论我国环境损害赔偿磋商制度的困境与对策

江西理工大学法学院 姬换晓

近些年，人类活动导致的严重环境损害事件频频发生，亟须建立重在强调环境自身功能价值的生态环境损害赔偿制度。因此，党的十八届三中全会明确提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度……。”从2015年出台的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》到2017年实施的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下称《改革方案》），再到2020年发布的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，以及《中华人民共和国民法典》第七章的第1229条至第1235条也对生态环境损害的修复责任和赔偿责任予以规定①。生态环境损害的有效救济不仅是建构以环境安全、生物安全、系统安全为组成部分的生态安全体系的关键内容，还是生态文明建设的重要目标之一。

一、我国关于生态环境损害赔偿磋商的主要规定

（一）生态环境损害赔偿磋商的主体

1.生态环境损害赔偿权利人

对受损的生态环境有提出损害赔偿请求的主体被称之为生态环境损害赔偿权利人。权利人和遭受损害的生态环境之间在法律意义上具有必然的相关性，同时法律也赋予其拥有索赔的权利。《改革方案》规定“省、市级政府”为赔偿权利主体，并且规定其可指定相关机构负责案件的具体工作。生态环境赔偿权利人与环境民事公益诉讼原告的区别：首先，前者只是在《改革方案》中提到过，而后者在环境保护、民事诉讼等法律法规中有着明晰的规定；其次，这二者范围不同。前者主要为省、市级政府及其设定单位，而后者主要为检察机关及环保组织；最后，主体所享有的权利性质不同。前者拥有的权利是根据环境权而形成的请求权，而后者能利用法律而提起诉讼，这是隶属程序法所赋予的权利。

2.生态环境损害赔偿义务人

《改革方案》规定：不遵守法律法规规章制度而使得生态环境遭受损害的单位及个人，必须担负起生态环境损害赔偿的责任，并且以最大范围地实现应赔尽赔。从而使得生态环境遭受严重损害的个人与单位都是赔偿义务人，其义务主要包括生态环境的修复义务或损害赔偿金的支付义务。在生态环境遭受损害的赔偿责任中，必须以违法性为前提要求。但由于生态环境损害是对生态环境本身的一种损害，即对公共利益的侵害，不存在法律应对弱势个人私权进行保护的考虑因素，侵权法理论在此时丧失存在的基础。另外，在以违法性为前提要件的情况下，可使社会生产者对生态环境资源的利用产生预见性，以在促进经济发展与生态环境保护之间达到平衡。

（二）生态环境损害赔偿磋商的内容

《改革方案》规定了损害赔偿主要包含清理污染和生态修整所需开支、生态环境修整中服务功能的损失、生态功能无法恢复带来的亏损和结果侦察商议等合理费用[1]。最高人民法院出台的《审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》，其中第11条也对损害生态环境所需要承担的责任进行了规定②。《民法典》第1235条也以列举方式对生态环境损害赔偿的范围予以规定。

二、生态环境损害赔偿磋商制度实施中的现实困境

（一）磋商中赔偿权利人的权力缺乏监督

行政主体之所以能成为赔偿权利人与赔偿义务人就生态环境损害的赔偿、修复进行磋商，主要是得益于公共信托理论的发展或来自宪法的授权使其成为环境的监管者。行政机关作为赔偿权利人的理论基础，如若是环境公共信托，那么行政机关作为环境公共利益的代理人若对其处分权不进行限制，权力一旦被滥用很容易出现“代理风险”将会导致社会公众的生态利益受损。如若行政机关作为环境利益索赔者的权利是来自宪法的授权，则更应该对其权力的行使进行监督。否则一旦权力被滥用很大程度上就会出现“黑箱操作”的情况，或者是由于行政机关自身身份的特殊性且利用自己的行政主导性优势强迫赔偿义务人签订赔偿协议。磋商程序对于保护环境、恢复生态具有一定的价值意义，但是必须保障公正，环境公共利益与赔偿义务人的私益同等重要，因行政机关在启动磋商程序前对环境损害案件的调查以及组织对生态环境损害进行鉴定评估，使得其相对于监督者而言具有天然的信息优势，导致外部监督的效果微乎其微，最终导致赔偿权利人的权力缺乏监督[2]。

(二)磋商中赔偿义务人的范围有待扩大

《改革方案》中赔偿义务人的范围仅限于造成环境损害的单位和个人，但在具体的生态环境损害案件中，赔偿义务人的范围应当不只局限与此。因为生态环境损害一般很难为人体感官感知到，只有损害程度发展到一定阶段，不良影响集中显现，人们才会意识到环境出了问题，而大多数环境损害都具有长期性、累积性的特点[3]。此外生态环境损害一旦发生，便会通过环境要素的相互影响以及整个生态系统的一系列反映而不断扩大损害的范围，在极端情况下，甚至有可能会对远端环境状况造成不利影响。通常情况下生态环境损害问题被发现时，基本上都是比较严重的情形，主要是因为生态环境损害发生过程的隐蔽性和复杂性，此时随之而来的问题则是高昂的修复费用。因此，若依据《改革方案》中的规定来确定赔偿义务人，则存在较多地问题，有可能生态环境损害已经发生，但是依旧无法确定谁是赔偿责任人，最终出现索赔无门的局面。

（三）公众参与度不足

社会公众作为生态权益的享有者，在生态环境遭受损害且有可能威胁自身的环境利益时，应具有参与环境决策的权利，或者有参与环境管理的义务，而不是做一个被动的权益享有者。要想使公众主动参与到生态环境损害案件的处理中，前提条件是保证其对环境案件处理的详细知情权、参与权以及监督权。如何保障公众的这些权利成为其能否积极地参与到生态环境损害赔偿案件中的关键。首先要对于公众环境信息知情权的保障，如何获得磋商过程中的具体信息成为知情权实现的障碍，不只依靠行政机关的信息公开，还要采取直接参与到磋商程序中的方案，有待进一步思考。其次，公众参与积极性的另一个影响条件主要是目前的参与方式是否是简单方便、低成本的方式，如果不符合这些条件就应当对公众参与方式进行创新。最后要明确公众参与到生态环境损害赔偿磋商案件中的作用定位是什么。

三、我国生态环境损害赔偿磋商制度的完善建议

（一）加强对赔偿权利人的监督

为防止行政机关在磋商过程中，为达成赔偿协议而利用其资源优势损害赔偿义务人的合法利益的情形出现，应当对行政机关进行严密的监督。为解决以上问题，创建完善的监督体制势在必行。整个磋商制度的发展是建立在修复受损的生态环境的基础之上，为了加强对赔偿权利人的监督，首先应该将磋商程序进一步的改善，并且在整个程序过程中为了保障赔偿义务人的利益，应当赋予其异议权。为实现对赔偿权利人的监督，需完善磋商的程序设计从制度上对赔偿权利人的行为进行干预。第一，要让赔偿义务人尽早参与到磋商过程中去。在赔偿权利人进行案件调查以及环境损害评估鉴定工作时，赔偿义务人应参与其中并与赔偿权利人共同完成以上工作，以减少正式磋商时的争议。第二，为防止监督死角。应当对磋商后的情况也进行监督，准确地说，磋商协议的签订只是开始，磋商协议的履行效果对于环境修复而言更为重要。为更好发挥社会公众的外部监督作用，应尽快完善磋商信息的公开程序，从而保障公众对磋商信息知情权的行使。

（二）扩大赔偿义务人的范围

对于生态环境损害赔偿义务人的确定，应确立创新的责任机制，扩大责任主体范围同时放宽归责原则。在扩大责任主体范围上，国内试点省市在实践中做出了尝试，主要是探索承担连带责任的赔偿责任体系[4]。国外在扩大责任主体范围上，则采取从行为责任到风险责任的转变，放宽归责原则的做法。例如美国的《超级基金法》以及欧盟的《环境责任指令》，前者中则将未来可能加大土地污染风险者规定为潜在责任主体，后者中对于责任主体的规定范围虽然相比与前者较窄，但是二者的共同之处，在于都强调了具有风险管控能力的主体应当在生态环境发生损害时，承担起赔偿责任。但由于生态环境损害发生过程的隐蔽性以及复杂性，在生态环境损害赔偿过程中，除了让损害者担责之外，更重要的是让对环境损害有影响力的主体承担起对于环境保护而言至关重要的预防职责。基于此，我国的生态环境损害赔偿立法在确定责任人和归责原则时，建议将有可能带来环境污染或者生态破坏风险者，认定是担负损害赔偿的主体。

（三）提高公众参与度

为提高公众参与度，可以从地方的试点实践中寻求解答思路。贵州省在生态环境损害赔偿磋商试点过程中积极推进磋商的第三方参与[5]，在磋商双方准备磋商过程中，如若认为有需要可以让第三方参与到磋商过程中。第三方范围的不断扩大，为公众参与磋商程序提供了一个有效的渠道。第三方参与磋商程序的提出为社会公众主动参与环境损害案件的处理创设了新的方式，同时也是贵州省在解决公众参与度不足问题时提出的方案[6]。在磋商程序中引入第三方参与提高了公众参与生态环境案件处理的深度，磋商中的第三方参与定位于直接协助磋商双方赔偿协议的达成，并对磋商过程进行监督。要想提高公众的参与度就要保障其监督权的行使，在社会公众行使其监督权的过程中，最大障碍则是磋商程序的不透明，从而使得磋商过程中的环境信息不易获取，其影响了社会公众的环境知情权的行使。知情权的行使是积极行使监督权的前提。磋商过程中相关信息的及时准确公开，对于公众参与度的提高有着一定的影响，因而参与到磋商程序中的行政机关应当主动及时并以公众易获取的方式公开磋商信息。

注释

①《民法典》第1235条规定，违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；生态环境功能永久性损害造成的损失；生态环境损害调查、鉴定评估等费用；清除污染、修复生态环境费用;为防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。

②《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》第十一条规定：“被告违反法律法规污染环境、破坏生态的，人民法院应当根据原告的诉讼请求及具体案情，合理判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。”