办学校参与其中，但从本质来看仍属于民办学校，因此其在招生、管理、运行上比公办学校更加自由。相比普通民办学校来说，“公参民”学校不仅能享受到公办学校的师资、资源优势，在教学质量和升学率上更有保障，而且招生范围与入学门槛相对来说较低，无疑是家长们实现“名校梦”的捷径。

在缓解地方财政投入压力上，“公参民”也成效显著。一方面，资本参与办学极大地缩减了财政中教育经费的支出，以极少的投入实现学校规模的扩容，满足了各地的教育需求。另一方面，相比公办学校来说，民办学校和“公参民”学校的学费相对较高。据了解，山西省太原市的“公参民”学校最早出现在2004年，在顶峰时期，太原市有20所“公参民”初中学校，每年能接受六七千名小学毕业生就读，招生规模占到太原市每年初中招生计划的四分之一左右，“公参民”学校每年收入能达到数亿元。

低成本、高收益，既满足了基础教育的需要，推动了当地教育的快速发展，又节省了成本、增加了收入，甚至还能“反哺”地方财政，一时间，学生有学上、学校有钱收，各方皆大欢喜，“名校办民校”逐渐深植于基础教育的土壤。

然而，资本进入教育并大规模扩张，要比教育本身跑得更快，短短十余年的时间，资本主导下的“公参民”学校逐渐成为悬在义务教育头顶的“达摩克利斯之剑”。

我国义务教育是依照法律规定对所有适龄儿童少年统一实施的具有普及性、强制性、免费性的学校教育，是提升国民素质的基础，同时也是实现社会公平的起点。但逐渐占据义务教育“半边天”的“公参民”学校却使义务教育的天平开始倾斜。

民办学校的收费普遍要高于公办学校的收费，而在其中，“公参民”学校的收费更高。据了解，上海、郑州、广州等地多所“公参民”学校收费在每学年2万元～3万元不等，而不少“公参民”国际学校，如北大附中广州为明国际学校、北师大附属烟台国际学校等，每学年收费达6万元～8万元。“名校办民校”背景下，有条件的家长自然愿意为“名校光环”买单，但这也会导致很大一部分人可能被高昂的学费拒之门外。长此以往，客观上会导致优质教育资源的封闭和有偿使用，损害了教育资源的公平性，加剧基础教育的“马太效应”。

同时，“公参民”形成的冲击也从教育领域往外蔓延，与之相关联的一系列利益链条也在疯狂生长。

多年来引人诟病的“学区房”背后，也有“公参民”办校的身影。在公办学校参与民办学校的多种方式中，都离不开资本的进入和扶持，“名校办民校”也吸引了房产大企的目光。在2018年以前民办教育疯涨的时期内，碧桂园、万科等集团纷纷跨界进入民办教育领域，在自己的项目区域内建立学校，利用名校的运营管理能力和品牌效应，打出“业主子女优先入读”的旗号，以此促进商品房销售。

这一模式很快得到了市场的认证。2018年，重庆市一打着名校旗号的楼盘放出100余套只剩25年产权的商住公寓房源，当天即被一抢而空。可以说，资本在教育界的群魔乱舞让“名校办民校”从优质教育资源的共享变为与学区房捆绑销售的筹码。

刘昌亚

然而，在房地产商打着“名校”招牌绑定房产出售，家长动辄几十万、几百万购买“学位”的热潮中，殊不知“名校办民校”已渐渐变了“味道”。“公参民”学校整治之前，“天价挂牌”现象屡见不鲜。但“天价”的背后，名校资源能够分给民校的却越来越少，所谓的“公参民”学校更多的是“有合作之名，无合作之实”。相关人士坦言，“不少高校校办企业、高校附中合作企业开展的办学项目，实际上并没有反哺到大学和附中。”

在义务教育中热闹了十余年，“名校办民校”逐渐走向尾声。2021年5月，教育部发展规划司司长刘昌亚在新闻发布会上说：“公办学校以品牌输出方式参与举办民办学校，是特定历史阶段的产物，但是，也产生了较多的问题。一方面，稀释了公办学校本身的品牌资源，加剧教育焦虑，由此衍生出社会问题。另一方面，公办学校参与举办的民办学校，利用公办学校的优质品牌，采用民办学校的收费机制，对公办学校和民办学校都造成了不公平竞争，扰乱了教育秩序。”这场讲话被认为“公参民”学校命运剧变的先声。

规范民办教育，“公参民”退出历史舞台

2021年5月，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（下称《实施条例》）公布，该条例自2021年9月1日起施行。《实施条例》明确规定实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校，也不得转为民办学校；其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。

三个月后，8月，教育部、中央编办、国家发展改革委等八部门又发布了一个重磅文件：《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》（下称《通知》），提出对“公参民”学校进行专项规范。按要求，“公参民”学校应理顺体制机制——公办学校单独举办、公办学校与地方政府及相关机构合作举办的义务教育学校，应转为公办学校；不再审批设立新的“公参民”学校，公办学校也不得以举办者变更、集团办学、品牌输出等方式变相举办民办义务教育学校。

《实施条例》和《通知》相继出台，真正敲响了这场民办教育变革的钟声。根据相关要求，公办学校与其他社会组织、个人合作举办的民办义务教育学校，办学条件符合“六独立”要求（即独立法人资格、校园校舍及设备、专任教师队伍、财会核算、招生、毕业证发放）的，可继续举办民办学校；经协商一致且条件成熟的，也可转为公办学校。办学条件不符合“六独立”要求，限期可整改到位的可继续办民办学校，整改不到位的，可视情况将其转为公办学校或终止办学。

改革之下，全国不下2000所涉义务教育阶段“公参民”学校将受到影响，约占全部民办义务教育阶段学校的20%左右。尽管“公参民”学校可以有“转公”或者“转民”两种选择，但目前来看，在民办义务教育不断缩紧的情况下，预计“民办转公办”将成主流选项。“总体上，‘公参民’学校转为公办是大头、‘保民’和停办为小头。”中国民办教育协会会长刘林表示。

政策护航下，“民转公”的大幕正式拉开。

2021年7月17日，山西省太原市教育局发布通知，将五育中学、成才中学、凤凰外国语学校等9所“公参民”学校，全部转为公办学校，义务教育阶段新招学生和原有在校生全部免收学费。

8月5日，河南周口淮阳区教育体育局基础教育股一名工作人员称，原为民办完全中学的淮阳一高初中部、高中部均转为公办。

8月28日，“郸城教育”发布的《关于确保郸城县义务教育阶段一年级和七年级学生顺利入学的情况说明》，自2021年秋季起，郸城县对保留的民办学校下发总占比不超5%的招生计划，其他民办义务教育学校不再招收一年级和七年级学生。

……

此前中央和地方各项关于规范民办教育、治理“公参民”办校文件都是着重从办学规范性角度实施监管，此次《实施条例》和《通知》的相继发布更为彻底，直接明确将从根本上消除义务教育阶段“公参民”这一办学形式，在民办教育丰富我国教育体系的多年发展里，此轮教育改革决心之大、力度之强前所未有。

轰轰烈烈之后，民办教育迎来“大瘦身”，“公参民”将彻底退出义务教育的舞台。

博弈之下的“民转公”

如果要给“公参民”学校整改一个期限，政策希望是两年左右。按八部门《通知》和教育部整治“公参民”相关要求，各地应力争用两年左右时间，理顺体制机制，实现平稳过渡。

但和两年整改时间不匹配的是各地的反应，尽管目前已经有很多地方投入到“民转公”的改革中，但除了重庆、太原明确在全地区范围内展开“民转公”改革以外，在北上广等经济发达地区，也仅有上海市张江集团学校、广州广雅实验学校等几所学校明确转公改制，当地从政策层面上规定区域内“公参民”全部转为公办的要求并不强烈，而在长沙、郑州等大量“公参民”学校聚集的城市，改革动向也是迟迟不明。

两年的改制期近在眼前，但改革却面临大面积迟滞，这背后是“民转公”过程中地方政府财政、公办学校、教师、家长多方面的拉锯和博弈。

根据2020年全国教育事业发展统计公报数据，全国共有义务教育阶段在校生1.56亿人。其中，民办普通小学6187所，在校生966.03万人；民办初中6041所，在校生718.96万人。民办义务教育占比约10.8%。如果按照目前披露出来的义务教育民办学校在校生规模占比控制在5%左右来看，民办学校缩招或停招后，将有大概800万名中小学生需要进入到公办学校。

这在考验着公办学校学位供给的同时，无形中也加大了地方财政的压力。如果大批义务教育民办学校缩减，大规模义务教育阶段学生进入公办学校，由此带来的生均教育经费开支的骤增对地方财政来说将是巨大的压力。地方财政是否有足够的信心支撑起骤增的支出决定着当地“民转公”的进度。

长期以来，“公参民”学校不仅在招生管理上拥有自主权，在用人和教师招聘上也拥有相对独立权，因此学校的教师大多是和学校签订聘用合同，是没有教师编制的。而公办学校的教师聘用一般与当地教育局挂钩，“公参民”学校转公之后，其原本聘用的教师是否能够拥有公办学校的教师编制是一个未知数。

从当前已经成功转公的学校来看，2020年，上海市张江集团学校在完成“民转公”后，对其教师做了稳妥安排，“将对现有教师陆续安排转编制，不愿意转编制或无法转编制的老师，三年过渡期满后由‘上中系’民办托底。”

但这样的模式并不具备可复制性，在事业单位改革中，各地在教师“扩编”上极为谨慎，难以开放大量编制给转制教师。据悉，广州广雅实验学校在转制后，由荔湾区财政每年全额拨付学校办学经费和教师人员经费，并实行教师聘任制管理，未有编制安排。“与民办学校不同，在公办学校中，评职称、工资、福利待遇等都与教师编制挂钩。”一位“公参民”学校的老师表示。

在重庆，渝北区一“民转公”学校表示将会设置两年的过渡期，过渡期内师资保持不变。按照当地教委的要求，两年以后，原本有编制的老师可以选择留校任教，或者回到本部。而聘用的教师则需要在“逢进必考”的原则下解决编制的问题。

但对于“公参民”学校的老师来说，这并没有让他们看到多大希望。一方面许多“公参民”学校的老师可能因年龄、学历等原因不具备参加教师编制的考试资格；另一方面，就算具备考试资格，是否能竞争过应届大学生仍未可知。激烈竞争下，“民转公”学校老师人心惶惶。

而一样心慌的，还有学生家长。上海市张江集团学校转公后，有家长表示“以前起码能努力拼一把进学校，转了公办，买不起学区房的家庭还有机会进来吗”。而对于高价买了学区房的家长来说，担忧也未停止。重庆八中宏帆初级中学校决定转公后，家长们纷纷表示，“当年以每平方米超出市场价2000元～5000元购买了学区房，现如今宏帆八中转为公办，若与重庆八中‘脱钩’，是否意味着高价买房‘买’到的优质学位成为一纸废约”。

而真正引起家长焦虑的，还是对“公参民”转公改制后学校生源、师资和教学质量以及是否会加剧公办教育资源的竞争压力的担忧。总之，关于孩子教育任何一丝风吹草动都能拉动家长们心理紧绷的弦。但站在改革的初期，改革带来的一切都是未知数，在没有任何参考物的情况下，所有人都在摸索前行。