数字时代环境型邻避运动引发政策变迁的演化路径——基于倡议联盟框架的分析

文/武建强 杜晚晴(..陕西师范大学，陕西西安 709)

内容提要：数字时代给社会生活带来了全方位的变化，对政府治理的形态、模式及策略也带来了深层次挑战。与此同时，在城市化进程中，围绕环境议题引发的邻避运动层出不穷，这些运动所引发的政策变迁路径具有内在共通性。论文采用倡议联盟框架，以五起典型案例为研究对象，探寻数字时代背景下环境型邻避运动推动政策变迁的主体行为、影响因素及演化路径。研究发现：数字时代提升了弱势政策联盟的政治机会，是环境型邻避运动中对立政策联盟形成的基本背景；环境型邻避运动中的政策变迁遵循着“信念坚持——持续抗争——政策结果”的一般性演化路径；“反烧派”政策联盟持续不断的抗争导致政策创制的可能性变化，而打开“政策之窗”的关键在于外部事件的发生。

一、问题提出

“邻避”这一词源来于1977年美国学者欧海尔(O’ Hare)提出的“Not In My Back Yard”，简称“NIMBY”，即所谓“不要在我家后院”，意指政府在推行某项有益社会的公共政策时，利益关联方或当地居民原则上同意，但该项目建设不能与我家“后院”毗邻，这种邻避现象广泛存在于兴建环保设

施、监狱、核电厂等领域中。随着我国城市化进程的快速推进，公民权利意识与环保意识觉醒，一些新型市政项目建设过程会受到越来越多的利益关联方关注，社会需求与部分群体利益之间矛盾愈发突出，部分出于公共利益考量所建立的公共设施在影响私人利益时还带来了民众的各种抗争和抵制行为[1]，这种现象被称为“邻避运动”，相关设施被称为“邻避设施”。民众起初对邻避设施的抵抗只是单纯针对设施本身的负面性，随着现代技术升级与广泛运用，决策过程、公众参与、政府公信力、团体利益、风险感知、邻避心理等邻避运动要素都发生了新变化。在信息洪流的冲击下，邻避设施的未知风险被无限放大，民众通过网络平台传播信息，发酵舆论，致使城市化进程中的邻避运动呈现出了一些新特点。

近年来，我国许多城市发生了涉及环境议题的邻避运动，这些邻避运动在形式上具有相似性，但导致的政策变迁结果却有不同之处。政策变迁是指以一个或多个政策取代现有的政策，包括新政策的采行和现存政策的修正或废止[2]。当我们面对多样化的环境型邻避运动时，不禁疑惑：为什么有的邻避运动带来了政策变迁，而有的邻避运动并未导致政策变迁？有鉴于此，本文梳理了近几年国内一些事关环境邻避运动的典型案例，尝试回答：数字时代的这些邻避运动发生了哪些新变化？邻避运动是否能够带来政策变迁？引发政策变迁的动力机制是什么？这些问题便成为本文研究的焦点。

二、文献综述与分析框架

(一)文献综述

关于邻避运动的生成机理和治理策略，研究成果较为丰富。何艳玲基于事件分析的视角，以美景花园反变电站事件为例，分析了中国式邻避冲突区别于其他国家与地区的特殊性，指出涉及具体利益诉求的邻避冲突是当代中国城市中的常态，并提出要建构一种基于“制度缓解”的、恰当的邻避冲突解决机制。[3]陈宝胜从多维度视域解读了邻避设施整体公共效用与局部负外部性影响的二元冲突是邻避冲突治理的核心问题。[4]随着研究的深入，有学者指出邻避运动作为公共价值诉求冲突的治理难题，其爆发的微机制是公民“家园意识”的觉醒，进而诱发“邻避情结”及抗争，宏观机制是利益相关者“成本—效益”的不均衡。[5]邻避运动生成机理的研究从整体社会结构及邻避设施本身的特点，扩展到了“心理——行为”的内生性视角。陷入“闹与停”困境中的邻避设施往往因其从众心理[6]、公民意识[7]、基于环境正义的“邻避情结”[8]、夸大的风险想象[9]催生对邻避设施的安全焦虑、权利焦虑和利益焦虑等负面情绪。还有学者超越“国家——社会”及“心理——行为”视角，从不同角度进行了阐释。朱正威等利用空间生产理论将空间挤压和认同重塑阐释为邻避运动的发生逻辑，提出从价值融合、利益补偿、风险化解三个维度破题邻避治理困境。[10]王刚等将目标重塑和主体重组的“技术路径嵌入”引入邻避治理。[11]钟慧玲等人则通过系统动力学方法构建舆情演化模型，分析大众媒体的催化作用。[12]

上述研究对当下邻避运动的发生机理与治理策略进行了研究，也引出了邻避运动演变过程的复杂性：邻避运动何以成功？针对这一问题学界展开了丰富的讨论，西方传统社会运动理论大多从心理学视角出发，将社会运动视为一种非理性的行为，麦克亚当认为早期社会运动是由于社会结构紧张而引发的个体心理失衡。资源动员理论正式开启了社会运动结果的研究，这一理论虽然承认了参与者的“理性”并将其从心理学中“解放”出来，但仍未摆脱结构主义的桎梏。正如有学者认为，资源动员理论在解释特定社会运动时站得住脚，但作为一种综合性的抗争解释理论仍存在不足，该理论偏好解释那些由精英群体所发起的有组织的变革[13]，之后政治过程理论进入了人们的视野。王刚等指出政治机会结构理论及其分析框架可以为邻避运动打开“内部黑箱”提供很好的理论工具[14]。还有学者从政治机会结构视角考察中国邻避抗争的发生逻辑，指出邻避运动受到政治机会结构的形塑、规范和制约。[15]综上可以发现，现有研究均立足邻避运动本身，探究其生成逻辑、治理策略及影响因素，而忽视了邻避运动与政策结果之间的内在关联。基于以上研究不足，本论文关注点在于环境型邻避运动中，作为政策制定者、抗议群体及其精英之间如何共同作用，最终达成一个政策结果。为将政策过程的所有参与主体纳入研究，寻找驱动政策变迁的动力因素与运动演变轨迹，本文采用倡议联盟框架，并结合中国案例场景设计了新的分析框架，以更好的展现邻避运动与政策变迁之间的流变逻辑。

(二)理论基础：倡议联盟框架

上个世纪相当长时期内，拉斯韦尔(Haroldn. Lasswell)的“阶段启发法”处于政策研究的主导地位，但“阶段启发法”显示优越性的同时也存在着明显的局限性，如过多地强调政策阶段特征，忽视了政策变迁的整体性和延续性，将注意力过分集中于相对短时段的政策现象解释，而对长时段的政策变迁缺乏关注，从而难以从宏观层面对政策变迁进行系统性研究[16]。20世纪80年代，随着西方公共领域问题的复杂化，学者研究重心从“政策过程的阶段分析”逐步转变为“政策科学的整体分析”，因此许多批判和替代“阶段启发法”的新兴政策过程理论“破土而出”，其中倡议联盟框架由于对政策过程研究具有较强解释力，逐渐发展成为该时期主要的研究工具，其中，政策子系统、信念体系及外部事件是核心分析要素。

首先，政策子系统是倡议联盟框架的基本分析单位，其关注的主体是那些在整个政策过程中发挥实质性影响的政策主体，以及他们的活动行为模式。萨巴蒂尔认为，政策过程应当是政策倡议者组成的联盟，而不是政治家、利益集团或行政官员单一地发挥作用。[17]

其次，信念体系是区分不同联盟的根源。倡议联盟框架特别强调信念体系的重要性，因为这是稳固联盟中子系统合作的关键。政策联盟的组织成员虽构成各异，但拥有一套共同的信念体系以便一致行动。[18]信念体系是政策联盟得以维系的基础，是政策变迁过程的重要枢纽，也是倡议联盟框架的灵魂所在。

最后，外部事件是推动政策变迁的重要条件。除了政策子系统内部的活动，现实世界的情况也在随时发生变化。社会经济条件变迁、系统内占统治地位的联盟变化、来自其他政策子系统的决策和影响等都构成影响政策变迁的外部事件。这些事件往往可能触发其他群体对主导政策联盟政策取向的质疑，同时也有可能成为重新配置关键政策资源、打破原政策平衡、实现政策变迁的导火索[19]。如改革开放政策的出台，我国开始由计划经济向市场经济转轨，主张计划经济的政策联盟迅速处于下风，以市场为导向的政策联盟可能获得大量政策资源，实力和影响力大幅上升。

(三)倡议联盟框架的具体运用

环境型邻避运动推动政策变迁的一般路径为：“反对邻避设施”的政策联盟依据信念体系采取一系列抗争策略，对现行政策产生冲击，而外部事件是导致政策变迁的助燃剂。首先，一般信念与政策信念的黏合成为稳定政策联盟的关键。一般信念是对事物的浅层认知及态度，因此当所获信息发生改变，一般信念随之改变。例如，当邻避设施附近的居民接收到“垃圾焚烧产生有害物质二恶英”这一信息后，随之会产生“项目对健康造成极大威胁”的一般信念。但如果通过实地考察等方式，居民确认有害气体的处理技术达标，一般信念随之改变。政策信念涉及成员的基本立场及政策主张，对于政策联盟的形成而言，政策信念相比核心信念的影响更为显著，又较一般信念更为持久，因此成为政策联盟形成及与其他政策联盟保持对立的根源[20]。一般信念与政策信念二者的黏合涵盖了与政策有关的信息获取以及基本政策立场的确立，它是成员采取抗争策略的依据。“反对邻避设施”政策联盟的持续抗争行为能够引起人们对现行政策的质疑，冲击现行政策，引发政策“松动”。

其次，外部事件是政策变迁的助燃剂。如果说联盟内成员围绕政策持续不断的行动与抗争是推动政策变迁的量化积累，那么突如其来的外部事件便是真正实现政策变迁的关键一环。一般而言，外部事件的发生具有显著的随机性、偶然性以及不可预测性[21]，但往往触发了潜在的焦点事件[22]，它打破了原有的政策平衡并重新配置了关键政策资源，从而导致政策变迁的发生。在邻避运动中，不同政策主张领导人物的更替、有影响力的媒体介入、相关国家政策的出台等发生于政策子系统之外并打破原有政策平衡的事件都可称之为外部事件。

三、研究设计

(一)方法选择

美国社会学家西德尼·塔罗指出，只有运用比较分析才能得出关于社会运动结果的概括性结论。[23]在研究方法上，本文采用多案例研究法，通过案例比较能够对经验事实展开“深描”，呈现事件发生的具体过程，揭示事件背后的因果机制和实践逻辑。[24]

本文采用多案例比较研究方法进行分析，主要原因在于：第一，邻避运动推动政策变迁过程中政策联盟的形成究竟受什么因素驱使(what),不同政策联盟间稳定抗争的原因(why)，如何推动政策变迁(how)等问题尚不明确，适合案例研究的方法。第二，案例“深描”能够更好呈现事件的发生过程，有助于对事件进行历时性观察，揭示出参与主体的互动行为和政策变迁的过程。第三，政策变迁涉及变迁与不变迁两种结果，单案例中各要素间复杂的因果关系难以清晰呈现，为识别潜在的因果关系，并提高案例研究的外部效度，使研究结论更具普适性、稳健性和精炼性[25]，因而选择了多案例比较分析方法。

(二)案例选择

本文选择了5个代表性案例，分别是：北京六里屯垃圾焚烧事件(2006)、广州番禺垃圾焚烧事件(2009)、上海松江垃圾焚烧事件(2012)、余杭中泰垃圾焚烧事件(2014)及湖北仙桃垃圾焚烧事件(2016)。选择上述5个案例的原因在于：其一，从邻避运动的类型上看，所选案例具有较大的社会影响力和较强的代表性，民众抗争缘由均为对垃圾焚烧设施的不满，即属于针对污染的“环境型邻避运动”，邻避运动类型的一致性增强了案例可比性。其二，从政策变迁的结果维度上看，包含了变迁(设施迁址)及不变迁(原址开工)两种不同的结果，这种差异性便于运用分析框架来解释事件背后的复杂联系。如北京六里屯垃圾焚烧事件、广州番禺垃圾焚烧事件及上海松江垃圾焚烧事件带来了政策变迁，垃圾焚烧设施迁址；余杭中泰垃圾焚烧事件及湖北仙桃垃圾焚烧事件中垃圾焚烧设施原址开工。五起案例的基本情况如表1所示：

表1 五起案例基本情况

四、倡议联盟框架下环境型邻避运动案例的具体分析

环境型邻避运动推动政策变迁的过程是“反对邻避设施”政策联盟的持续抗争以及外部事件共同作用的结果。为揭开其中具体的流变逻辑，这里要对上述五起案例深入分析，探究这些事件中信念体系对政策联盟的影响、不同政策联盟间的互动及抗争行动、外部事件影响力，从而找到引致环境领域政策变迁的演进路径。

(一)力量相当的两方政策联盟是政策变迁的基础

1.数字时代是对立双方政策联盟形成的基本背景。北京六里屯垃圾焚烧发电厂建设依托于1997年建成的海淀区垃圾填埋场；广州番禺原有一座日处理能力1200吨的垃圾填埋场和5座每天处理600吨垃圾的小型填埋场和焚烧场；上海松江垃圾焚烧厂在卖新公路的垃圾填埋场基础上改建；余杭中泰垃圾焚烧厂建成前杭州原有一座天子岭垃圾填埋场；湖北仙桃垃圾焚烧事件中仙桃市政府拟在原垃圾填埋场的基础上兴建垃圾焚烧发电厂。通过梳理，我们不由反问：为何原本兴建垃圾填埋场的政策得以落地，而新兴邻避设施的政策却难以推进？

信息媒介让邻避运动获得更多力量的关注和支持，由此将抗争运动的规模和影响扩大，引起政府关注，驱动政治议程变更。正如北京海淀区市政管委一位官员曾公开表示：“如果我们赶早建成这个项目(六里屯垃圾焚烧项目)，你们就没辙了。这和13年前，海淀区设立六里屯垃圾填埋场时的思路如出一辙。”由于中国现阶段的集体行动缺乏专业化、组织化的社会动员体系，抗争成功与否的关键，在于能否吸引到足够的社会关注，这主要表现为媒介关注。[30]因此，数字时代构成了对立双方政策联盟形成的基本背景。

2.环境型邻避运动中两大政策联盟的形成。戴维·伊斯顿认为，小到个人、社团，大到集团、社会，公共政策都会为其指向蕴含一套价值分配的规范与行为。[31]易言之，公共政策作为政府进行社会治理的有效工具，本质是为增进公共利益并对其进行公平合理的分配而设定的行为规范，但其背后总是包含着不同利益主体之间的冲突。冲突是两方之间公开与直接的互动，在冲突中每一方的行动都是意在禁止对方达到目标。[32]面对垃圾焚烧事件，五起案例同样形成了主张垃圾焚烧与反对垃圾焚烧的政策冲突，从而形成“主烧派”与“反烧派”两大政策联盟，如表2所示。

表2 环境型邻避运动中两大政策联盟一览表

2005年北京市海淀区政府宣布将在六里屯垃圾填埋场附近新建一座垃圾焚烧发电厂，计划于2007年3月动工，北京市环保局公布的环评报告指明了六里屯垃圾焚烧项目的可行性，垃圾焚烧厂管理方海淀区市政管委会表明：海淀区可用的建设用地已经没了，垃圾焚烧发电厂势在必行，北京市海淀区政府、北京市环保局、北京市规划局及北京市海淀区市政管理委员会是“主烧派”政策联盟的主要成员。除了力推垃圾焚烧政策的各级政府以外，反对垃圾焚烧项目的抗争行动从中海枫梿、百旺茉莉园一直扩大到了颐和山庄、西六建材工贸宿舍等周边小区。中国科学院地质研究所专家庞忠在接受南方周末记者采访时表示：垃圾场周边地下水已受到污染，如果将浅层地下水作为饮用水，对居民的威胁非常大。2007年3月初的全国“两会”上，全国政协委员周晋峰提交了《关于停建海淀区六里屯垃圾焚烧厂的提案》。中海枫梿、百旺茉莉园、颐和山庄小区居民、西六建材工贸宿舍人员及少数精英人物等构成了“反烧派”政策联盟。

2009年9月广州市番禺区政府计划兴建一座生活垃圾焚烧厂，规划选址位于会江村。面对居民对垃圾焚烧污染的质疑，广州市城市管理委员会副主任徐建韵认为：李坑垃圾焚烧发电厂有80人常年正常排班，目前从检查的情况看，没有一例癌症是因为垃圾焚烧产生的二噁英。广州市番禺区政府、广州市城市管理委员会、广州市环保局及广州市规划局等构成“主烧派”政策联盟。在番禺区垃圾焚烧项目建设的的漫长过程中，陆续有零星的关于垃圾焚烧厂的信息发布出来，但从来没有引起过当地居民的注意，直到3公里以外的碧桂园小区居民介入此事，信息垄断的局面才被打破。碧桂园小区和相邻的海龙湾、丽江花园等小区的业主，纷纷到广州垃圾焚烧的样板工程——永兴村的李坑生活垃圾焚烧发电厂进行考察，番禺区居民黄立川表示“李坑生活垃圾焚烧厂可能是永兴村患癌人数增加的主要原因”。由此可见，碧桂园、海龙湾、丽江花园等小区居民及会江村、永兴村村民等构成了“反烧派”政策联盟。

2012年5月上海市环境科学研究院环评后，松江区绿化和市容管理局发布了《上海市松江区固废综合处置厂技术升级工程环境影响评价公示》，公告核心内容是松江区将在现有的吉貌垃圾填埋厂和固废处理厂旁边投资2.5亿“升级改造”一条垃圾焚烧线。而海欣城、西子湾、莱顿小城、三湘四季城、御上海等小区居民饱受垃圾恶臭之苦，张广英是松江区海欣城小区的业主论坛版主及业委会委员，他表示：业主一直生活在“臭风”中，气味不定时地飘进小区，夹杂着腐烂、焦味等各种令人作呕的味道。可见，上海市松江区政府、上海市松江区绿化和市容管理局及上海市环境科学研究院等构成“主烧派”政策联盟，海欣城、西子湾、莱顿小城、三湘四季城、御上海等小区居民构成“反烧派”政策联盟。

2014年3月《杭州市环境卫生专业规划修编(2008年—2020年)修改完善稿》在杭州市政府规划局网站公示，九峰垃圾焚烧发电项目开始规划选址。很快，杭州九峰垃圾焚烧发电工程项目于4月22日经浙江省建设厅审批公示。对此，南峰忖村民姚爱农坦言“我们土生土长，是要安家生根的，那么好一个家，突然说要造个垃圾厂在边上，心里能舒服吗？”杭州城区居民及周边村民向市规划局联名提交了反对建设该项目的公开信，部分市邻近居民也曾到中泰乡政府、余杭区政府及杭州市规划局等部门反映。余杭垃圾焚烧事件中，余杭区政府、余杭区中泰乡政府、杭州市环保局、杭州光大环保能源有限公司等构成“主烧派”政策联盟，余杭区居民及南峰忖、白云村等周边村民等组成“反烧派”政策联盟。

2010年仙桃市政府拟委托仙桃绿色东方环保发电有限公司合作兴建垃圾焚烧发电厂项目。2011年，仙桃绿色东方环保发电有限公司委托湖北省环境科学研究院承担仙桃市生活垃圾焚烧发电厂项目的环境影响评价工作，并于2012年5月在仙桃市政府网站上进行了首次环评公示。2015年11月，经湖北省环保厅批复，湖北省发改委核准，仙桃市政府改变原有的合作方案，将盈峰环境科技集团引入。仙桃市政府、仙桃市规划局、仙桃绿色东方环保发电有限公司、湖北省环境科学研究院及盈峰环境科技集团等构成“主烧派”政策联盟。2016年反焚事件达到高潮，6月25日近2万名当地民众冒雨走上街头，反对的声音主要是来自于附近业主和食品加工企业，他们构成“反烧派”政策联盟。

显然，环境型邻避运动过程中形成了主张垃圾焚烧与反对垃圾焚烧两大对立的政策联盟，各级政府是“主烧派”政策联盟的主要成员，邻避设施附近居民是“反烧派”政策联盟的主要成员，二者势均力敌、稳定抗争，成为推动政策变迁的动力源。

(二)“信念坚持——持续抗争——政策结果”的演化路径

政策信念与一般信念二者的黏合涵盖了与政策有关的信息获取以及基本政策立场的确立，成为稳定政策联盟的关键，也决定了一个政策联盟行动的方向。因此，考察“反烧派”政策联盟的抗争策略及政策结果应从政策信念与一般信念出发。

纵观五起事件，“反烧派”政策信念可以从对待“主烧派”的态度以及自身行动两方面考察。在对待“主烧派”的态度方面，五起事件中的“反烧派”秉持一致的政策信念：一方面，邻避设施选址是政府“封闭性决策”的产物，民众对政府封闭式决策的强烈不满是邻避运动爆发的一环。2009年11月10日发表的《决策不能千里走单骑》一文便很好地表达了“反烧派”政策倡议联盟的心声：与公众利益密切相关的问题应该充分听取公众的意见，公众不能被代表。[33]另一方面，公民对政府的信任危机导致邻避设施“寸步难行”。我国邻避设施建设之初往往经过相关机构的环评检测，由于对政府不信任，民众将环评视为政府和利益集团的一场“合谋”，质疑“专家理性”、项目安全性和风险可控性，导致邻避设施难以落地。因此，质疑政府决策程序、对政府不信任是“反烧派”对待“主烧派”的基本态度。当然，从自身行动上看，五起事件是有差异的。(见表3)

表3 五起事件反烧派信念体系一览表

北京六里屯垃圾焚烧事件、广州番禺垃圾焚烧事件和上海松江垃圾焚烧事件中“反烧派”坚持以合法手段表达自身诉求。北京六里屯垃圾焚烧事件活动发起者之一朱先生在小区集会上说了一句话：“让政府知道我们是一群讲理的人。”广州番禺垃圾焚烧事件中，“反烧派”政策联盟由丽江花园及周边几个小区业主组成，这些业主多为受过良好教育的白领，一些业主得知垃圾焚烧项目落地后，召集了两次会议，第一次会议后业主自行撰写了《番禺生活垃圾焚烧发电厂起诉书》，并张贴于江外江的论坛上。第二次会议上，十余名业主提出了两项内容，一是起草《反对兴建垃圾焚烧处理倡议书》，二是进行反垃圾焚烧的宣传和收集反对签名。上海松江垃圾焚烧事件中，四五百名居民进行“散步”活动时，其主要参与者张广英表示“我们主要想引起政府的注意，表达我们的合理诉求”。自筹资金、聘请律师、走行政程序抗争成为业主们的共识，也构成“反烧派”自身行动方面的政策信念。

余杭中泰垃圾焚烧事件及湖北仙桃垃圾焚烧事件的“反烧派”企图诉诸暴力增强群体力量。余杭中泰垃圾焚烧事件中，心情激动的余杭中泰乡村民们涌到高架桥上，导致杭徽高速被堵，现场群众与警察发生冲突，据余杭区维稳办工作人员称，当场被掀翻和烧毁20余辆警车和10余辆社会车辆。湖北仙桃垃圾焚烧事件中，接近2万名当地民众冒雨走上街头，部分情绪激动的群众试图封堵沪渝高速，时任仙桃市市长周文霞出现在高速路口，用喇叭向市民喊话，声称垃圾焚烧厂将立即停建。在市长讲话之后，民众向警察扔掷矿泉水瓶、鸡蛋，场面失控。两起事件中的“反烧派”政策联盟多由当地村民组成，他们囿于受教育情况及知识水平，将目光锁定在自身利益的浅层目标上，面对政府的封闭性决策，往往会产生“置之死地而后生”的政策信念，抛下以理抗争、依法抗争的渠道，诉诸暴力，期望以此方式增强群体力量。

与政策信念不同的是，只要联盟内部成员收集到一定的证据、赢得内部其他成员的赞同，一般信念就会随之改变。北京六里屯垃圾焚烧事件、广州番禺垃圾焚烧事件和上海松江垃圾焚烧事件的“反烧派”始终认为垃圾焚烧技术及项目安全性有待考证，并不断搜集各方信息予以佐证。与此不同的是，余杭中泰垃圾焚烧事件及湖北仙桃垃圾焚烧事件中，中泰街道、仙桃市委、市政府组织有疑虑的村民前往广东、江苏、浙江等地考察垃圾焚烧发电项目后，“百闻不如一见”的实地参观改变了当地民众对垃圾焚烧厂的固有印象[34]，公众疑虑缓解，一般信念随之改变。随着余杭中泰垃圾焚烧事件及湖北仙桃垃圾焚烧事件“反烧派”一般信念的改变，“反烧派”抗争的共识被逐渐瓦解，抗争行动消亡。

显然，政策信念及一般信念共同构成政策联盟的信念体系，并指导着政策联盟内成员的具体行动。五起事件中“反烧派”对待“主烧派”的质疑及不信任，决定了“反烧派”进行抗争的共同行动方向，而对于自身行动方面的政策信念差异，导致五起案例采取了截然不同的具体举措，北京六里屯垃圾焚烧事件、广州番禺垃圾焚烧事件和上海松江垃圾焚烧事件的“反烧派”依法抗争，余杭中泰垃圾焚烧事件及湖北仙桃垃圾焚烧事件的“反烧派”诉诸暴力，由此形成了“有序抗争”和“无序抗争”的不同图景。区别于通过“无序”方式进行的抗争，“有序”抗争的核心特性是组织化而非碎片的行动、双边合法的组织者而非随机偶然的引领者、内向式而非外向式的资源动员、谨慎可控的而非混乱无序的过程、法律导向而非权力导向的诉求指向等[35]。不可否认，行动策略选择的差异会对抗争结果产生一定的影响，正如中海枫涟业主赵先生评价道：“北京六里屯垃圾焚烧项目的迁址是法律、舆论等多方力量作用的结果，众多业主坚持理性、合法地抗争，也给政府解决矛盾留了余地。”可见，政策信念及一般信念决定了“反烧派”的行动方向及抗争策略，并对政策结果产生一定的影响。

那么，当政策信念及一般信念黏合而成的信念体系发生改变时，情况会发生怎样的变化？余杭中泰垃圾焚烧事件及湖北仙桃垃圾焚烧事件做了清晰的呈现，中泰街道、仙桃市委、市政府组织有疑虑的村民前往广东、江苏、浙江等地考察垃圾焚烧发电项目后，村民们改变了对垃圾焚烧的固有认知，信念体系发生了变化。伴随公众疑虑的缓解及打消，“反烧派”的抗争共识被瓦解，并向“主烧派”政策主张靠拢，行动策略也从最初的抗争转为配合，余杭中泰垃圾焚烧事件中甚至不少村民回迁中桥村。综上，“反烧派”抗争行动的消亡意味着政策变迁过程的终结，“反烧派”抗争信念的坚持以及持续的抗争行动才为政策变迁提供了可能性，即遵循“信念坚持—持续抗争—政策结果”的演化路径。

(三)外部事件是推动政策变迁的助燃剂

“反烧派”政策联盟的持续抗争引起了外界的关注，让公共政策变迁有了一种可能性，但真正帮助打开“政策之窗”的是一些让人始料未及的外部事件。北京六里屯垃圾焚烧事件、广州番禺垃圾焚烧事件、上海松江垃圾焚烧事件三起引发政策变迁的邻避案例中均伴随着外部事件的发生。北京六里屯垃圾焚烧发电厂是北京市海淀区“十一五规划”的重点项目，民众制作横幅、行政复议的行为并未取得预期的效果，2006年4月初，居民们收到了北京市环保局的行政复议答辩状，海淀区百旺新城地区的居民黄先生等根据《城市生活垃圾卫生填埋处理工程项目建设标准》《生活垃圾填埋污染控制标准》(GB16889-1997)《关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》(环发〔2006〕82号)等文件，对答辩状进行逐条批驳后，上访国家环保总局，这一举动直接促成了国家环保总局的缓建决定。当广州番禺垃圾焚烧的公民抗争如火如荼展开时，原广州市环卫局局长、时任广州市政府副秘书长吕志毅仍坚决表示，“广州未来要走垃圾焚烧为主的路子，肯定要建设垃圾焚烧厂，要建几个，我们正在规划。”而事情的转折发生于2009年11月23日，这天是11月9日正式挂牌成立的广州市城管委首个接访日，借此契机，数百位业主奔赴城管委进行上访，同时上千名业主便手持标语，齐喊口号，散步至广州市政府门前，番禺事件至此以垃圾焚烧发电项目的缓建而暂告一段落。上海松江事件中，2012年5月27日，四五百名居民自发聚集在松江大学城地铁站附近，进行了第一次“散步”活动，然而此次散步并没有达到他们预期的目的。一周后的6月2日是当地最大的商业投资项目之一——松江万达广场售楼处开幕典礼，趁此机会，不满意的老百姓再次自发聚集到万达广场门前，以“散步”的形式公开表达他们的诉求，迫于压力，松江区绿化与市容局负责人通过媒体表示待天马山垃圾处理场建设完毕后，所有的垃圾都会运到那里进行处置。

“反烧派”政策联盟的持续抗争让两方政策联盟有了平等对话的机会，这时政策联盟双方力量相当，实现了政策平衡，政策实施陷入僵局状态，外部事件的发生具有随机性与偶然性，并且将对抗扩展到了原本的政策子系统之外，新力量的介入打破了原有的政策平衡并重新配置了关键性政策资源，最终促成了政策变迁。诚如北京六里屯垃圾焚烧事件中当“主烧派”与“反烧派”相持不下时，国家环保总局新力量的介入打破了原有的政策平衡，实现了政策倾斜。再如广州番禺事件和上海松江事件，广州市城管委首个接访日及松江万达广场售楼处开幕典礼偶然事件的发生，为“反烧派”政策联盟提供新的抗争契机，促成了政策变迁。在五起案例中，正是外部事件的出现打破了对立联盟之间僵持的局面，导致政策变迁的发生，因此，外部事件成为推动环境型邻避运动政策变迁的助燃剂。

五、研究结论及讨论

倡议联盟框架提供了有效的解释框架，得以帮助我们揭示出诸多邻避运动中政策变迁的演变逻辑。它将政策参与者共同的信念作为政策联盟存在的基础，同时又将政策联盟作为政策变迁最重要的分析单元，提供了政策分析的崭新视角。[36]本文在此基础上结合我国环境型邻避运动的具体情境，构建了崭新的解释模型。通过对数字时代背景下五起典型事件的深入剖析，一方面验证了倡议联盟框架在环境型邻避运动场域进行政策分析的适用性，揭示了其推动政策变迁的真实性；另一方面，通过呈现事件发生的具体过程，揭示了环境型邻避运动推动政策变迁的演化路径。研究发现：第一，数字技术的应用提升了“反烧派”政策联盟的政治机会，是环境型邻避运动中对立政策联盟形成的基本背景；第二，环境型邻避运动中政策变迁遵循着“信念坚持—持续抗争—政策结果”的基本演化路径；第三，“反烧派”政策联盟持续不断的抗争“松动”了现有政策，而打开“政策之窗”的关键在于外部事件的发生。在环境政策领域，不同的政策联盟、弱势政策联盟的持续抗争以及外部事件的发生均是引发政策变迁结果不可或缺的一环。

需要指出的是，论文通过具体案例的分析，解释了环境型邻避运动中政策变迁的影响要素及演化路径，但仍有需进一步思考的问题：一方面，本研究选取的北京六里屯垃圾焚烧事件、广州番禺垃圾焚烧事件、上海松江垃圾焚烧事件、余杭中泰垃圾焚烧事件以及湖北仙桃垃圾焚烧事件均涉及到环境议题，在环境型邻避运动场域内具有高度代表性和典型性，但结论是否适用于因心理因素、经济因素等催生的邻避运动有待进一步考证。另一方面，由于倡议联盟框架的介入，本研究是从“信念体系—政策联盟—外部事件”三个方面进行的案例研究，对社会运动中的资源、话语、机会结构等要素未纳入到研究框架中，一旦这些要素进入到案例分析中，是否会有新发现？这是下一步研究需关注的方向。