构建亲清政商关系的制度体系研究

任 力,张立洁,陈颖南

(1.2.3.厦门大学 经济学院，福建 厦门 361005)

亲清政商关系是一种新的制度安排。所谓制度，按照制度经济学的解释，是指人们制定的一套规则，无论是正式规则，还是非正式规则，这些规则制约着人际交往的行为，优化秩序，降低人际行为的交易成本。传统政商关系现在已经完全无法满足构建新时代中国特色社会主义市场经济体系的需要。事实上，早在2016年“两会”期间，习近平总书记首次用“亲”“清”二字高度概括了新型政商关系的主要内涵。2017年，“构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”被明确写入党的十九大报告中。2018年，习总书记在主持召开民营企业座谈会时再次强调各级党委和政府要把构建亲清政商关系落到实处。2019年、2020年，党的十九届四中、五中全会《决定》均再次提出了构建亲清政商关系的重要性。在新发展阶段，进一步研究民营经济的政商关系制度创新是非常必要的。本文从制度经济学的角度分析当前亲清政商关系建设中存在的制度缺位及提出制度创新的对策建议。

一、政商关系研究概述

政商关系是合理界定政府与企业职能范围、行为的一种规定性。当前政商关系的研究进展，主要有从五个方面开展的研究。一是政党政治的视角。谢志强和王涛提出，党员是否遵守党规党纪是辨别亲与疏、清与浊的基本尺度，将党纪国法操作化可以使政商关系变得简单[1]。姜丽华和敬志伟提出建立激励和容错机制化解政商疏远[2]。孙德超和钟莉莉则提出，加强党员廉政教育，健全权力监督约束机制消除“不清”因素[3]。二是行政管理的视角。李金河和高国升提出建立新型政商关系，一方面，健全政府官员的权力运行机制和监督问责机制是让政府权力在阳光下安全运行的制度保障，另一方面，加快职能转变，建设政企协商机制是建设服务型政府的必经之路[4]。王帅提出“放管服改革”、改善营商环境既符合社会主义市场经济规律，又是国家现代化治理的要求[5]。三是法学的视角。唐任伍提出，法治建设下的服务型政府是中国行政体制改革的重要方向，亲清政商关系的建立不仅取决于法制约束，还需要配套的制度建设[6]。姜丽华和敬志伟认为，从国家宏观调控层面看，坚持中国特色社会主义基本经济制度、健全中国特色社会主义法治体系是实现亲清政商关系的根本保障[2]。阳春花和庞绍堂提出民营企业家政治参与制度化、法治化、透明化是建立健康政商关系的要求。四是道德文化的视角[7]。孙丽丽提出文化是影响政商关系的潜在因素[8]。梅德平和洪霞则提出，崇尚廉洁的道德观念和创新精神的培养应该深入企业家的思想[9]。通过持续完整的系统性制度建设和企业纪律约束机制的建立，将更好地规范企业家在政商交往中的行为。五是政治经济学的视角。祝捷提出，在世界范围内，错位的政商关系多产生于商人、企业和利益集团对权力的“围猎”[10]。邓凌等分析指出，在我国社会主义市场经济环境下，政商关系异化主要由政商界限权责不清，法治环境不健全以及监督体系不完善造成[11]。各市场经济主体和经济活动参与者在构建亲清政商关系的过程中都扮演着不可忽视的作用。

以上这些研究，从不同的视角分析了政商关系的产生、演变及对策。但这些研究中，忽略了政商关系本质上是一种制度安排。动态地看，有制度，就会存在制度的演进及变迁，因此，从制度经济学来研究政商关系具有理论优势。事实上，传统主流经济学，无论是古典经济学还是新古典经济学，片面地看待政府与企业之间的这种政商关系，而制度经济学可以对这一问题作出新的解释。因此，本文从制度经济学的角度研究如何构建亲清政商关系的制度体系。构建亲清政商关系的制度体系，既能从整体上和宏观上对我国政商关系建设提出制度化建议，也能从微观上对政商关系主体提出行为规范和要求，有利于构筑民营经济良好的发展环境。

二、当前政商关系存在的制度缺位问题

政商关系的制度设计中，良好的政商关系制度可以促进经济健康发展，劣质的政商关系制度会恶化民营经济的发展环境。从政商关系是否可以促进民营经济发展的内在机理来看，关键在于制度的有效性，即制度的秩序机理是否得到发挥。制度的核心功能是优化秩序功能，增进与环境的适应与协调。制度的秩序机理若得不到保证，政商关系建设就会出现制度缺位问题。具体来说，中国当前政商关系存在的制度缺位问题表现为五个方面。

(一)公平及竞争的市场制度尚未健全

公平的竞争性市场是充分激发包括民营企业在内的微观主体活力的前提和基础。当前社会主义市场经济在理论上基本已经扫清障碍，社会主义和市场经济不是对立的而是相辅相成的，这已经成为一种普遍共识。但是源自历史文化语境和新中国成立以来计划经济的体制惯性使得市场制度的建立在实践中仍然存在阻碍，原因主要有三点。一是政府和市场的边界模糊。政府的公权力来自于公民私权的让渡，在良性的政府和市场关系里，政府的作用是制度保障的提供者和监管规制的执行者。但是在我国当下的实践中，仍然存在政府与市场的权责边界不明、寻租现象滋生等问题，这不仅破坏了市场的正常竞争秩序，而且挤占了民营企业的发展空间。二是民营企业等市场主体未建立起稳定的预期。由于法规制度不完善，相关部门机构行政执法的自由量裁权比较大，显性契约或者正式制度的缺失导致了外部环境的不确定性，民营企业家对市场环境的预期不稳定，担心大的政策方向会变，因而民营企业家的发展信心及投资动力不足。三是生产要素的市场化改革还未完成。要素自由流动存在诸多体制机制障碍。一些关键要素的配置权力过多地掌握于政府手中，降低了宏观配置的效率，导致要素资源不能够得到最优化利用，不利于充分释放民营企业的经济活力。

(二)公正的法治制度尚待完善

市场经济的本质是法治经济，亲清政商关系的构建离不开系统的法治规范，法治是底线也是基础。当前中国民营企业相关的法治制度还存在三个方面的缺陷。一是相关法律法规不完善。中国至今没有一部国家层面上的关于民营企业促进法之类的专门法律，现行法律条文在处理民营企业相关问题时存在着针对性较弱的问题，部分已有法律条文不能较好地解释民营企业的生产经营中出现的新问题。此外，尤其值得注意的是投融资方面的问题。民营企业由于风险、性质等原因存在向民间金融机构融资的需要，而这类金融机构往往处在法律的模糊或者边缘地带，其运作既缺乏法律监督也缺乏法律保护；同时，民营金融的内部控制与外部监管法律体系也尚未形成，相关法律规范层级较低、分布零散、内容滞后，降低了投资的有效性和稳健性。二是执法效率不高。一方面，一些政策成效较为滞后、影响力不大或者不接地气、难以落实，另一方面，一些地方相关执法人员由于缺乏系统的教育和培训，专业知识和服务意识的欠缺，这些问题造成了执法效率较低的困境。部分工作人员执法方式不符合规范，甚至会导致民营企业家的合法权益受到侵害。三是司法保护力度有待提升。从法律保护的渠道来看，部分民营企业缺少法律维权的意识、经验和有效途径。从法律条文来看，民营经济的受保护程度仍然低于国营经济，其法律平等地位仍然未得到足够的保障。从实际操作来看，随着时代发展和经济形势变化，民营企业司法诉讼的内容和需求也不断增多，比如知识产权、科技创新、互联网争端等方面的案件，因法律制度的不健全出现现行制度不匹配、法规程序滞后、司法人员经验不足等情况，弱化了法律对民营企业的保护力度。

(三)与民营企业发展相关的政务制度尚待改进

当前反腐倡廉的高压下，政府官员懒政怠政现象呈现增加趋势。由于大力度反腐工作挤压了权力和资本勾结的利润空间，显著增加了官员“犯错”的成本，而传统的绩效考核体系难以反映领导干部在构建亲清政商关系的作为，一部分官员出现了消极懈怠的表现，对于分内的责任和工作，能少担就少担，能少做就少做；甚至以“政策”为借口，避重就轻，不做实事。而另一部分官员则是由于权责界定不明，无法厘清到底“什么该做”“什么不该做”，自身也陷入了体制上的困惑，因此对于处在政府与企业之间责任模糊地带的事务相互推责，存在着“宁可不做、也不冒风险”“少做事少犯错”的一些政务不正之气。这些现象导致一些办事流程难以顺利进行，阻碍了民营企业的健康发展。2015年，中央政府的《政府工作报告》中首次出现“为官不为”这一概念，将官员懒政怠政问题上升到了治国理政的高度，体现了中央政府对这一问题的高度重视。此外，各级政府有很多官员的行政能力不足，缺乏处理民营企业相关事务的实践经验和专业素养，在面对一些具体问题时“有心无力”，无法将中央惠及民营企业发展的各项政策“落到实处”。

(四)商业运行制度尚待明晰

民营经济“两个健康”的实现不仅要靠党和政府的宏观调控和引导，还需要企业在微观运行过程中健全有效运行的商业制度。当前我国商业制度还存在一些不透明不完善的问题。一是企业依附权力的机制不合法。现实中，企业为了拉项目争拨款，将经营的重点放在“寻租买官”“跑部钱进”，与地方政府“游说”“勾兑”“利益共享”，要求“开绿灯”“给奖励”。国家深化改革以来，大力度的反腐工作和立法执法已经取得了一些成效。然而，权力经济的现象仍然存在。另外，对于民营企业家而言，犯罪的低成本和隐蔽性导致企业家参与政商合谋。二是企业文化制度建设缺乏适应性。企业文化建设过于表面化和模式化，缺乏与企业实际情况相匹配的核心理念和精神内核。三是一些民营企业不遵守市场公平竞争原则。部分企业为了获得商业利益通过不正当手段进行商业贿赂，进行欺诈性交易，违反经营合作协议，侵犯商业秘密，参与垄断和不正当竞争。一些企业甚至为了追求商业利益不择手段，参与违法犯罪活动。上述现象不利于良好社会风气的形成和公平竞争市场环境的发展。

(五)中介组织运行尚待规范

中介组织是指介于政府与企业之间，为两者提供一定的信息技术服务的中间商、服务型公司及行业协会等。他们在政商关系中，充当着信息技术中介厂商、资源对接等角色，这也是影响亲清政商关系的重要因素。当前中介组织运行存在着一些问题也影响新型政商制度的建立。一是内部控制体系不高效。中介机构作为联系企业与政府的中间人，与政府及企业都存在着千丝万缕的联系。当中介机构成为“红顶中介”，背后有政府“站台”，在企业交往的过程中超规越矩，不正当的利益链条将会危害政商关系的健康发展。二是商会、行业协会等组织的职能发挥还不够充分。国家十三五规划指出社会组织、行业协会商会等是市场经济的重要组成部分。商会、行业协商等组织的建立基于独立的决策机构和完善的治理机构，由于内部控制和组织结构建设不健全，社会上的认识不到位，商会、行业协会的中介服务工作有待进一步提升质量。

(六)金融服务民营企业制度不完善

对于银行业金融机构来说，民营企业特别是中小微企业由于信用风险高、抗风险能力弱、信息不透明等原因，具有“融资贵”“融资难”的问题。相比于民营企业，金融机构更愿意放贷给国有企业，而面对民营企业时“不敢贷、不愿贷、不能贷”。近年来，国家颁布一系列政策和措施，加大了财政和货币信贷政策对民营企业融资的支持，旨在实现各类所有制经济在融资方面的平等待遇。然而，金融机构现有的准入机制和信贷政策在针对民营企业的融资门槛和流程上并未体现差别化和定向化，银行实施信贷风险管理的“贷款三查”针对不同借款人，采用的是一套制度、一套流程和一套标准，这无法满足差异化的需要。针对中小民营企业的普惠金融尚存在服务体系和风险管理体系不健全的缺陷，缺乏具有创新性的定制化服务和较高的融资成本；各级政府未建立有效的中小企业政策性信用担保体系，第三方评级机构没有建立完善的针对中小企业的信用评级体系，缺乏一套保障民营企业融资的长效机制。

三、构建亲清政商关系的制度体系

制度创新包括创建新的制度和改变现有的制度。构建亲清政商关系的制度体系，需要一个制度创新的理论基础。Raffaelli与Glynn提出了一种新的制度创新理论[12]。这一制度创新的理论架构可以定义为新颖、有用和合法的变革。我们根据这一定义，将需要构建的亲清政商关系的制度体系归纳如下五个方面。

(一)完善市场主体公平竞争的市场制度

一是进一步转变政府职能。明确政府职能的边界，边界以内积极作为，边界以外“不越雷池”，做到既有效纠偏“市场失灵”，又严格杜绝政府过度干预。对于可以通过市场完成的管制项目，应让市场机制在资源配置中起决定性作用，对于市场无法自行调节或者解决的问题，则应积极履行政府责任。二是稳定民营企业的未来预期。通过制定、完善正式的交易规则和竞争规则为民营企业提供友好的外部环境，依法办事、按规章办事、按制度行事，降低民营企业外部环境的不确定性，实现政府和企业之间的良性互动。在意外重大灾害性影响时，要通过政策对中小微企业进行培育和扶持，增强民营企业家的“安全感”和“获得感”。三是进一步推进要素市场化改革。所谓要素市场化改革，既包括要素市场的开放，也包括形成要素市场化配置机制，以此实现要素流动的自主有序以及要素配置的高效公平，从而为民营经济进一步松绑。四是对各类所有制企业建立统一的竞争标准，让民营资本和民营企业在要素获取、行业准入以及政府采购等方面享有和国有企业相同的竞争地位，坚决杜绝所有制歧视的现象发生。

(二)健全促进民营经济发展的法治制度

根据Raffaelli与Glynn的研究，制度创新不仅是新的、有用的，而且是合法的变革[12]。合法性是政商关系制度化的一个重要因素，因为制度的创建、转型和扩散需要合法性，而这种合法性是其他替代方案被视为不太合适、不可取或不可行的条件。当前健全政商关系的法律体系，需要从四个方面来进行完善。一是完善民营经济立法。在市场准入、军民融合等方面，给予民营企业平等的法律地位，清理违反公平的政策文件，营造公平竞争环境；坚持立、改、废、释多种手段并行，全面清除法律与地方法规中过时、矛盾、不平等的条例，明晰新法案和过渡条例、确保可行性，改进政策执行方式；完善行政法律法规，有助于构建亲清新型政商关系；完善破产法律制度，进一步细化产权界定法律法规，保障企业家合法财产的安全。二是将政商关系立法。将政商关系置于具体的法律条文约束之下，划定政企交往的行为红线，打破各种政商“旋转门”“玻璃门”“弹簧门”。加强法治政府建设，依法管理、依法服务，使得市场主体对政府行为有稳定的预期和明确的判断，放心地将更多的企业资源投入到基于市场竞争逻辑的企业经营中去。三是进一步规范司法程序，提升执法效率。提高司法审判和执行效率，防止因诉讼拖延影响企业生产经营，司法程序执行过程中保障民营企业家合法权益，持续甄别纠正侵犯民营企业和企业家人身财产权的冤错案件，建立涉政府产权纠纷治理长效机制。对于近年来民营经济领域中日渐增多的知识产权、科技创新、互联网争端等方面的案件和专业内容，要做好专业司法人才的调配和培养工作、案例库建立和司法程序的匹配更新工作、司法与立法执法之间的沟通协调和矛盾解决工作。四是保障民营企业话语权。增加民营企业家在发展规划、营商环境等政策制定方面的参与度。在涉及民营企业发展的立法工作中，可以召开座谈会、组织调研小组、电话及问卷采访等多种形式收集民营企业家的意见和议案，并保证讨论、起草、审查、决议等环节公开透明。

(三)创新民营经济服务的政务制度

一是实行政企关系的“正负面清单”模式。既有所禁止，也有所倡导。对政府办事人员给予充分的引导，列举政府人员应该进行甚至必须进行的涉企行为类目，倡导政府人员大胆与民营企业家正常往来，让政府人员在必要的时刻“有作为”“善作为”，履行应尽的责任和义务。二是创新政绩考核体系，将政企关系纳入考核范围。从办事责任、办事效率、办事方法等方面入手，选取多个指标综合考察政府在构建亲清政商关系以及完善民营经济发展的营商环境上所做的努力，通过将民营企业纳入政绩考核流程，建立起能够快速反映政府机关应对民营企业发展需要的反馈机制。三是注意行政服务网络化、便捷化。充分运用互联网、物联网、人工智能等先进手段创新政企沟通模式，规范办事流程。此做法一来可以通过尽可能减少“人格化”“私人化”的办事流程，为建立亲清政商关系提供客观条件，二来可以极大提高办事效率，节省民营企业的时间和精力。四是强化政府团队的素质，优化政府机构设置。合理增设专门负责民营经济负责的工作团队、办事窗口或行政部门，同时谨防机构和人员冗余、资源浪费；定期对有关政府人员进行培训，杜绝“厚公薄私”的错误观念，增强对民营企业的服务意识；同时以培训等方式提高政政府服务人员的专业素养，提升办事人员的责任能力、行政能力。

(四)改进民营经济发展的商业制度

一是进一步促进民营企业的现代制度建设。通过优化公司股东结构，完善职业经理人体制，建立合理有效的股权期权激励机制，鼓励高技术人才和公司高管持股，促进家族式企业向现代企业发展。增强公司治理与竞争性市场的适配性，准确把握市场环境变化，选择符合民营企业特质和发展需求的经营战略，以创新的治理模式摆脱陈旧的制度安排，促进民营企业以商业制度规范化走高质量发展道路。二是实现商业价值与社会价值的共赢。通过正确的价值观引导，让民营企业在为消费者创造价值的同时践行企业家精神，发挥民营企业在技术、人才、资源、管理等方面的优势，履行发展经济、增加就业、贡献税收、保护环境的社会责任。三是促进民营企业发展创新文化。创新是企业提高核心竞争力的关键所在，要在创新的良好氛围下提倡公平竞争。鼓励民营企业加强创新人才和创新技能的培养，引进科研人员和海内外高层次人才，加大创新与研发力度，给予科技成果以及专利技术一定的政策支持和政府补贴，让民营企业在创新的文化氛围中，勇于创新、善于创新、用好创新。

(五)规范中介组织服务质量提升的运行制度

进一步加强中介组织管理，使之更加规范化、制度化地运行，促进会计、税务与法务等社会中介组织的工作。进一步提升“互联网+”与税务深度融合发展的措施，建立统一的税务监管平台，设定监管的随机抽查流程。创造条件，进一步发展好法律服务行业，以便民营企业能够获得法律服务和维权保障。民营经济的发展中，商会、行业协商发挥了很大的作用。应进一步调动商会、行业协会的积极性，使之在凝聚同乡情、团结同乡人、扩大同乡企业家队伍中发挥更大作用。当前，在我国建立双循环新发展格局的战略中，商会、行业协会在参与各区域的招商引资、市场开拓、研究开发等方面具有重要作用。

(六)健全民营企业金融服务制度

积极解决民营企业的“融资难”的问题，增强金融机构服务民营企业的意识。一是针对中小微企业的特点调整商业银行审慎评估参数，简化贴现业务流程，加强对民间融资借贷的管理。强化融资服务基础设施建设，如建立数据共享平台体系、优化信息对接机制、征信机构提供专项服务、推动地方融资担保体系建设。充分利用大数据及网络资源，创新风险识别和信用评估机制，打造专门针对民营企业、小微企业的金融数据平台，通过历史活动、经营状况等多维度信息对企业进行评估，为缓解民营企业融资信息不对称问题提供数据支持，从而加速本土征信体系的建设和发展。二是完善金融机构绩效考核和激励机制，如加大正向激励力度、健全尽职免责机制、设立问责通道、建立“敢贷、愿贷、能贷”长效机制、健全风险管控机制。切实维护企业合法权益，如按照市场化、法治化原则分类采取针对民营企业的支持处置措施，加快清理拖欠民营企业账款。三是促进金融产品和服务创新。鼓励国有银行、大型银行带头，针对民营企业规模、行业、地区等具体情况，进一步细化金融服务类目，加速开发周期短、审批快、金额小的金融产品。同时继续大力推广普惠金融，依托“科技助力+服务创新”双轮驱动，创新助力金融服务改革，以业务驱动服务能力提升，强化普惠金融对小微企业的服务力度。还应创新抵押模式，落实有关扩大抵押担保范围的法规政策，进一步探索无形资产、应收账款等资产用于抵押业务，提高民营企业的抵押担保资金。

四、结语

良好的政商关系是与建设社会主义市场经济息息相关的重要问题。新发展阶段，大力发展民营经济，建立亲清新型政商关系是重点。作为一种全新的制度安排，亲清政商关系的构建离不开市场、法治、政务、商业和中介组织体系的多维度构建。本文针对当下具体问题，从市场制度、法治制度、政务制度、商业制度、中介组织制度以及金融服务制度等方面提出了具体的对策建议。新时期亲清政商关系制度构建、完善与创新，是一项有待继续探索的重要议题。需要将亲清政商关系制度建设与马克思主义理论的中国化以及新时代中国特色社会主义思想有机地结合起来，形成既坚持马克思主义，又扎根于中国实际，具有时代特征的中国特色政商关系制度。