冲突与合作：我国省级体育社团实体化改革的个案研究

李 江，孙国友

（南京体育学院，江苏南京210014）

党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系与治理能力现代化”建设的要求。党的十九届四中全会再次强调，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”在全面深化体育改革进程中，体育社团改革和发展水平是衡量我国体育治理体系和治理能力现代化程度的重要指标之一。2016 年发布的《体育发展“十三五”规划》，将转变政府职能与创新社会组织（协会）管理机制作为这一历史时期内我国体育事业发展重点改革内容［1］。

自20 世纪80 年代首次提出体育社团实体化，到20世纪90年代以足球为突破口，实施单项运动协会的实体化改革，再到2014 年《以运动项目管理中心和单项体育协会改革试点为突破口，深化体育管理体制改革的方案》的实施，尤其是篮球运动协会、乒乓球运动协会、击剑运动协会等奥运项目协会实体化改革的顺利进行，标志着国家级体育社团实体化改革已经迈出坚实一步。而省属体育社团实体化改革从2016 年开始分批试点，但“针对‘政社’分离和‘大社会’的改革目标来说，体育社团改革的任务依然艰巨”［2］。对此开展研究，既有理论意义，更有实践价值。

1 文献综述

在国内最早提出体育社团实体化的人是原国家体委主任伍绍祖。他于20 世纪80 年代初便提出了体育社团实体化。学者们主要围绕实体化内涵、路径以及存在问题等对体育社团实体化进行深入探讨。黄亚玲曾在2004年提出“运动项目管理中心转为协会实体管理”，主张体育社团实体化发展。那么什么是真正的实体化呢？大部分学者持“要素说”，其又分“四要素说”“五要素说”和“六要素说”。“四要素说”认为，协会实体化内涵包括参与成员的主体化、物质条件的实力化、制度建立的健全化、经济结构的实体化等四个要素［3］。“五要素说”认为，体育社团实体化内涵包括：成员的主体化、纲领的务实化、组织管理的一体化、物资的实力化、经济的实体化等五个要素［4-7］。“六要素说”在综合上述观点的基础上，又增加了“活动实效化”要素［8］。当然，也有学者持“能力说”，要求将体育社团实体化突出能力建设，即提供专业服务的能力、独立承担民事责任的能力、依法自治能力、筹资能力，以及与政府建立伙伴关系及与体育部门良好配合能力［9］。本研究倾向认可并采用“五要素说”观点。

基于对社团实体化不同的理解，有学者认为，社团实体化改革路径主要包括处理好外部关系，尤其是与政府部门的关系；做好内部功课，要调整功能定位，健全机制，做到善治［10-12］。有学者认为，应以机制创新为抓手，建立和完善组织管理机制、运行监督机制、竞争激励机制和服务经营机制［13］。还有学者认为，体育社团实体化应从经营体育产业管理水平、产权关系合法化、资助的经济分配使用权、组建有自主权的管理体制、以法人为中心的权威机构的建立、自办产业的开拓、自主创收比例的增长、章程规定经费的来源、计划职能活动的实施、与上级同类计划的协调、组织职能活动的实施、组织章程审批的合法化等12个维度着手［14］。

我们不得不承认体育社团实体化是一个循序渐进的过程，更是一个不断自我完善的过程。在不断改革创新过程中，我们面临着许多问题。如，选择性行政依附，社会公共服务效能低下等［15］。一些单项运动协会管理行政化倾向明显，一些协会的内部管理还是依仗行政手段来维持，协会管理人员对实体化认识不到位等［16］。决策者利益与体育社团利益脱钩，缺乏有效的监督约束机制。项目发展不平衡，不同体育社团对市场的适应能力不同［17］。

综上，学者们围绕“实体化”，从中观、宏观层面对体育社团改革发展进行深入探讨，为体育社团实体化改革提供了非常有益的理论借鉴。但现行研究明显缺少微观层面的体育社团实体化的个案研究，难以对体育社团实体化产生与发展的具体发展过程、内在与外在因素及其相互关系进行深入了解，亦难以形成全面的认识和判断。

2 研究方法

本研究是一项质性研究，使用访谈和实物收集的研究方法，采用个案研究的策略，试图描述省级体育社团实体化境况，客观展示其实体化进程，分析其中存在的困境及其路径选择。

2.1 研究对象的选择

在选择研究对象的标准方面，首先，研究者和研究对象要彼此熟悉信任，这是研究得以顺利进行的前提。其次，要在实体化改革过程中蕴含比较丰富的信息。第三，研究对象要对实体化改革研究比较感兴趣，愿意配合研究的开展。

基于此，我们向熟悉省属体育社团情况的曾经在JS 省体育总会工作过的F 寻求帮助，希望能够方便地找到最合适的“典型个案”。其给我们推荐了JS 省篮球运动协会（以下简称“省篮协”）。

省篮协是一个由各行各业的篮球运动工作者和爱好者以及关心社会体育事业的人自发性组成的一种非盈利性社会组织。省篮协是JS省体育局6个试点改革协会之一，是JS省体育总会60多个协会当中为数不多的5A级协会，同时还是中国篮球运动协会的优秀会员单位。它在省级体育社团中有比较好的社会声誉。同时，省篮协正在进行实体化改革，其实体化过程比较复杂。协会负责人和研究者曾经是同事，对研究者非常信任，“愿意接受访谈”“善于语言表达”，也非常乐意研究者将省篮协作为研究对象进行深入研究。

这些便利条件为以后的研究工作开辟了捷径。结合F 的意见和建议，我们正式将JS 省篮协确定为研究对象。

2.2 资料收集的方法

2.2.1 访谈法

对JS 省篮协副会长、秘书长Z、常务副秘书长J 进行一次访谈，约120 分钟。对工作人员T 进行两次电话访谈，约40 分钟。对JS 省体育总会秘书长L 进行1次访谈，约40分钟，对省篮球管理中心工作人员LH 进行1次访谈，约30分钟。

进行访谈之前，提前和受访者电话联系，约好访谈的准确时间和地点，以免影响其正常工作。访谈地点都是在受访者办公室或者单位会议室，访谈氛围都比较轻松、愉快。受访者在访谈的过程中也非常自然，并密切配合采访者的提问，并没有抵触的情绪，都能主动将自己内心的观点和想法一一表述出来，并对此项研究非常感兴趣，还针对此项研究和采访者分享了自己的看法。受访者也很珍惜这种能够将自己的心声向研究者诉说的机会，将社团实体化过程中存在的困难及其个人想法毫无保留地与研究者分享。

访谈主要收集研究对象的现状和存在问题等多种信息。访谈的过程主要以半结构性访谈为主，具体涉及“协会成员情况”“协会规章制度情况”“协会职能有哪些？如何处理和政府、篮球管理中心的关系的”“如何解决办公场所和活动场所的”“协会经费来源主要有哪些”“协会运转过程中最大的困难是什么”等问题。

为了更好地记录访谈内容，在承诺保护隐私、并征得被采访者的同意的前提下，我们在访谈过程中使用录音笔对访谈对话进行录音，事后及时予以整理。

2.2.2 实物收集法

对研究对象的相关资料进行及时有效的收集，包括JS 省篮协2010 年和2017 年章程和相关规章制度、协会2019—2020 年工作汇编，微信公众号、省篮协官方网站、《扬子体育报》和中国篮球运动协会官方网站相关信息以及JS 省体育总会近三年的工作记录及会议总结等。

微信公众号和官方网站信息包括新闻、活动通知等。实物资料更多的像是冷冰冰的物品，而不像访谈能够在得到社会评价的同时，获得更有效鲜活的资料。但是正是由于这一特点，实物资料变得更加客观，且具有可参考性，与我们在访谈中所获得的数据相得益彰，能更好地解决我们的研究现状问题。实物可以对访谈做有益补充，形成比较完整的“证据链”。

3 资料分析

3.1 “6+1”团队

体育社团管理团队的管理能力直接影响其运行质量和未来发展。“省篮协”是隶属JS 省体育总会领导下的协会，成立于20 世纪50 年代，在文革时候中断了一段时间，20世纪80年代初才正式恢复。恢复后，一直是JS省体育局领导任会长。直到2009年才改由非体育口子的人担任会长。团队领导班子主要是由体育实业有限公司的李某担任会长，18 名社会知名人士担任副会长，同时由JS省体育局训练中心的负责人担任监事。

Z：协会现在有7名专职工作人员，我本人任协会秘书长。7名专职人员什么概念呢？目前在江苏专职人员最多的可能是省足球运动协会，我们排第二。在全国来讲，只有广东省篮球运动协会的专职人员比我们多。

J：我们设有综合办公室、教练委员会、裁判委员会、运动员委员会、法务部、媒体宣传部和商务开发部。因为我们经常有一些大型活动、政府采购，这些都会涉及合同，需要专业的法务来帮我们把关。

T：我们现有单位会员84家，个人会员目前主要是一些注册参加我们赛事的运动员，有2 000多人。

体育社团实体化，首先要做到成员主体化。“省篮协”在实际运行过程中，时常出现用人捉襟见肘，有时不得不依赖志愿者的志愿劳动，或者聘用临时人员。因为人手少，“省篮协”为了抢占市场，将全部精力都投入其业务活动中，几乎无暇顾及社团成员发展，更无暇问及他们是否能自主投入经常化、组织化的健身和身体娱乐活动。

3.2 修订后的章程

章程是体育社团内部管理和活动的根本准则。它保证了体育社团的发展方向，并为体育社团的民主决策与自律提供了重要的依据，对体育社团健康发展具有非常重要的意义。

2017 年，在协会换届时，省篮协针对当时的实际情况对协会章程进行了重大修订。

Z：我们现有《JS 省篮球运动协会会员管理制度》《JS 省篮球运动协会会员内设机构职责分工》《JS 省篮球运动协会会员民主议事制度》和《JS 省篮球运动协会会员薪酬考核奖励制度》等制度，其中有一些还是2014 年制定的，可能有些内容已经不适合现在的情况了，我们正在修订。相关的政策也正在修改，比如联赛中违规行为的处理办法等，预计近期能出台。

经比对2010 年版协会章程和2017 年版本的章程，我们发现修订内容除了将由JS 省体育局主管改为由JS 省体育总会主管，另外增加补充了监事任职资格、年限及其职权，还强调了工作领域。

2017 年版本的章程中的业务范围增加内容包括：推广普及篮球运动，发展精英篮球。配合做好全省青少年校园篮球发展工作。负责管理省级优秀篮球运动队日常训练及组队参赛等。对省篮球俱乐部和篮球训练单位实行行业管理和监督，提供业务指导和服务。制定并组织实施省篮球运动竞赛规划和管理办法、裁判员管理办法，负责本省范围内篮球运动各类各级竞赛的管理。负责比赛场地、器材、设施检查和标准制定，广开经费来源渠道，筹集和积累资金，增强自我发展的能力和活力。搞好协会自身建设，指导和协助全省各市篮球协会的建设。

章程务实化是体育社团实体化改革的重要任务之一。新修订的章程，内容更加丰富，业务涉及范围更广。章程经过法定程序修订的，也经过有关部门批准的，理应得到尊重，并予以实施。但是，诸如负责管理省级优秀篮球运动队日常训练及组队参赛等，对省篮球俱乐部和篮球训练单位实行行业管理和监督等与竞技体育密切相关的业务，仍然由省篮管中心负责。也就是说，省篮协的章程规定的部分内容无法得到落实，务实化和可操作性都有待商榷。究其根源，就是政府部门和体育社团之间存在着价值目标和利益的冲突。

3.3 忙碌的“他们”

尽管人手少，为了生存和发展，JS 省篮协不得不想尽各种办法“揽活”，既自己创办赛事活动，也承接来自政府部门的业务。

J：目前我们主要工作包括：第一，创造了小篮球联赛、俱乐部锦标赛等赛事IP；第二，组织篮球裁判员和业余教练员培训，建立了规范的篮球从业培训体系；第三，完善协会自身建设，且以获得5A级协会的称号，并且成为首批裁判员职能转移的试点单位之一。

Z：我们办的赛事有三个类别，一类是我们自创的IP，如JS 省第二届小篮球俱乐部联赛、JS 省男子篮球超级联赛等赛事活动；第二类是中国篮协交给的任务，承办中国小篮球比赛就属这类；第三是通过承接政府购买服务的任务，如幼儿篮球嘉年华、幼儿篮球训练营。

J：培训主要有教师培训，一个是JS 省体育局委托我们做的篮球教师培训，还有我们自己办的C 级教练员培训班。然后就是裁判员培训，包括二级晋升一级的考试培训和日常业务培训。当然，我们也做公益活动，把篮球推广到学校里面，还做了篮球文化的推广。从2018年开始做的JS省篮球历史回顾展，已经做了三站，各方面的反响非常好。

据了解，2019 年协会举办、指导和参与的篮球运动相关赛事、培训、公益等活动45 项，参与人数近2 万人次，活动覆盖JS 省13 个省辖市；其中，由省篮协举办、指导的校篮球赛事活动有10 项，参与人数超过1万人。活动整体社会影响很大，微信推送浏览量高达27 万人次，抖音短视频和腾讯视频播放量达12 万人次，赛事直播观看者高达42万人次。

组织管理的一体化是体育社团实体化改革成败与否的标志之一。尽管省篮协很忙，但如果仔细回顾一下整个组织流程，就不难发现，省篮协组织管理一体化水平还有较大的提升空间，如以篮球赛事为主导，以裁判员、教练员的培养为保障，充分发挥社会资源和资本的力量带动篮球竞技、群众篮球和青少年篮球发展的一体化经营管理格局尚未形成。

3.4 “蜗居”

足够的办公场所是体育社团开展活动所必须的。省篮协为了解决办公场所问题，可谓是费尽心思。

Z：在我退休之前，我是省篮管中心主任和协会秘书长一肩挑，还有多重兼任的工作。没有必要单独安排协会专用办公室。当时虽然章程里写的协会办公地点是五台山1-3 号，其实都是在仙林这里。自2017 年我从篮管中心主任岗位上退下来后，担任协会专职秘书长，协会开始从省篮管中心剥离。此时，协会独立的工作场所就越发显得重要了。本来以为上级部门会给我们安排的，没想到JS省体育局和JS省体育总会给我们的答复是自行解决办公场所。没办法，我们只好在五台山1-3号那幢楼里租赁《扬子体育报》报社闲置的房间用来办公。我们租赁的面积大概有120平方米。

至于平时活动场所，我们目前没有能力购置。解决的办法有两个，一个是依托相关合作单位的场地设施；还有就是到社会上租赁场地，这个成本有点大。

J：目前，我们的办公场所勉强够用。虽然有100多平方米，刨去会议室，所剩无几。我们一些兼职人员来工作，根本没有办公桌，只能凑合着跟大家挤一挤。

必要的物质条件是体育社团开展活动的前提。体育社团的办公场所是最能反映其物质条件水平的。省篮协“蜗居”般的办公场所、租借的场地设施等，都无法满足其业务发展的基本需求，更谈不上提高体育管理的综合效益。

3.5 自力更生

经费是体育社团发展过程中始终绕不开的话题。有无稳定的经费来源是判断体育社团独立性的重要指标之一。省篮协在政府部门不给一分钱的情况下，不得不想尽一切办法来创收。

J：我们是独立的法人，有独立的财务和独立的账号，但是我们的监管托管是JS 省体育局，所以他们既然是监管和托管方，所有的费用标准都要按照JS 省体育局的要求来。

Z：虽然我们的背后是JS 省体育局和JS 省体育总会，但由于相关政策的不完善，政府一分钱都不投入。

J：因为我们是社团组织，没有固定的财政经费支持，协会经费靠自己来创收。首先是我们为政府提供服务的收入。再一个，办了一些培训班，如C级教练员培训班等。还有就是我们去承办中国篮协的一些赛事，积攒一些经费。

再就是我们参与省体总、JS 省体育局相关的评比活动，如果表现好的话会有一些奖励，当然这个不确定性太大。

按照章程规定，省篮协的收入主要包括：会长每年缴会费50 万元，副会长每年缴会费3 万元，以及社会捐赠和政府资助。但是到目前为止，协会没有接受过捐赠，政府更没有资助过一分钱。对于协会来说，Z和J都表示目前最大的困难就是经费问题。

体育社团实体化，其经济基础首先要实体化；要做到财源的多元化，并保证社团有稳定的经济来源达1/3左右。然而，省篮协没有稳定的收入来源，每年收入来源不确定性比较大。经费问题是省篮协当前最大困难。

4 研究与反思

4.1 冲突：省属体育社团实体化进程中面临的困境

人类文明始终在冲突中共存发展，冲突是社会发展中不可或缺的。在多元化体育治理主体并存的背景下，不同的治理主体在价值目标、行为方式和基本利益等方面存在无法避免的冲突，这也是当前省属体育社团实体化进程中存在的客观现实。

4.1.1 价值目标的冲突

从本质上看，价值目标的冲突是由人们的价值取向决定的。在体育治理中，政府主要负责根据国家体育工作的方针政策和各项法律法规，制定相关政策并督促实施。同时，还负责推动多元化体育服务体系建设和体育体制改革，统筹规划全省群众体育和竞技体育发展，拟定全省体育产业发展规划、政策，组织开展体育领域重大科技研究、技术攻关和成果推广等。作为公共利益的守护者，政府既要考量政治效益、经济效益，也要考量社会效益。政府希望将体育社团纳入其主导的社会发展轨道，作为填补其治理空缺的第一候选对象。而作为社会组织的省篮协，本身也具有双重属性：既是公共服务和公共产品的重要供给主体，也是一种具有潜在挑战性的结构性力量［18］。它关注的往往不是个人利益、组织利益或者国家利益，而是诸如贫民救助、公平、环保、和平等涉及社会或者人类共同利益的问题。具体而言，JS 省体育社团可以通过动员社会各方面的资源参与体育服务，以弥补政府在社会发展方面的不足，其主要价值目标就是社会效益为先，兼顾其他利益。省篮协公益性、非营利性等特征也决定了其价值追求只能是追求社会价值和发挥自身的社会作用。

基于此，政府体育职能部门和体育社团之间，不可避免地产生了价值目标的冲突。当然，由于两者在社会治理过程中地位的差异性决定了双方价值目标的冲突不会很剧烈，但在行为方式和利益追求过程中时刻都在起作用。

4.1.2 行为方式的冲突

行为方式通常是社会治理主体价值目标的外在表现。政府和体育社团在行为方式上存在着冲突，这些冲突有时是温和的，有时则是会很激烈的对峙。学者们认为，从表层现象来分析，治理主体间的行为矛盾通常是一种价值取向冲突导致的低效行为状态。为了达到最佳政治、经济和社会效益相结合的目标，政府在提供公共体育服务的同时，还要向体育社团或者企业购买服务。因此，政府希望体育社团发展壮大，以便能提供更多优质体育公共服务产品，也要求其和政府部门脱钩。但是实际管理过程中，常常有自相矛盾的行为出现，如省篮协按照自身的职责，将本该属于其应有的职能都列举在新修订的章程里，但是在实际合作过程中，政府还是将省篮协诸多职能予以“事实删除”。

省篮协在决策和活动方面理应是独立自主的，但实际上其自主性非常有限。目前其尴尬境地是严重缺乏资金、人才，甚至缺乏独立的工作场所，而无法实现独立自主；同时，这种资源的匮乏又与其筹款、组织、活动能力等局限一同形成恶性循环。这种境遇决定了省篮协一方面通过自身的努力，动员和积累各种社会资源，壮大自身，争取生存资本和生存空间，获得最大限度的独立自主地位；另一方面又努力继续依附于政府，期望通过提供公共服务等方式获得更多的发展资源，做一个合格的政府搭档，在行为方式上常常陷入自我矛盾的境遇。

政府和省级体育社团自身自相矛盾的行为方式，其实质也是两者行为方式的冲突的体现。

4.1.3 基本利益的冲突

在体育治理过程中，政府和省篮协之间在基本利益方面，有较为一致的方面，更有相互冲突的方面。正如马克思所说：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”利益决定价值选择、价值取向，利益冲突必然导致价值目标、行为方式的冲突。政府和省篮协之间利益的冲突是体育治理过程中的常态。如，省篮协希望获得更多的政府项目，而政府担心既得利益受损，同时也希望维持体育社团之间的良性竞争，并没有真正对省篮协委以重任。在实体化改革中，省篮协开始独立承担裁判员、业余教练员的培养工作，以及推广小篮球和幼儿园篮球等，但这些业务仅仅是省篮协章程规定业务范围的一小部分；政府希望竞技体育投入更多，快出成果、快出金牌，而省篮协对于竞技体育的兴趣显然要远低于群众体育。省篮协对青少年体育的关心、对老年体育的关心、对一些弱势群体体育的关心，远超对竞技体育的关心。这些客观存在的利益冲突如果得不到妥善的处理，必然会影响合作治理的效果，甚至可能导致合作失灵。因此，利益冲突必须引起参与体育治理的合作主体的共同关注。

4.2 合作：省属体育社团实体化改革的理性选择

我们已经关注到体育治理过程中政府和体育社团之间存在着冲突，那么，我们如何在关注这些冲突的过程中找到解决问题的途径呢？“在冲突中合作，已经成为现代社会国家之间、民族之间、个体之间的生存法则和共识。”［19］对于体育治理来说，在体育社团实体化改革中，应该把冲突和合作纳入可控制、可调节、可预测的机制内［20］。

4.2.1 重塑理念，达成价值共识

政府要改变传统的管理理念，实现从传统管理向当代治理的转型。习近平指出，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”这里所提及的转型，包含着体育治理权力配置、决策方式、行为方式等一系列的重要改变。只有政府的体育治理理念转变到位，才能引导和促进其他各类主体，包括体育社团和企业的思想认识提升，才能激发他们参与体育治理的积极性和主动性，共同推进体育治理体系和治理能力现代化。政府的属性决定了其治理和改革的出发点和落脚点必须以公共利益为第一目标。政府在提供公共体育服务时，不可避免地存在“政府失灵”和“市场失灵”，政府需要与体育社团协商对话、沟通交流、达成价值共识。如果没有治理理念的重塑，仍然按照以往的思维方式和管理模式应对体育社团实体化，那么必然会面对更多的冲突和更多的不确定性，甚至会导致改革的失败，从而影响体育治理体系和治理能力现代化建设效果。

4.2.2 协调资源，达成利益共识

造成冲突的主要原因在于各类治理主体缺乏统筹考虑，缺乏大局观，都希望最大化自身的利益，而无视其他主体基本利益，甚至无视其存在。在体育治理过程中，如何协调和平衡政府、体育社团利益关系，妥善解决各种利益争端，是衡量政府体育治理能力水平高低的重要标准。政府、体育社团和企业在体育治理过程有合理的利益诉求是正当的，但需要有必要的协调、交流、沟通机制。通过协调、交流、沟通，能实现各类治理主体都能最大限度地得到满足，实现双赢或多赢，而不是“零和博弈”。只有这样，才能实现各类治理主体间的有效合作，才能有效缓和各类治理主体间价值和利益的冲突，最终达成利益共识。

4.2.3 合作行动，达成发展共识

在体育治理过程中，公众的体育需求日益多样化，我们面临的问题和矛盾日益复杂化、多样化。在体育强国建设和体育强省建设背景下，我们面临许多新的挑战与障碍，怎样才能建立和完善体育治理体系、提升治理能力、促进体育可持续发展，就成为当前亟须解决的问题。

面对如此治理困境，仅仅靠政府来解决或仅仅依靠体育社团、企业来解决，显然都不现实。这时，尤其需要凝聚发展共识、汇集不同治理主体合力，弥补“政府失灵”和“市场失灵”，形成共建共治共享的社会治理格局。如果我们缺乏了体育社团和企业相关主体的加入，就不可能满足公众对公共体育服务的需求，更不可能有体育治理的科学化、民主化和现代化。

政府和体育社团在行动上的冲突并不可怕，可怕的是无视冲突或回避冲突。只有不同治理主体合作行动，达成发展共识，才能使“各治理主体都能够在治理体制中发挥其优势作用，可以各司其责，各展其长，形成协同效应，从而达到良好治理的目标”［21］。