公共政策执行中目标偏差行为分析——以ETC推广为例

寇小云，郑 林

(贵州中医药大学，贵州 贵阳 550000)

深化收费公路制度改革是我国综合交通运输网络效率提高、降低物流成本的重要举措。2019年5月初，国务院办公厅和交通运输部办公厅相继印发《国务院办公厅关于印发深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案的通知》(国办发〔2019〕23号)和《关于大力推动高速公路ETC发展应用工作的通知》(交办公路明电〔2019〕45号)两项通知，要求深化收费公路制度改革，大力推广ETC发展应用。由此，各个地方政府迅速启动ETC发行推广工作，但在各个地方政府推行ETC的过程中，出现了一些“刺耳”的声音。例如：不妥当的宣传标语；故意取消高速公路人工收费窗口；强制新牌照及年检车辆办理ETC设备；ETC收费混乱等现象在各地屡见不鲜，一段时间里成为群众热议的话题。笔者将具体讨论在政策实践过程中由于目标偏差所引起损害公共利益和公共需求的相关现象，讨论目标偏差出现的原因，规避政策执行中目标偏差出现的措施。

目标偏差(Goal Displacement)，也被称为“目标置换”或者“目标异化”，Warner & Havens认为目标偏差即目标与手段倒置，是组织最初的原始目标被其他可替换的目标所替代的一种现象[1]。

目标的设定是一个组织的多数成员共同追求的目标，但在成员实施组织目标的过程中，即目标被执行的过程中，会出现一些虽然既定目标已经完成，但目标背后组织的真正目的却没有实现，例如：某地区新生入学率实现了100%，但该地教育质量的改善这个真正的目的却没有实现。学者叶匡时认为目标偏差是在实现目标的过程中，为了寻求“好方法”而忘记了最终的目标，把“好方法”当作目标，从而出现了目标偏差。

1 目标偏差在ETC推广中的具体表现

我国从2008年3月开始在全国范围内推广ETC不停车收费技术。根据交通运输部的数据显示，截至2019年3月底，全国车辆安装ETC设备的用户总数仅为8 072万，汽车安装率仅仅只占34%，支付使用率也大约只有45%；但到2019年12月底，全国车辆安装ETC设备的用户总数已超过18 500万，各省(区、市)的汽车ETC设备安装率均达到80%以上，基本实现2019年5月份定下的发行ETC的总任务量。

1.1 目标—手段颠倒

组织在完成特定目标时，会制订详尽的具体措施，确保目标有可以实现的具体手段。当可操作性的更高的“手段”，替代了组织原有的既定目标，就出现了目标偏差[2]。在国务院下发的《通知》中，提出的总体要求是“深化收费公路制度改革，提高综合交通运输网络效率，降低物流成本，两年内基本取消全国高速公路省界收费站，实现不停车快捷收费”[3]。在交通运输部印发的《通知》中，提出的总体目标是“加快推动高速公路ETC应用发展，到2019年年底，全国ETC用户新增1亿以上，各省(区、市)汽车ETC安装率达到80%以上，通行高速公路的车辆ETC使用率达到90%以上，高速公路基本实现不停车快捷收费”[4]。由此可以看出，提高效率、降低成本、实现不停车快捷收费是组织改革的真正目标。而想要实现不停车快捷收费的“手段”，则是推动ETC设备的使用，用ETC这项技术来实现不停车快捷收费。公共政策执行者需要思考的是如何通过技术手段来实现最终的目标，而不是仅仅只聚焦在ETC的安装使用率上。在推广ETC技术的过程中，由于故意减少人工窗口，多地的高速公路收费路口反而排起了长队，以人工窗口效率越来越低的方式“倒逼”车主办理ETC设备。使用这样的方法，公共组织执行人看似解决了目标任务—ETC安装率和使用率均已达到了既定指标，但在其政策执行过程中不仅损害了公共利益，更耗损了组织本身的公共目标—高速公路使用效率降低、成本上升、停车排队等待时长增加。

1.2 目标被替代：“上有政策、下有对策”

陈振明教授认为政策执行过程中出现的“上有政策，下有对策”的行为，有4种表现形式[5]：①“你有政策，我有对策”，在本层组织利益与上层政策相异时，采取违背政策的行为，将执行公共政策的目标转变为符合本层执行者所期待的目标，是一种执行违背。2019年12月，交通运输部紧急印发《关于进一步规范ETC发行和服务工作的紧急通知》，强调严禁以任何方式强制或者变相强制安装ETC。在多地的发行工作中，有不少地方强制车主安装ETC，例如：广东省要求所有申请号牌和办理年检的车辆都必须加载ETC设备，否则无法通过申领或年检。②“曲解政策，为我所用”，是政策执行者将政策挑选式执行，或者故意曲解、歪曲政策的一种行为。例如：福建、湖南、广州等地都在高速路收费路口打出类似于“不安装ETC不欢迎上高速”的标语，也都在公众投诉或热议之后，选择迅速撤下标语并表示道歉。③“附加内容，搞土政策”，是在对政策随意添加或删减内容，打着“结合实际”的旗子自行其是，导致政策扩大化或缩小化的行为。交通部不断强调应当在确保ETC车辆快速通行的同时，至少保留一条人工收费车道或者是一条人工/ETC混合收费车道作为“保底”，确保没有安装ETC设备的车辆也可以顺利通行高速公路，但在2019年12月中旬，天津市高速公路站关闭了所有的人工通道，将高速路口所有通道均改为ETC车道，由现场工作人员劝返未安装ETC设备车主，或选择直接在现场办理ETC。几天后被紧急叫停，命令整改，并有两位相关干部被免职。④“软拖硬抗，拒不执行”，是政策执行者将对自己无利的政策进行抵制，或者变相抵制、敷衍推诿的行为。

1.3 目标被简化

当组织目标较为复杂、宏观性的时候，通常会用可定量、可衡量的指标量化分解组织目标，以达到将复杂的工作简单化。但在分解量化的过程中，一是科学适宜的量化指标体系难以形成，更多的是有了量化指标后，在政策实行时只关注量化指标，将组织原有的目标简单化，不能很好地反应政策目标的实际精神。在交通部发布的《通知》中[4]，将总体目标细化，例如：列举了各省(区、市)汽车ETC发行量的参考值，使用具体的新增用户数量、设备安装率和使用率等数值规定了发行工作的细化内容，但在政策被执行的过程中，许多地方政府仅关注于这些“简化”性的目标，并没有认真考量“提高效率、降低成本、实现不停车快捷收费”这一组织真正的目标。例如：浙江广州等地召开的一些“座谈会”“冲刺会”等会议中，将可以量化的指标当作绩效指标；还有一些省份直接按照发行名次对各个县(市)区进行排名以考核绩效等等。而当2020年1月1日高速省界收费站全部撤销，全国组网并行上线后，又发生了各种系统问题造成高速路拥堵，多地出现了用人工手写的纸条代替机器、天价收费等乱象，侧面反映了政策执行者确实在推广ETC中没有更加关注“减少拥堵、便利群众”的组织目标，而将注意力更多集中在完成简单的任务绩效指标上。

2 目标偏差在ETC推广中出现的原因分析

2.1 委托—代理关系分析

从委托—代理关系看，公共管理目标偏差的出现是由于“代理人”超越“委托人”的意愿而产生[6]。我国的政治体系决定了从中央到地方之间形成了多层级的委托—代理关系，下级政府在治理区域范围内的作为很大程度上决定了上级对其的考核、晋升等政治安排。但在多层级委托代理关系下，政策执行中的代理人和委托人都是理性的“经纪人”，有着相对独立的利益诉求，并要求自身利益的最大化，所以两者很容易形成利益冲突。下级执行人为了满足其自身的利益追求，在政策必须执行的前提下，可能选择歪曲政策本意、敷衍执行等举措，只考虑如何轻松交差，而没有更多思考公民利益和社会成本[7]。多地的地方政府在推行ETC设备时，没有考虑公众的感受，强行设置“门槛”，利用行政手段作为推广的“硬措施”，使得公众在参与ETC设备搭建和使用ETC车载设备时怨声载道。但在强硬措施曝光后，又经常借用“上级定的目标任务必须完成”或者直接表示“对政策领悟力不够导致执行失误”等说辞。另外一方面，下级执行人作为执行目标的“直接执行人”，掌握了更多有利于目标执行的信息内容，更容易透过严重的信息不对称为自己争取更为有利的目标利益，通过设置较低或过高的任务目标，或者将更容易被量化的指标替代成目标。在ETC推广案例中，一些地方政府直接将ETC安装率提升到100%，没有考虑公众实际的使用需求，仅用高指标来彰显其政绩；还有一些地方政府仅关心可以被量化的使用率、安装率和新增用户等指标，同样没有深层次思考如何更高效的完成公路收费系统深化改革。

2.2 目标—手段视角分析

组织目标在实施的过程中，遵循“目标—手段”链条。组织制定的全局形势的战略目标通常是比较概略性的，不具有明确的可操作性。想要达成这个战略性的目标，就必须通过一定的手段将目标进行层层分解[7]。目标偏差往往就容易出现在分解目标中：①从分级细化的过程中没有具体到每个执行人的实际水平，例如对政策的解读是否一致；执行人当地资源是否稀缺等。②执行人容易过于执着于短期内容易显现的手段，例如只关注政绩压力或绩效指标；只考虑个人或小团体利益；或者只考虑规定好的流程制度等等。在国务院下达了关于公路深化改革总体的战略目标，交通运输部将总体目标用ETC技术手段层层细化，各级行政部门执行的过程中，确实存在只考量手段而忽略总体目标，或者为了地方利益而歪曲、附加总体目标的情况出现。用推广ETC的手段作为总体目标，是导致ETC推广事件中大量出现损害公共利益、消耗组织目标现象出现的原因之一。

3 目标偏差的政策执行中规避建议

3.1 健全组织目标体系，防止目标—手段颠倒

组织目标的设置在数量、模糊型、量化程度、水平高低等维度都有所不同，不同的维度会对组织行为产生何种影响[8]。建立以组织总体目标为导向的目标体系，在细化组织目标的过程中，尽量使目标与手段之间可能存在的置换空间缩小，减少政策执行者在政策实施过程中过于关注手段，从而导致的成本增加和效能低下。在分解、细化组织整体目标时，时刻关注目标—手段颠倒出现的可能性，保证下层执行者不仅能够接收到具有可操作性的“手段”，更能完整的接收到组织总体“目标”，降低目标偏差出现的可能性。

3.2 加强上下层级沟通，抑制错误解读政策

在制定总体目标和分解、细化组织目标的过程中，可以考虑让更多层级的执行者参与进来，一来保证制定组织目标时更加符合实际情况，二来保证基层政策执行者可以更全面的理解组织目标。另外要加强上下级的沟通，在政策执行过程中，尤其是在目标偏差出现的初期阶段，利用上层对下层的约束、下层对上层的反馈，使得目标偏差更容易被纠正，政策执行得以回归到组织目标既定的路线中，削减目标偏差出现的可能性。

3.3 提高行政伦理水平，预防不当思想盛行

公共管理执行者是组织目标政策实行的基层单位，组织目标是否能最终完整执行很大程度上依赖于政策执行者对目标的解读和实施。行政伦理道德水平的提高，有助于政策执行者建立更高的使命感和责任心，自觉减少目标偏差出现的可能性。通过行政伦理水平的提升，组织执行者对组织目标认同度的更高，一方面降低为了个人或小团体利益牺牲公共利益或组织目标利益的行为；另一方面在执行政策时减少“得过且过”的思维方式，积极思考如何更高效的执行组织目标，减轻目标偏差出现的可能性。

3.4 建立合理绩效标准，避免简单考核指标

当目标考核仅仅依靠简单的量化指标时，政策执行人往往容易因短期绩效压力或同层级考核压力，违背组织目标而做出“数字漂亮”的成绩单。单一式的绩效考核也容易使得政策执行人更多关注于完成绩效而非完成组织目标。避免纯数字型考核指标，引入质量型考核指标，更多关注政策执行中出现的动态数据，延长考核周期时间，将部门考核和人员考核相结合等措施，能有效减少刻板的考核内容，使得政策执行者在执行政策时更容易维护组织总体目标，削弱目标偏差出现的可能性。