基于CiteSpace对乡镇综合行政执法的知识图谱分析

文/杨艳(四川大学 四川 成都 610207；成都文理学院 四川 成都 610401)

内容提要：运用可视化分析工具 CiteSpace对中国知网 (CNKI) 数据库中关于乡镇综合行政执法研究的文献进行知识图谱分析。分析结果显示，乡镇综合行政执法研究热点为基层执法、综合执法、行政管理等内容。研究的问题聚焦于乡镇综合执法的职权划分、县乡综合行政执法的关系、乡镇综合行政执法机构设置等方面。基于研究热点聚焦的情况，将综合行政执法研究分为萌芽阶段、初级阶段和发展阶段。不同阶段的研究内容与我国乡镇综合行政执法的政策有着紧密联系。总体分析，乡镇综合行政执法研究起步晚，应当加强理论基础研究。县乡执法部门的关系，乡镇综合执法主体的职责划分、乡镇政府职责界限、执法效能提升等方面应当成为研究的重点。同时，还应当重视综合行政执法的实践经验与理论研究相结合的研究方式，提高理论研究的深度和可行度。

引 言

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,该《决定》提出了整合执法主体、相对集中执法权、推进综合执法、减少行政执法层级的要求，纵向上

的权力“下放”和横向上的权力“集中”成为了未来执法体制改革的主要方向。同时，2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，对执法权进行了规定，提出赋予乡镇政府执法权、组建乡镇综合执法机构、实行相对集中执法等措施。因此，从当前的综合行政执法的制度设计和基层执法的实践来看，主要集中于：公共安全管理、人口环境资源监管、乡村市场监管等方面。主要涉及乡镇政府、县级政府部门和县级政府部门的基层站所之间的执法权限问题。2020年十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确了“十四五”期间努力实现国家治理效能得到新提升的目标，提高基层治理的水平。因此，乡镇综合行政执法应当明确各个执法主体的职责、加强各执法主体之间的协调、实现职能的转变，以此实现高效执法，助力于实现国家治理效能明显提升的目标。

关于综合行政执法的职权划分，吕普认为对于行政执法权责的分配问题的研究，学者们达成了初步共识，“即纵向上减少执法层级和实现执法力量下沉、横向上相对集中行政执法权和推进综合行政执法，但对于执法权责应当配置在哪些层级更为合理有效、如何推进综合行政执法，实务界和学术界都还存在争议。”[1]陈柏峰、夏正林、何典等学者聚焦于国家治理体系和治理能力现代化建设视角下的权力配置问题，“认为国家治理能力与治理体系现代化需要高水平的基层执法，重新配置乡镇执法权非常必要。”[2]在国家治理体系中，乡镇政府直接面向农村社会和农民群众，是基层行政事务的具体实施者，其治理能力直接关系到政府功能的实现。[3]杨彬权提出行政管理事项下移会提高基层治理的效能，但存在上级政府及相关职能部门行政任务和职责下放，相应的权力和优质资源没有下放的脱节问题，增加了乡镇政府的职责。[4]我国乡镇综合行政执法的研究起步较晚，不同的时期聚焦的视角也存在差异，且学者们对乡镇综合行政执法的研究也比较宽泛。但是目前存在乡镇综合行政执法体制关系不明确[5]、执法主体职责划分不清晰、执法效能较低等情况。本文借助于CiteSpace对乡镇综合执法的文献进行挖掘、分析、图形呈现来直观的揭示其研究热点的演变过程，并对不同阶段的研究进行细致分析，探讨未来需要进一步研究的问题。

一、乡镇综合行政执法的研究数据来源和文献分析

本研究所采集的数据来自于中国知网(CNKI)，文献来源类别选择“核心期刊”和“CSSCI”论文，具体的检索方法为：在中国知网主页选择“高级检索”，标签为“期刊”和“论文”两个选项，时间跨度不限，以“SCI来源期刊”“EI来源期刊”“北大核心期刊”和“CSSCI”“CSCD”为研究文献来源，检索“主题”包括乡镇综合行政执法、乡镇行政执法、乡镇综合执法、乡镇执法、基层综合行政执法、基层行政执法、基层执法、基层综合执法等八个主题词，共计138篇，剔除会议综述、人物访谈、新闻报道、专栏介绍、书评以及文章题目明显与本研究主题不相符的文献后，剩余 124 篇。

如图1 所示，1994 至 2020年，乡镇综合行政执法研究总体上呈现波动式上升的趋势：首先2010年以前的发文量都在5篇以下，每年发文量比较稳定，处于研究的初期阶段；其次，2010年以后发文量较前几年缓慢增长，且年均发文量都在5篇以上，直到2017年达到顶峰，发文量达16篇。

图1 乡镇综合行政执法研究期刊文献年分布

图2选取与乡镇综合行政执法密切相关的词进行呈现，从图中可以清晰地看到，综合行政执法、行政执法、综合执法的研究也主要是2010年以后才出现相关研究，而综合行政执法一词在2016年才出现。分析图2中呈现的研究分布情况，可能与2010年以来我国实行的行政体制改革有关。2010年中央编办发布的《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在13 个省 25 个经济发达镇开展行政管理体制改革试点，按照强镇扩权的原则，赋予其部分县级经济社会管理权限，[6]下放的范围主要涉及城市建设、环境保护、治安等与城市建设和管理相关的权限。2010年以后，我国乡镇综合行政执法的政策和制度改革也在逐步推进。如2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就深化综合行政执法体制改革作出新的部署，明确要求必须整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。《决定》进一步明确了综合行政执法聚焦于执法主体、权责划分、执法效能等领域。2015年中央编办印发了《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，确定在全国22个省(自治区、直辖市)的138个城市开展综合行政执法体制改革试点。此次的综合行政执法试点相较于2010年数量更多，试点数量的增多意味着政策执行的领域更加广泛，综合行政执法在各地区适用的成效也更加科学。2017年十九大报告提出基层治理重心下移：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”2018年我国全面深化机构改革的政策更加细致化，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，借鉴经济发达镇行政管理体制改革试点经验，适应街道、乡镇工作特点和便民服务需要，构建简约高效的基层管理体制。随后一些地方政府出台了深化综合行政执法体制改革的意见，规定了“根据中央部署，探索乡镇综合行政执法有效形式；以乡镇政府、街道办事处名义开展执法工作，实现‘一个区域一支队伍’。”(1)2018年6月5日江苏省委、省政府出台《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》因此，从2010年以来，我国逐步明确综合行政执法的内容，并以试点的形式推进综合行政执法工作。学者们对综合行政执法中面临的困境进行研究，2010年以来研究成果数量不断增加，同时乡镇综合行政执法研究领域也由分散到聚焦，研究的深度得到明显提升。

图2 相关领域领域发文情况

从统计数据来看，发文量最高的是陈柏峰，2017年2篇，2020年2篇，主要探讨了“乡镇执法权的配置呈现出纵向‘重心过高’，横向‘分布过散’的特征，这导致乡镇执法权在运行中出现渗透力不强、综合性不足、乡镇政府‘权小责大’等问题。”[7]公共安全管理类事务的执法权就呈现出了明显的“层级配置”及“查处分离”的特征。人口环境资源监管领域，乡镇既担负着大量的工作，却只拥有很少的执法权限，执法权呈现出“层级配置”和“重心较高”的特征。在乡村市场监督管理领域的执法权配置当中，绝大多数的执法权集中在县级，由各部门的行政执法大队负责。[8]刘升发表3篇相关文章，主要探讨了基层执法中的三个概念：第一，提出“基层执法中的差序格局”，认为“基层执法中根据执法对象的不同，同样会发生执法过程中的严格执法，折扣执法与一线弃权等执法不公现象，而这就构成执法中的差序格局。”[9]第二，街头行政执法中的“平衡”机制：“‘平衡’是基层执法人员在受自身资源不足、权力有限或社会文化约束等条件影响下，利用掌握的自由裁量权，对那些难以严格执法的执法对象通过平衡相关方利益关系而建立起来的一套立体的执法动态格局，属于一种策略式的执法行为方式。”[10]第三，基层治理权力执行碎片化，“是指在基层行政权力执行过程中，在涉及需要多部门权力配合的情况下，由于“碎片化政府”的结构惯性、制度供给不足下的部门理性和单向依赖的权力结构，相关部门权力配合不到位，使权力执行过程中的衔接出现缝隙，导致一个本应完整、连贯的权力执行流程被分。”[11]刘升从不同的角度深入探讨了基层执法的现状，并总结基层执法存在的问题。在这一阶段的其他作者主要聚焦于乡镇综合行政执法的某一方面，提出基层执法存在“权力碎片化”[12]“基层执法专业化缺乏”[13]等问题，并提出“合力式治理方式”[14]的解决途径。

二、乡镇综合行政执法研究的热点聚类分析

通过对我国乡镇综合行政执法研究文献的高频关键词的统计，得知我国乡镇综合行政执法研究领域高频关键词聚类分为六个类别，包括基层执法、综合执法、土地执法、扣缴义务人、依法管理、派出监察室等，代表了乡镇综合行政执法研究领域的具体研究热点。对关键词按时间顺序进行提取并梳理后的数据呈现结果，清晰地反应了乡镇综合行政执法研究的热点脉络。

从根据不同时期研究热点存在差异性，研究热点的分布并结合我国乡镇综合行政执法改革的现实情况，笔者将乡镇综合行政执法的研究分为以下三个阶段：

第一阶段是2000年以前的研究，处于乡镇综合执法的萌芽阶段；该阶段的划分是基于2000年以前我国的综合行政执法尚未形成，仅停留在基层执法主体和职权探索阶段，对综合行政执法的概念和实践还未涉及。这一阶段出现了高频词“基层执法”，分析2000年以前的文献，共计10篇，仅占文献总量的8%。这一时期的文章探讨的基层执法领域较为分散，没有形成系统的基层执法研究体系。主要涉及的领域有，乡镇行政事业单位的财务管理中存在违纪行为普遍、财务管理基础薄弱等问题，并提出强化行政收费和罚没收入的管理，完善管理制度；财政部门应加强乡镇预算外资金的管理，提高资金使用效果；要完善乡镇行政事业单位的财务管理制度，以及人员培训等。[15]对于乡镇工业劳动卫生进行研究，发现检查的20家企业“有害因素作业场所均无防护设施”，提出“加强劳动卫生法制和常识的宣传教育、乡镇劳动卫生工作纳入当地经济发展计划和企业承包内容、卫生行政部门强化卫生监督力度、改善卫生部门的监督监测条件”等措施。[16]关于水行政执法缺乏部门之间的协作，“某些地方和部门的领导干部，水法制观念淡薄，为了地方或本部门利益，还进行行政干预，给行政执法人员增加了一定压力”，同时在执法遇到困难寻求司法救济时也面临司法机构不配合的局面，提出“要与司法机关联合，成立水利巡回法庭或水利法规执行室。”[17]总体上而言，此阶段对乡镇综合行政执法内容的研究涉及较少，只是在分散执法过程中提出了综合行政执法的初步想法。究其原因，主要在于行政执法中尚未涉及综合执法的内容，基层执法的主体分散于不同的部门，执法内容和标准存在差异，导致重复执法或者执法漏洞等情况的出现。

第二阶段2000年-2009年，处于乡镇综合执法研究的初级阶段。1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》明确要求各级政府及工作部门要严格行政执法，加强执法监督提高行政执法的办事能力和水平。在此基础上，2004年国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》的通知进一步细化了依法行政的内容，强调在继续开展相对集中的行政处罚权的同时，探索行政许可权的集中行使，推进综合执法试点。《通知》将集中执法扩大到行政许可的范围，并强调适当地将执法重心下移，减少行政执法的层次。因此，这十年间我国进行行政机构改革探索阶段，提出乡镇机构设置难以提高执法效能，需要对现有机构设置进行调整。与此相适应，乡镇综合执法，研究领域逐渐聚焦于综合行政执法的领域。从高频词的分布来看，该阶段已经从注重基层执法过渡到综合执法的研究领域。该阶段发表文章23篇，占比为19%。从文献内容分析，吕江文、卢同郦[18]从乡镇机构改革的视角，提出了各级政府之间未形成联动机制，不利于乡镇机构改革的实现。同时明确市县政府职能部门与乡镇之间的权力、责任、利益的关系，才能真正有利于综合行政执法发挥效果。郭新建也提出农村基层政府组织并没随着改革开放的深入适时地转变职能和观念，其权力和职能无限扩张，从而使法律越接近基层越面目全非。提出需要加强农村执法队伍建设，大力推广地方公务员制，执法干部都应逐步转为地方公务员。[19]前述两篇文章聚焦于乡镇综合执法主体的职责划分，比较系统和概括性地对综合执法中存在的主体权责不明、法律依据不健全等现状进行了分析。同时，该阶段其他研究人员则从社区警务[20]、计划生育[21]、金融行政执法、乡镇水保执法等方面对乡镇综合执法进行研究，从不同的侧面明确了不同的执法主体享有的职权和承担的责任。该阶段的研究注重实践经验的总结，对理论研究的深度和广度比较缺乏。

第三阶段2010年以后，处于乡镇综合执法研究的发展阶段。该阶段的研究以2010年《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》为契机，提出综合行政执法的实践。该阶段发表文章91篇，占比高达73%。从理论规范和实证分析两个方面推进了乡镇综合行政执法的研究。从理论研究的角度分析综合行政执法行为依赖于社会条件，乡镇执法权力范围广但十分分散，存在“权小而责大”的情况。[22]提出综合行政执法主要集中于行政处罚权方面，存在多领域行政执法滞后的问题，而乡镇综合执法方面，要纠正乡镇扮演“配角”的观念，明确乡镇的主要功能，配合上一级政府，在本区域内依权限开展执法工作、完成乡镇任务。[23]这一时期增加了综合行政执法的研究领域，研究领域扩展到基层国土资源[24]、监察机关监督乡镇执法[25]、扩权强镇法理依据[26]、乡镇土地执法[27]等领域。从乡镇综合执法的范围和深度分析，该阶段促进了乡镇综合行政执法研究的理论深度和广度，研究者结合调查研究数据，分析了综合执法中主体之间权责分配、依法行政等内容，推动了乡镇综合行政执法的研究。

从热点聚类分析可以看出，我国乡镇综合行政执法的研究经历了萌芽阶段、初级阶段和发展阶段。基于我国行政执法政策的调整，各阶段的研究重点也存在差异性，萌芽阶段对行政执法研究较为狭窄，主要注重于对行政执法政策解读；初级阶段注重于不同领域的行政执法研究，提出综合行政执法的观念；发展阶段提出综合行政执法的概念，并对乡镇综合行政执法的主体、职责、机构划分等内容进行研究。因此，乡镇综合行政执法的研究从注重实践研究到理论、实践两者并重的研究情况，研究内容、范围、视角、方法等有了明显的进步。

三、乡镇综合行政执法研究的不足

我国的乡镇综合行政执法研究的起步较晚，聚焦于乡镇综合行政执法的广度和深度都需要加强。乡镇综合行政执法的主要问题在于执法权下放的权力界限、执法主体及职责承担等方面。执法权下放的实践差异性大，缺乏明确、科学、有效的标准。因此，有必要从研究内容、研究视角、研究方法等方面对乡镇综合行政执法主体享有的职权、承担的责任，以及各主体之间的关系进行深入的研究。

首先，乡镇综合行政综合执法主体的关系尚未厘清；研究者们认为县级政府各个部门、乡镇政府以及县级政府对乡镇的派出机构等是乡镇执法主体，但是各执法主体之间存在的关系尚未厘清。一些学者的研究涉及本部分的内容，“明确县级政府工作部门派出机构与乡镇的关系”。[28]而实践中的综合执法探索也不断的丰富，例如广东省规定上级部门的派驻机构适用双重管理体制，河南省栾川县提出派驻机构的业务工作接受派出部门管理指导，日常工作接受所在乡镇的统筹管理，同时乡镇对派驻机构的考核权重占比高达40%。但是，从机构设置的角度分析，乡镇政府和派驻机构没有隶属关系，但是具体工作存在交叉，且部分地区乡镇政府对派驻机构的人员有考核权限。同时从人事任免的角度来说，派驻机构是直接管理者，但是部分地方要求书面征求乡镇党委的意见。可见，从机构设置上来说，派驻机构和乡镇政府之间是完全独立的两个主体，但是乡镇政府可以参与派驻机构的人事任免，乡镇政府参与人事任免的职权缺少法律规定。因此，无论是所谓的“业务工作”或者是“日常工作”，都没有明确乡镇政府、派驻机构、派出部门之间的关系。基于乡镇综合执法的实践需要，乡镇综合行政执法已经出现执法主体、职权划分、执法方式等形式多样的实践经验，但是对于实践中的执法主体关系的理论研究尚未厘清，有必要对不同执法主体的关系开展进一步研究。执法主体的关系是明确执法主体职责的基础，在开展乡镇综合行政执法中发挥着非常重要的作用。在乡镇综合行政执法已经出现不同执法主体的实践下，应当对各主体的关系进行研究，以明确各主体之间的职权。

其次，乡镇综合行政执法主体的职责划分不明确。乡镇政府作为基层治理的直接实施者，长久以来负责行政区划范围内的乡镇事务，因此形成“属地管辖”的模式。但是从法规规范角度分析，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、第六十一条分别明确了县级以上地方各级人民政府和乡、民族乡、镇的人民政府的职权，乡镇作为执法主体，执法权限十分有限。行政执法权力下沉的目的在于提高基层综合治理的能力，但是基层政府执法能力有限，应当考虑基层政府的执法人员数量、专业技能等因素。而综合执法权下放乡镇普遍存在执法职权不明确、执法能力不足、权责分配不平衡等问题。对于赋予乡镇综合行政执法权，采取委托授权的形式赋予乡镇综合执法权，但基于我国乡镇发展和执法能力存在明显的差异性，有必要区分乡镇执法能力的具体情况进行赋权。第一种情况，对于执法能力较强的乡镇可以赋予较多的执法权，执法机构和人员充足，县级政府只需要进行统筹，具体执法权力下放到乡镇；第二种情况，对于综合行政执法能力较弱的乡镇，基于执法能力、执法人员、专业技能等条件的限制，可以将执法权保留在县级政府，待乡镇执法机构设置完善、执法能力提升以后，再进行委托授权。对行政委托法律关系“优势在于充分利用行政委托关系中不发生实质上职权职责、法律后果及行政主体资格的转移”，县级政府承担责任，通过加强对乡镇的指导和监督，强化县级政府和乡镇的关系。但是也会存在法律规范缺失、执法权威低等劣势。[29]目前对于综合执法权下放的范围尚未形成统一的标准，在权责统一的要求下权力尚未明确，责任的承担也存在不确定性。

再次，提升执法效能的途径不清晰：乡镇综合行政执法主体权责不明确，导致“看得见却管不着，管得着却看不见”的执法缺位局面。自2010年国务院对经济发达镇开展的“强镇扩权”改革试点以来，逐步推进了乡镇综合行政执法的步伐，各级地方政府积极开展乡镇综合行政执法，如2020年北京市积极推行部分行政处罚权、行政强制权下放职权目录共有431项至街道办事处和乡镇人民政府，并由其依法行使与之相关的行政检查权，实行综合执法。广东省人民政府也发布了关于乡镇街道综合行政执法的公告，将部分县级人民政府及其所属行政执法部门享有的行政处罚权，下放至乡镇和街道，并以乡镇人民政府和街道办事处的名义实行综合行政执法。各地区积极开展综合行政执法实践，但是对综合行政执法以来取得的成效缺乏研究，将权力下放的乡镇是否达到了提高执法效能的目的。也就是说，我国实施权力下沉至乡镇、综合行政执法的政策措施，取得了怎样的成效，对基层执法工作是否具有推动作用，哪些执法领域成效突出，哪些领域的成效较弱，尚缺乏系统性的研究。只有对执法效果的现状有了清楚的认识，才能在完善执法效能方面提出切实可行的措施。

四、乡镇行政综合执法研究的展望

通过CNKI数据检索，并结合CiteSpace数据分析工具，对我国乡镇综合行政执法研究现状进行分析，可以看出我国综合行政执法的研究领域和内容不断拓宽和深入，推进了相关领域的研究。但是研究中仍旧需要聚焦于综合行政主体的关系、权限划分、综合行政执法效能等问题。有必要加强乡镇综合行政执法研究的理论深度，立足于乡镇综合行政执法的实践，厘清乡镇综合行政执法的核心问题，并进一步完善乡镇执法的程序、人员编制、执法监督等问题。

首先，聚焦乡镇综合行政执法主体关系的研究。乡镇综合行政执法主体包括县级人民政府以及县级政府各个部门、乡镇政府以及县级政府对乡镇的派出机构。从乡镇综合行政执法的实践分析，各地区尚未对各主体的关系进行统一规定，各主体职责范围、权限等存在差异。例如2018年宁夏贺兰县成立五个乡镇行政综合执法中队，中队代表县城管局行使城市管理综合执法权，管理体制采用双重管理体制，业务上接受县城管局指导，日常管理和考核以乡镇为主。2020年河南省栾川县向乡镇派驻公安派出所、司法所、市场监督管理所以及跨区域设置的生态环境、道路交通、水利、林业等机构，业务工作接受派出部门管理指导，日常工作接受所在乡镇的统筹管理，乡镇管理派驻机构的财政、考核、人事任免等事项。四川省遂宁市基于不同的执法内容，采取下放权限、委托权限、延伸权限的模式，向乡镇派驻综合行政执法大队，与乡镇综合行政执法办公室合署办公，执法人员由乡镇统筹。派驻机构的财政、人事考核、工作监督等由乡镇负责。可见在乡镇综合执法中，派出机构于乡镇的关系十分模糊。乡镇不涉及派出部门的业务管理，却要管理派出机构的财政、人事、考核等工作，乡镇尚未涉及派出机构的实际业务，又如何对派驻机构进行考核，其中的客观性、有效性存在疑问。从权力下放到乡镇的政策理念出发，向乡镇派驻机构或者组建新的综合执法机构的目的在于集中乡镇的综合执法权，提高执法的效能，因此，必须加强乡镇与派驻机构的业务联系，乡镇了解和参与派驻机构的业务管理，才能真正实现综合行政执法的目的，而不仅仅是对人事、财政、考核等日常工作的管理。

其次，着重对乡镇综合执法各主体之间的职权划分的研究。目前推进乡镇综合执法的模式有两种，一种是将县级政府享有的权力直接转移到乡镇政府，如北京市为推进“街乡吹哨、部门报到”的改革，将413项行政执法权下放街道办事处和乡镇人民政府并以其名义行使执法权。另一种是县级政府部门向乡镇派驻机构，以综合执法机构或者各部门派驻机构的形式开展综合执法。如宁夏贺兰县向乡镇派驻五个综合执法中队，并代表县城管局统一行使城市管理综合执法权。两种乡镇综合执法模式都是为了提高乡镇的执法能力，第一种模式可称为“直接赋权”模式，这种模式直接赋予乡镇执法权，但是问题在于权力下移之后，乡镇赋予的职权与县级政府的职权是否具有同样的效力，乡镇行使赋权以后，县级政府是否还具有该领域的执法权。第二种模式之下，直接向乡镇派驻机构，乡镇执法中存在乡镇政府和派驻机构两个主体，如何统筹协调两个主体之间的执法权，是迫切需要解决的问题。基于我国乡镇情况的复杂性、多元性，采取多种乡镇综合执法模式有利于推进乡镇执法效能，但是对各执法主体的职能划分应当是各种模式之下必须解决的首要问题，否则执法推诿、多头执法的问题将依旧存在。

最后，注重对乡镇综合行政执法效能的研究；从目前的乡镇综合行政执法研究分析，研究重点集中于乡镇综合行政执法的实体方面，即执法的主体、执法的权限、执法的方式等内容，对执法效能的研究尤为薄弱。对政策、制度改革后的成效进行研究，是了解改革的政策、制度是否产生作用的重要方式，也有利于进一步完善乡镇综合行政执法的制度和政策措施。我国乡镇综合行政执法改革尚处于探索阶段，一系列的改革措施和制度正处于不断的实践中，对执法效能的研究能够及时反映改革的成效。对于行政执法效能的研究，孟庆瑜(2017年)[30]等基于行政执法效能的视角对环境行政执法进行分析；史国栋(2007年)[31]提出对档案行政执法效能进行评估，并从评估的内容、框架、方法等角度介绍了评估体系的构建。对于乡镇综合行政执法的效能研究也有必要建立评价体系，对执法主体进行评估，明确评估的对象，提出明确的评估标准、评估的重点、评估的方式。通过对执法效能的评估，可以充分了解行政综合行政执法改革取得的成效以及存在的不足，同时也能够体现不同综合行政执法模式的优势与不足，有利于改进改革措施、进一步提高行政执法的效能。因此，从目前乡镇综合行政执法的研究分析，尚未涉及执法效能的研究，应当将执法效能纳入乡镇综合行政执法研究的领域，拓宽乡镇综合行政执法研究范围，更加全面地反映乡镇综合行政执法改革所取得的成效和面临的不足，以采取更加有效的改革措施。

总 结

本文借助于CiteSpace数据库对乡镇综合行政执法研究现状进行分析，直观地体现乡镇综合行政执法在不同发展阶段聚焦的热点、存在的差异，并分析了研究热点与乡镇执法改革的密切联系。通过系统分析研究现状，总结出执法关系不明确、执法主体主权划分不清晰、执法效能研究不足等问题，并提出在充分总结实践经验的基础上，对乡镇综合执法的不同模式进行总结和研究。立足于我国乡镇情况的复杂性、多元性的现状，采取相适应的综合行政执法模式。特别是在乡村振兴战略下，加强基层社会治理，更应当注重乡镇综合行政执法研究。2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出乡村建设行动中明确了“强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心。”乡镇作为服务农民的中心的内容之一就是要加强综合行政执法管理的职能，体现乡镇在综合性行政执法中的主导位置。当前我国乡镇综合行政执法还处于不断地改革和完善阶段，需要研究的内容也非常广泛，除去聚焦的热点外，乡镇综合行政执法如何设置执法人员编制、执法监督、执法程序等问题，也是乡镇综合行政执法需要研究的问题。