基于文本量化分析的公共法律服务政策发展与对策选择

文/杨伟伟(山东青年政治学院，山东济南 250103)

内容提要：近年来中央各部门围绕公共法律服务出台了若干政策文本。相关的学术研究也在持续跟进。本文采用文献计量法与内容分析法，对2014年1月至2019年7月间出台的41个政策文本从政策数量、政策主体、政策文本形式、政策主题和政策工具选择等维度进行分析，对政策外显特征与内隐信息进行探讨。分析结果显示，我国公共法律服务政策数量大致呈上升趋势；政策主体间沟通协作较弱；以意见、通知为形式的政策文本最多，而相关立法缺失；政策主题主要围绕公共法律服务内容及其供给要素而展开；环境型工具、供给型工具、需求型工具应用不平衡；等等。基于分析结果和所涉及的问题，本文着重于对策研究，对我国公共法律服务政策发展提出建议。

一、问题提出

公共法律服务是为满足公众基本法律服务需求，由司法行政机关统筹、相关机构和组织协同提供的各类法律服务产品、服务设施、服务活动以及其他法律服务等。公共法律服务是具有公共性的法律服务，也是公共服务的重要组成部分。公共法律服务是一个集合概念，主要包括法律援助、人民调解、律师服务、普法宣传、公证、仲裁、司法鉴定、基层法律服务等内容。进入新时代，随着国家经济实力的提升和物质财富的积累，公众法律意识与法治素养得到明显提高，公众对公共法律服务的需求也日益增强。为满足公众日益增长的公共法律服务需求，各地纷纷展开以期为公众提供优质高效公共法律服务的探索。优质高效的公共法律服务无疑需要良好的制度规制和保障。自2014年以来，党中央、国务院、司法部等多部门相继出台了若干有关公共法律服务的政策文件，为公共法律服务体系的建设奠定了良好的制度基础。本文采用政策文献计量法与内容分析法，对2014年1月1日至2019年7月31日我国公共法律服务政策文本进行数理统计与分析，基于分析结果和对策研究，对完善我国公共法律服务政策提出相关建议。

二、文献回顾

近年来，国内不少学者关注公共法律服务问题，已有一些相关研究成果。主要是围绕公共法律服务的概念和特性、公共法律服务的难题、政府购买公共法律服务等方面展开。一是公共法律服务及其体系内涵外延的界定。刘炳君(2016)对公共法律服务的内涵外延以及基本价值进行了探讨，并描述了公共法律服务的公共性、公益性、均等化、基本性等特征[1]。俞世裕(2015)将公共法律服务体系概括为服务平台组织体系、服务产品项目体系、服务供给配置体系等方面[2]。二是公共法律服务体系建设困境的研究。在公共法律服务体系建设方面，郭名宏(2016)[3]、李平(2017)[4]等学者认为公共法律服务体系的建设存在着顶层设计不足、法律资源分配不均衡、人才资源匮乏、资金保障不足、社会认知度不高、服务形式化等问题。一些学者为此提出从强化顶层设计、加大宣传力度、完善资源供给、鼓励社会参与等方面推进公共法律服务体系建设。三是政府购买公共法律服务研究。张鲁萍(2018)从降低行政成本、提高法律服务质量、促进服务均等化等方面探讨了政府购买公共法律服务的正当性，并分析了地方购买公共法律服务过程中存在的主体单一、购买动力不足、程序不规范等问题[5]。此外，还有一些从实践角度对政府购买公共法律服务存在的问题及改进路径进行了探讨。迮滢滢、徐栩(2014)指出政府购买公共法律服务缺乏制度引导，导致了购买公共法律服务产品范畴不一、购买主体单一化等问题[6]。曹吉峰(2019)则从购买政策分析角度讨论了政府购买公共法律服务存在的问题，指出政府购买政策运用不充分、未建立绩效考核机制、缺乏有效监管等问题[7]。张怡歌(2019)提出政府购买公共法律服务过程中存在行政权力主导、社会力量依附合作、交易过程与考核异化等问题，认为应从建立购买公共法律服务权力清单、推进律师职业发展、加强立法、健全政府购买制度等维度破解政府购买公共法律服务的异化问题[8]。

公共法律服务是一个本土化概念，国外与公共法律服务相近的问题是法律援助，国外学者更多是以法律援助的语义展开的相关研究。比如，一些学者阐述了法律援助内涵外延，并对法律援助体系存在的问题进行了探讨。Juriloo, Kristel(2015)提出法律援助是一项基本人权，各国有义务为无支付能力的人提供免费法律援助，从而保障弱势群体享有平等诉诸司法的权利[9]。Ryul, Lee Dong(2008)将日本法律援助界定为对不能支付法律顾问或诉讼费用的人提供法律服务，包括民事法律援助、自由法律咨询等制度。Hwang, Seung Heum(2012)分析了韩国法律援助合作组织的法律援助与法院的诉讼帮助和公共辩护服务的法律援助服务的交叠关系，导致韩国法律援助体系没有很好的发挥作用，需要重构法律援助体系[10]。

梳理国内外相关研究文献可以发现，目前国内学者对公共法律服务的研究总体上处于起步阶段，研究内容主要集中于对公共法律服务的内涵解读、公共法律服务体系建设现状、存在问题以及完善措施等方面的讨论。研究方法主要是以定性研究为主，缺少量化研究，研究方法也较为单一。尤其是对公共法律服务政策文献关注不多，对政策文献的量化研究尚处于空白状态。毫无疑问，政策文献是政策思想的物化载体，是政府处理公共事务的真实反映和行为印记，是对政策系统与政策过程客观的、可获取的、可追溯的文字记录[11]。因此，公共法律服务的政策文献应成为国内学术界关注的内容。另一方面，国外公共法律服务局限于法律援助，相关研究集中于对各国法律援助的必要性、制度建设、问题困境以及发展趋势进行论证。国外理论成果可为公共法律服务研究提供理论参考与借鉴，但由于话语体系不同，国外理论研究尚与我国公共法律服务实践存在较大差异。鉴于此，在国内外学者研究的基础上，本文以公共法律服务政策文献为研究对象，考察分析我国公共法律服务政策演进过程以及政策工具配置与组合特点，并结合公共法律服务建设中的问题，研究完善公共法律服务政策体系的具体措施。

三、公共法律服务政策文本来源及研究方法

(一)公共法律服务政策文本来源

本文主要是对2014年1月1日至2019年7月31日出台的公共法律服务政策文件进行量化统计和文本分析。这些政策文本主要是从司法部、北大法宝等权威网站搜集而来。政策文本搜集借鉴了清华大学黄萃教授的政策文本筛选标准[12]，并基本遵循了公开性、相关性、权威性原则。所谓公开性原则，即所有政策文本均为公开政策资料，政策附件、目录以及清单等不计入其中；所谓相关性原则，即所有政策文本直接与公共法律服务高度相关，针对某一具体法律服务的政策文本不计入研究之中，同时也不包括政府工作报告、国民经济和社会发展规划等；所谓权威性原则，即所有政策文本都是由国家层面出台制定，地方政府出台的政策文本不在本研究范围内，部门工作总结、年度报告和工作任务也不属于本研究范畴。按照上述标准，共筛选到41个公共法律服务政策文本(如表1所示)，作为本文的统计分析对象。

表1 2014年1月至2019年7月我国公共法律服务政策文本(部分节选)

(二)研究方法

公共法律服务政策文本数理统计与文本分析所采用的方法主要包括文献计量法与内容分析法。这两种方法已经广泛应用于多领域的政策分析，而在公共服务领域中，一些学者也尝试将两种方法结合用以分析公共文化服务、养老服务、义务教育等领域的政策演化情况。

本文将文献计量法与内容分析法结合起来，探讨我国公共法律服务政策的演变情况。文献计量法适用于公共法律服务政策分布特征、政策主题变迁、政策主体合作模式、政策体系的结构与演进等；内容分析法主要运用于对公共法律服务政策工具选择的分析，对所获得的政策文本建立分析框架并对文本内容进行编码，从而获得我国公共法律服务政策工具组合和配置情况。

四、公共法律服务政策文本的量化分析

对2014年1月1日至2019年7月31日间中央层面出台的41个公共法律服务政策文件的文献量化统计分析，主要侧重于年度政策数量、政策主体、政策文本形式以及政策主题等，以此透析公共法律服务政策文本的外显特征与内隐信息。

(一)公共法律服务年度政策数量分析

对41个公共法律服务政策文件出台时间进行统计，统计时间自2014年1月1日始，截至2019年7月31日。从图1可以看出，自2014年以来公共法律服务领域的政策文件数量大致呈上升趋势。司法部2014年1月20日出台的《关于推进公共法律服务体系建设的意见》首次提出公共法律服务概念。十八届四中全会提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”的要求。可以看出，此阶段制定的公共法律服务政策多以指导性、原则性的政策为主，数量也相对较少。自2017年国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》以来，公共法律服务领域出台的政策逐渐增多，且公共法律服务政策从宏观纲领性的指导文件转变为具体操作性的配套政策，并不断完善、拓展。《关于推进公共法律服务平台建设》、关于印发《12348中国法网(中国公共法律服务网)建设指南》的通知、《关于“十三五”加强残疾人公共法律服务的意见》等政策文件相继出台，不难看出，此阶段政策制定更为细化、具体，发文数量也更为密集。2019年7月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，提出“要确保到2022年，基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，到2035年基本形成与法治国家、法治政府、法治社会基本建成目标相适应的公共法律服务体系”，为公共法律服务体系建设制定了明确的时间表和路线图，并且从管理体制、工作机制、保障力度和组织领导方面对公共法律服务建设提出了具体要求，对公共法律服务建设提出了更加专业化、规范化的指引。这在一定意义上标志着我国公共法律服务政策进一步朝向具体可操作、规范化、务求实效方面发展。

图1 公共法律服务年度政策数量统计图

(二)公共法律服务政策主体分析

政策主体是在政策制定、实施与评估等过程中，对特定政策问题、政策过程、政策目标群体主动施加影响的发布机构[13]。对公共法律服务的政策主体进行统计与分析，能够在一定程度上反映不同主体对公共法律服务的重视程度以及各部门之间的协作情况。从表2可以看出，公共法律服务政策主体涉及24个部门，其中司法部作为公共法律服务的主导部门，其制定出台的政策文件数量最多，共计29个，突出了司法部在公共法律服务领域的职责作用。在24个部门中，独立发布政策文件的部门共涉及8个部门，其余16个部门则以联合发布政策文件的形式参与到公共法律服务政策的制定过程中。在独立发布的41个政策文本中，中共中央、国务院、中央政法委、司法部、全国普法办公室等8个部门独立发布26个，约占发布总数的63.5%。其中司法部独立发布总数为17个，约占独立发文总数的65.4%。而在联合发布政策文件方面，16个部门共联合发文15个，约占政策文件总数的36.5%。这反映出公共法律服务政策的制定，中央各部门联合发布政策文件数量相对不多。而在15个联合颁布的政策文件中，12个为司法部与其他部门联合颁布的政策，约占联合颁布政策文件总数的75%。这反映出，在公共法律服务领域，司法行政机关能够与其他部门形成良好的协调合作，逐步打破了其在公共法律服务建设领域“单打独斗”的困境。同时也反映出，公共法律服务涵盖的内容广、涉及的服务产品种类多，各部门之间的沟通协作非常必要。

表2 公共法律服务政策主体统计表

(三)公共法律服务政策文本形式分析

政策文本形式决定了政策适用范围以及政策性质。在41个政策文本中，“意见”类的政策文本最多，共20个，约占48.78%。其次为“通知”类的政策文本，共16个，约占39.02%，二者约占政策文本总数的87.80%。而“规划”“方案”“纲要”“决定”类的政策文本则相对较少，其中“规划”类政策文本2个，占4.88%，“方案”“纲要”以及“决定”类政策文本均为1个，均占2.44%。“意见”“通知”“方案”类的政策主要用于上级部门对下级部门传达具体要求或者命令，内容较为具体，政策的执行力也较强，但政策文本的权威性相对较弱。而“决定”“规划”“纲要”类的政策主要是用于对重要事项作出部署，涉及时间长，内容也较为宏观，政策原则性和指导性较强，故此类政策文本数量也较少。

(四)公共法律服务政策主题分析

政策文本中出现的高频词汇，在一定程度上能够反映出政策的侧重点。运用ROSTCM6软件对41个政策文本进行分词、词频统计，并通过社会网络分析构建语义矩阵，可以比较准确地描述2014年1月至2019年7月我国公共法律服务政策主题。

在软件分析的基础上，通过人工审核方式剔除一些无意义词汇以及合并同义词后得到高频词汇汇总表。由于篇幅限制，本文只列举出现频次大于300的高频词。从表3中可以看出“建设”“加强”“推进”“完善”“推动”“提高”等带有政策引导性的词汇在41个政策文本中出现频次较多，这些词汇的高频性在一定程度上折射出，当下我国公共法律服务体系建设仍处于初期阶段，公共法律服务建设中仍需进一步加大推进力度。另一方面，“机构”“平台”“制度”“组织”“人员”“管理机制”和“保障机制”等词汇出现频次也较多。这反映出公共法律服务供给要素仍是该领域重点关注的问题，只有加强这些要素的供给，才能确保公共法律服务的持续提供。与此同时，“律师服务”“法律援助”“司法鉴定”“人民调解”“普法宣传”“法治教育”等内容也是41个政策文本中出现的高频词汇，这些词汇也反映出当下我国公共法律服务所涵盖的具体领域和服务类型。

表3 公共法律服务政策高频词统计表

语义网络矩阵图是反映词汇之间共现和指向关系的，其中节点表示中心性，节点越大则说明越是语义的中心，即政策文本的热点议题。从图2政策文本的语义网络矩阵图中也可以看出，“公共法律服务”“律师”“服务”“建设”等位于所有政策文本语义的中心，其他政策关注点则是围绕这些政策焦点而展开，形成政策语义网络。如图2中散落在公共法律服务这个政策焦点周围的“平台”“体系”“发展”“提高”“保障”等词汇，均是围绕公共法律服务这个政策焦点而展开。语义分析的节点也突出了41个政策文件关注的热点议题，与上文的高频词汇的分析基本上是一致的。

图2 公共法律服务政策文本的语义网络矩阵分析图

五、公共法律服务政策工具选择的内容分析

运用罗斯威尔与泽福尔德的政策工具分析框架，通过Nvivo11软件对41个公共法律服务政策文件文本内容进行编码分析，可以获取供给型、需求型及环境型政策工具的分布及组合情况，进而探讨公共法律服务政策文本的内隐信息。

(一)公共法律服务政策工具分析框架

政策工具是政府所拥有的，用于执行政策、达到政策目标的实际手段或者工具[14]。国内外学者按照不同的标准对政策工具进行划分。豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)从政府干预强弱程度的维度将政策工具划分为强制性、混合性和自愿性三种。罗斯维尔(Rothwell)和泽福尔德(Zegveld)则从供给、需求角度将政策工具划分为供给型、环境型和需求型三种。国内学者陈振明教授则把政策工具划分为市场化工具、工商管理技术以及社会化手段三种[15]。本文借鉴既有公共服务领域所采用的政策工具分析框架，以罗斯维尔(Rothwell)和泽福尔德(Zegveld)的分类为基础，分析我国公共法律服务政策所采用的政策工具类型及组合情况。

1.供给型政策工具

供给型政策工具主要是为公共法律服务的发展提供推动力，主要是指政府在制度、人才、资金、机构、信息、技术等要素方面提供支持，从而推动公共法律服务良性发展。供给型政策工具主要包括制度建设、资金投入、人才培养、基础设施与组织机构、信息技术、政策支持等。其中制度建设主要是指为确保公共法律服务良性发展而制定相应的法律法规或者规范性文件。资金投入主要是指政府将公共法律服务纳入财政预算范畴，为其发展提供资金支持。人才培养是指为促进公共法律服务发展培养律师、人民调解员、公证员、司法鉴定人员等法律专业人员。基础设施与组织机构主要是指建立公共法律服务中心(站、室)等实体机构以及各种专业性调解组织等。信息技术主要是指利用互联网信息技术以及微信、微博等新媒体为公共法律服务发展提供技术支持。政策支持主要是指为促进公共法律服务均衡性发展，对老少边穷地区给予政策支持和政策倾斜。

2.环境型政策工具

环境型工具是指政府对公共法律服务发展环境产生影响，从而间接影响公共法律服务的供给。环境型工具主要包括目标规划、服务管制、策略性措施、税收优惠等。目标规划主要是指中央层面对公共法律服务的发展制定宏观规划与长远目标。服务管制主要是指对公共法律服务机构、服务人员、服务方式、服务流程等进行监督管理，避免公共法律服务提供过程中出现效率低下，满意度低等问题。策略性措施是指将公共法律服务的宏观规划与长远目标落实到具体的可操作性措施。税收优惠主要是指对参与提供公共法律服务的律师行业、志愿组织或其他组织机构给予税收优惠政策。

3.需求型政策工具

需求型政策工具是从需求侧调解公共法律服务的需求，推动公共法律服务市场健康发展。需求型政策工具主要是指政府采取购买服务、普及宣传、涉外交流、志愿服务等方式减少公共法律服务市场的不确定性，稳定公共法律服务市场，从而拉动公共法律服务健康发展。购买服务主要是指政府购买律师事务所、基层法律服务所等组织机构提供的法律服务或者是购买其他企业组织提供的互联网技术服务。普及宣传主要是指向社会公众宣传公共法律服务，提高其社会知晓度。海外交流主要是指涉外公共法律服务的交流与合作。志愿服务主要是指鼓励志愿组织或人员参与提供公共法律服务。

(二)公共法律服务政策文本内容编码

按照上文政策工具分类，本文将41个政策本文导入NVIVO 11软件进行编码。在编码时对公共法律政策文本多次阅读，将反映公共法律服务的政策单元作为参考点归入对应的节点下，按照参考点-子节点-树节点结构进行编码，并对编码结果进行多次检验与校对，统计编码次数。具体如表4所示：

表4 公共法律服务政策工具统计表

(三)公共法律服务政策工具结构与选择倾向

从图3中可以看出，我国公共法律服务政策在制定过程中，综合运用了供给型、环境型、需求型三种政策工具。其中，环境型政策工具运用最多，约占62.24%，其次为供给型政策工具约占29.72%，而需求型政策工具运用最少，仅为8.04%，三种政策工具之比约为6:3:1。由此可见，我国公共法律服务政策工具布局不合理、运用不平衡的问题比较突出，公共法律服务政策结构尚待优化与调整。

图3 供给型、环境型、需求型三种政策工具比例分布图

1.环境型政策工具的组合分布特征

中央各部门对环境型政策工具的强依赖与我国公共法律服务发展水平密切相关。由于公共法律服务概念提出时间较晚，加之各级地方政府重视不足，因此在政策制定时，中央各部门多运用环境型政策工具，为公共法律服务发展创造一个良好的外部环境。而在环境型政策工具中，中央各部门对策略性措施的使用最多，约占46.63%。策略性措施具有较强的指向性，其使用频次最多反映出中央各部门对公共法律服务建设的重视与迫切需求。但由于策略性措施在实施时，缺乏配套性的政策细则支持，其实际激励效果则会大打折扣。而在环境型政策工具中，中央各部门对税收优惠这一工具运用最少，仅为0.28%。税收优惠主要是指对参与提供公共法律服务的律师行业、志愿组织或其他参与提供公共法律服务的组织机构而给予税收优惠。对此工具运用较少，在一定程度上会影响律师行业或其他组织参与提供公共法律服务的积极性。而在环境型政策工具中，对服务管制和目标规划两种工具的使用则较为合理，分别占28.93%和24.16%。

“宝贝不哭是我们的理想，你说能100%实现吗？不可能。但我们希望通过努力，让更多孩子不哭，让更多孩子哭的时间短一点，哭的声音小一点。”泰心医院住院患者服务中心主任马力说这话时，语气柔软得像水，却透着一股子坚韧，让人动容。

2.供给型政策工具的组合分布特征

从上文可知，在公共法律服务政策的制定过程中，对供给型政策工具的使用较为合理。在供给型政策工具的运用中，信息技术、人才支持、基础设施与组织机构三种工具占比最高，分别占比33.53%、30%和20.59%。这说明在过去6年间，在公共法律服务网络平台建设方面，各类法律服务专业人才培养以及公共法律服务中心(站、室)等实体机构建设方面，中央各部门都予以了高度关注。而对资金投入、政策支持与制度规范三类工具的运用较为薄弱，分别仅占比7.65%、7.65%、0.59%，这说明中央对这三方面的关注较少。而中央层面的政策关注不足，也导致了地方政府资金投入不足，公共法律服务城乡之间、地区之间发展不均衡以及公共法律服务领域的法律法规不完善等问题十分突出。这也是下一步公共法律服务领域应重点解决的问题。

3.需求型政策工具的组合分布特征

从上文可知，在公共法律服务政策制定过程中，对需求型政策工具运用最少，对此类型政策的依赖最为薄弱。而需求型政策工具的运用能够减少公共法律服务市场的不确定性，其作用效果比环境型政策工具更直接有效。但在我国公共法律服务政策制定中，需求型政策工具并未得到应有的重视。而在各类需求型政策中，政府购买服务和普及宣传两种工具运用最多，分别为36.96%和34.78%。这反映出，中央各部门已经意识到在公共法律服务提供过程中，应通过购买律师服务等方式来确保公共法律服务的专业性与多样性。与此同时，加大对公共法律服务的宣传与普及也已经成为中央各部门重点关注的工作。而对志愿服务这种工具的运用也较为合理，占比为26.09%。这也体现出，中央各部门对志愿组织等社会力量参与提供公共法律服务给予了一定的重视，为其提供公共法律服务奠定了良好的制度基础。然而，在需求型政策工具中，海外交流这项政策工具运用最少，仅为2.17%。这反映出我国海外公共法律服务市场尚未打开。而随着我国经济社会的发展，海外公共法律服务业务逐渐增多，海外公共法律事务的交流与合作也会日益增多，因此在后续政策制定中也应关注到该问题。

六、推进公共法律服务规范化的政策前瞻

上文分析结果显示，我国公共法律服务政策数量大致呈上升趋势、政策结构相对合理；政策主体间沟通协作较弱；政策文本以“意见”“通知”形式最多，而相关立法缺失；政策主题主要围绕公共法律服务内容及其供给要素而展开；环境型政策工具、供给型政策工具、需求型政策工具整体布局不合理，政策工具结构尚待优化。基于此，完善公共法律服务政策体系，推进公共法律服务高质量发展，应有针对性地重点关注以下几个方面的问题。

(一)部门沟通协作形成公共法律服务政策合力

推进公共法律服务高质量发展不能仅依靠司法行政机关，还需要司法行政机关与相关部门的协作配合。部门协作配合首先表现在政策制定的协同合作上。但目前我国公共法律服务领域部门沟通协作难是一个很现实的问题，公共法律服务政策的制定主要以司法行政机关为主，其他部门参与较少，并且各部门之间在制定公共法律服务政策时缺乏必要的和足够的联系，尚未形成强而有力的合作网络。因此，在后续政策制定出台时，各部门应加强沟通协作，特别是司法行政机关应加强与公安部门、财政部门等其他行政部门以及检察院、法院的合作，打破部门主义和信息壁垒，实现信息共享，以此提高各部门间政策的配合度、互补性和合力，避免出现政策内容重复以及政策资源浪费现象的产生。此外，为保证公共法律服务政策后续有效执行，中央政法委应加强对公共法律服务体系的领导和指导工作，赋予司法行政机关与其职责相匹配的权限，突出司法行政机关在公共法律服务体系中的地位和作用，确保司法行政机关能够有效协同相关职能部门，以保障后续政策执行的有力与有效。

(二)合理优化公共法律服务政策工具结构

(三)通过完善立法补充公共法律服务政策体系

目前公共法律服务主要依靠政策引导，如司法部印发的《关于推进公共法律服务体系建设的意见》《关于推进公共法律服务平台建设的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于加快推进公共法律体系建设的意见》，等等，已经形成了比较完善的公共法律服务政策体系。但尚未有公共法律服务方面的相关专门立法，公共法律服务政策体系的完整性就受到影响。另外，“意见”“通知”类的政策文本行政效力较低，导致各级地方政府重视不足，不能解决公共法律服务建设过程中资金投入不足、保障机制不健全、政府购买法律服务力度不够等问题。只有加强相关立法，出台强而有力的制度规范，才能确保公共法律服务建设的力度、进程和高质量。

因此，在后续的公共法律服务政策完善过程中，应当从两个方面着力，一是加强政策向法律的转化，为公共法律服务提供法律保障。加快推进公共法律服务领域专门立法，特别是在资金投入、保障机制以及政府购买公共法律服务方面加快立法，确保地方公共法律服务推进的行之有效。以政策为基础尽快实现向法律的转化，可以先由国务院制定公共法律服务条例，地方也可以先行立法，制定公共法律服务方面的地方性法规，完善公共法律服务体制机制、财政保障、政策支持等；二是加强公共法律服务领域党的领导和政府主导，包括党政联合印发相关政策文件，推进公共法律服务高质量发展。比如，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》就是一个党政联合政策文件，同时属于党内规范性文件和行政规范性文件，是党的领导和政府主导的重要体现。毫无疑问，加强党的领导可以更好地发挥提高整合力和执行力的效应，这是党政联合发文的优势，由此可以形成更强的政策引领和支持。

(四)加大对农村公共法律服务建设的政策支持

完善农村公共法律服务体系是推进法治国家、法治政府和法治社会建设的重要举措。农村地区由于法律资源匮乏、资金保障不足、法律服务供给水平较低，一直是我国公共法律服务体系建设的薄弱环节。因此，需要加强对农村公共法律服务体系建设的政策支持。但就目前而言，中央层面对农村地区公共法律服务体系建设的政策关注不足。在41个政策文件中，仅有《司法部关于充分发挥职能作用认真做好根治拖欠农民工工资有关工作的意见》《司法部、国务院农民工工作领导小组办公室关于开展“法援惠民生·助力农民工”法律援助品牌建设工作的通知》两个关注农民工讨薪问题的政策文件，除此之外，没有农村公共法律服务体系建设的专门政策文件。另外，从政策主体参与维度也可以看出，作为主管“三农”工作的农业农村部以及中央农村工作领导小组分别仅参与了一次农村公共法律服务体系问题的政策发布。有关政策文件涉及农村地区公共法律服务体系政策方面的内容，也主要限于农民工讨薪问题以及农村公共法律服务发展的宏观目标方面的规定，对制约农村公共法律服务体系发展的法律人才、资金保障等要素较少提及。

因此，在后续政策制定上，一方面，要加快出台农村公共法律服务体系专门政策文件。农村公共法律服务供给能力不足，一直是我国公共法律服务体系建设的短板，加快出台一份关于农村公共法律服务体系的纲领性文件，可以为农村公共法律服务体系建设提供基本指南、制度平台；另一方面，政策内容也应重点聚焦于以下两个方面的问题。一是要解决农村法律人才匮乏的问题。作为公共法律服务主要供给者的律师群体大多集中于城市，而最为贴近农村基层的法律服务工作者由于准入门槛提高，后续补充力量难以进入，导致农村法律人才资源远不能满足农村法律需求。以村法律顾问制度为例，2014年司法部提出建立乡村(社区)法律顾问制度，并逐步实现“一村(社区)一顾问”。但在具体实践中，由于基层法律人才资源匮乏，某些地市1名律师或者法律服务工作者同时兼任10个村的法律顾问。为解决上述问题，应恢复设立基层法律服务所的行政许可，每个乡镇(街道)设立一个基层法律服务所，同时降低法律服务工作者准入门槛至法律专科以上学历，以此更好地充实基层法律服务人才队伍。二是要解决农村公共法律服务资金短缺问题。农村公共法律服务资金短缺是制约公共法律服务良性发展的重要因素。农村公共法律服务资金源于中央与地方财政，由中央与地方各级政府按比例支付。但由于一些县(区)财政困难，因此存在资金保障水平低、配套资金无法落实等问题。鉴于此，中央应加大农村公共法律服务的经费保障力度，统一并提高保障标准，同时应建立农村公共法律服务的专项转移支付，保障农村公共法律服务资金有效供给。三是应关注农村公共法律服务需求。农村公共法律服务有别于城市公共法律服务，其服务区域限定在农村，服务对象为农民和农村各类组织，其具有涉农性和乡土性[16]。因此，农村公共法律服务的供给应该符合农村地区特色，符合农村生产生活方式，符合农民及农村各类组织需求。只有完善制度体系、充实法律人才、保障资金供给、关注法律服务需求，才能真正发展出高质量的农村公共法律服务，从而推动农村基层社会治理法治化进程。