国家公园生态环境跨区域多元主体协同治理研究——以祁连山国家公园为例

马 芳

(青海民族大学 法学院，青海 西宁 810007)

建立国家公园是我国生态文明制度建设的重点任务，为了有效推进生态文明建设的步伐，党的十九大报告中明确指出建立以国家公园为主体的自然保护地体系，为我国国家公园建设提供了明确的思路。探索国家公园跨区域生态环境多元协同治理机制，不仅有助于建立国家公园长期有效的生态保障模式，而且有利于提升国家公园跨区域生态环境的整体性保护和系统性修复。

一、国家公园跨区域多元主体协同治理内涵

“协同治理”是一个合成词,由“协同”和“治理”两个词汇构成，“协同”一词最早出现在20世纪70年代德国物理学家哈肯(Haken)教授创立的协同学(Synergetics)学科之中,用以倡导系统要素或子系统之间的相互合作和配合。而现代协同理论则认为,“协同有助于整个系统的稳定性和有序化,能从量和质两方面放大系统的功效,创造演绎出局部所没有的新功能,实现力量增值”。[1]“治理”(Governance)一词源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵。治理最先出现在西方的市政学中,用来研究如何有效地解决城市和地方问题。治理理论发展至今,其核心论点,学界普遍认为强调“多主体”；治理更强调平等、互动、协商和博弈,超越了原有科层体制下的对抗格局,更具有现代化的韵味。[2]对于“协同治理”的内涵，目前理论界和实务界提及较多的是联合国全球治理委员会的观点，即协同治理是调和利益冲突和开展合作的连续过程，其采用的手段既包括具有法律约束力的体制，也包括非正式的协商与和解，是“覆盖个人、公共和私人机构管理他们共同事务的全部行动”。[3]国家公园跨区域多元主体协同治理则是针对分属在不同行政区域，尤其是跨省级区域的国家公园，为了达到国家公园全方位保护的效果，由国家公园内不同类型的主体进行协同保护和修复的具体行为。

二、生态环境保护跨区域多元主体协同治理现状及存在的问题

(一)祁连山国家公园生态环境保护跨区域多元主体协同治理现状

首先，明确了祁连山国家公园管理局与所在地方政府职责的划分。自2017年试点以来，祁连山国家公园在国家林草局协调下，会同甘肃、青海两省政府成立祁连山国家公园体制试点协调工作领导小组，并明确了各方所负职责以及相关的议事规则，推动了祁连山国家公园建设中的重要事项和问题得以解决。祁连山国家公园管理局还制定了产业准入清单、特许经营管理、自然资源档案管理、建设项目监督管理、志愿者服务管理、建设项目管理、全民所有自然资源资产管理等一系列试行管理办法，拟定了管理机构与所在地政府责任清单，明确了与当地政府的职责划分。[4]责任清单的制定更好地理顺了管理机构与地方政府的关系，有利于提高祁连山国家公园的管理效能。

其次，建立了国家公园与当地社区的共建共治机制。甘肃省管理局印发了《国家公园甘肃省片区社会参与机制实施方案(试行)》《甘肃省国家公园社区共管共建方案(试行)》等规范性文件，为祁连山国家公园甘肃片区的社区共管提供指引。甘肃省生态移民还采取“四个一”措施①，以引导核心区的农牧民易地搬迁、转产增收。青海片区与园区内及周边村社建立了“村两委+”社区参与机制。以试点区内行政村两委为支撑，选取17个行政村为试点，从“党建、保护、宣传、教育”等方面入手，设立了生态学校和生态课堂、建立了生态宣传队伍和管护队伍、提升社区党员干部群众对国家公园政策理念、制度要求以及试点工作的了解和支持。[4]通过以上措施，提高了当地社区及农牧民参与国家公园建设的积极性，加强了祁连山国家公园生态环境多元协同治理的基础。

(二)国家公园生态环境保护跨区域多元主体协同治理中存在的问题

1.跨区域多元协同治理主体及定位不明

祁连山国家公园在建设和运行中采取诸多措施加强生态环境的协同治理，比如甘肃省和青海省成立祁连山国家公园体制试点协调工作领导小组，明确了各方职责和议事规则，祁连山国家公园管理局也制定了一系列试行管理办法，拟定了管理机构与所在地政府责任清单，明确了与当地政府的职责划分等，但这些只是对两省区之间及祁连山国家公园管理局和地方政府之间职责的确定，并没有明确界定和厘清祁连山国家公园生态治理体系中还应有哪些治理主体及其各主体的职能权限、职责分工等事项，为国家公园多元主体协同治理带来了较大的障碍。祁连山国家公园甘肃片区和青海片区在惠民政策方面也采取了一系列措施，通过生态环境保护宣传、生态补偿等方式为当地居民参与祁连山国家公园建设提供了一些途径，但这些措施覆盖面太小，也不足以体现政府部门与当地居民在生态环境治理方面的协同性。

2.跨区域多元主体协同治理补偿规定不清

我国在《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中都明确提出要在森林、草原等不同领域建立健全生态保护补偿制度，健全国家生态保护补偿政策，按自然保护地规模和管护成效加大财政转移支付力度，加大对生态移民的补偿扶持投入等内容。国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》也提出，将生态保护补偿作为建立国家公园体制试点的重要内容。可以看出，我国对生态补偿工作是极为重视的，但在国家公园建设中，由于所涉及主体较多，且各主体之间存在着诸多的利益冲突，若不能有效地解决这些冲突，势必会导致各主体之间协同治理不畅。从我国现行规范性文件对国家公园的生态补偿规定可以看出，目前生态补偿主要针对生态保护与修复治理的生态效益补偿，以及对社区居民收入增收方面的补偿，而对跨区域生态补偿的对象、补偿标准及补偿渠道等方面还缺乏较为细化的规定。

3.跨区域多元主体协同治理路径不畅

在国家公园生态环境保护多元协同治理中，治理路径不顺畅通常会有多种不同的表现。其一，由于各主体之间的利益冲突，尤其是跨行政区域政府部门之间还缺乏一种协商互动、共同治理环境的思维和意识，使得跨区域协同治理理念难以达成一致，势必会影响到跨区域多元主体协同治理的成效。其二，各主体之间由于缺乏协同治理的机构和平台，导致彼此间沟通不畅，无具体机构进行组织和引导时即便各主体有参与国家公园生态环境保护和修复的意愿，也难以达成协同效应。其三，政府网站往往是各主体获取信息的主要渠道，但由于目前的政府网站对祁连山国家公园生态环境保护和修复的信息缺乏较为全面的公开，而且相关信息更新较为迟缓，使得各主体获取信息的渠道不畅，无法有效参与生态环境的保护与修复，更无法与其他主体展开协同治理。

4.跨区域多元主体协同治理责任规定不足

明确的责任认定是多元主体协同治理的重要条件，但在国家公园生态环境跨区域治理中，从现有的规范性文件来看，还缺乏整体性设计和有效促使多元主体参与治理的边界较为清晰的责任认定内容，虽然在《总体方案》中明确规定要完善责任追究制度，且对考核问责、终身追责等做了较为严格的规定，但对协同治理中多元主体的各自责任认定及承担还不够细化。在实践中基层政府、村两委、环保组织及公众等多元主体间的协同合作还处于摸索阶段，对各自在多元主体协同治理中因没有尽职需承担什么样的责任并不完全知悉，这种状况必然会导致多元主体参与协同治理的动力不足，进而影响国家公园生态环境保护的整体效果。

三、完善国家公园跨区域生态环境保护多元主体协同治理对策

(一)明确跨区域多元协同治理主体及定位

首先，应明确多元治理主体。推进国家公园生态环境跨区域多元主体协同治理，前提是明确治理主体，在此基础上才能设定各主体的职责范围和权限，这些主体具体包括政府部门、企业、社会组织及公众。在国家公园建设过程中，除需考虑对园内生态环境的严格保护外，还需注重国家公园为社会承担的提供游憩、环境教育及科学研究等方面的功能，这些功能的实现引入了较多的主体参与到国家公园建设中。单独依靠政府部门进行生态环境的治理很难达到好的效果，而且还会引起政府部门与企业、社会组织及公众之间的利益冲突和矛盾，因此，只有协调好这些主体之间的冲突，理顺各主体之间的关系，才能调动各主体参与生态环境保护的积极性，进而实现祁连山国家公园生态环境的整体性保护。

其次，明确各主体在多元协同治理中的角色定位。为了充分体现社会各方面力量在国家公园生态环境治理中的作用，应在国家公园跨区域立法中明确各主体在多元协同治理中的角色定位。在多元主体生态环境治理中政府是最重要的治理主体，承担着首要的管理及监管职能，当然这里谈到的政府包括国家公园管理局及地方政府部门，国家公园管理局整合了以往生态环境领域不同部门的职责，是我国国家公园的主要管理机构，负责国家公园规划的制定、重大问题的决策及具体管理工作的实施；地方政府部门根据国家公园管理局的管理需要可以提供各类辅助工作。由于国家公园政府管理部门享有较大的职权，为了避免生态环境治理中政府失灵现象的出现，需要通过立法将其权力边界予以明确界定。除此之外，企业、社会组织及公众等主体在生态环境跨区域多元主体协同治理中也发挥着重要作用，如参与国家公园体制建设试点区的规划、立法及相关政策的制定，对政府部门的生态环境治理行为进行监督等，为保证其参与治理的效果，也需要在立法中明确界定其权利。

(二)细化跨区域多元主体协同治理补偿规定

首先，应明确跨区域补偿的多元主体。前已述及，国家公园生态环境治理主体除国家公园管理局外，还包括地方政府部门、企业、社会组织及公众。地方政府部门由于所在地域被纳入国家公园后对生态环境的严格保护，在一定程度上会影响到当地财政收入。国家公园所在区域内的企业由于清洁生产而需要采用先进环保设备，投入力度可能较大甚至超过企业自身的负担能力，不能在国家公园建设中保障自己的利益也容易导致企业参与生态治理的积极性会降低。社会组织比如公益性环保组织，该机构的成立具有公益性质且为非盈利，但由于缺乏资金在运行中也是举步维艰。当地的居民虽然是当前生态补偿的主要对象，但由于这类主体常年居住于国家公园内及周边，对自然资源的依赖性使得对其的生态补偿需有长远方案才能更好地提升其参与生态治理的积极性，所以以上主体都是需要补偿的对象。

其次，应针对不同的主体细化跨区域统一的生态补偿规定。国家公园应建立包括国家财政转移支付的专项生态补偿基金，采用跨区域统一的利益平衡手段满足多方的利益需求以提高各主体参与生态治理的积极性。比如明确对各主体进行补偿的标准和补偿渠道，进行相应的引导、协调和扶持，提高各主体参与生态治理的认知，充分调动各方参与生态治理的积极性。对地方政府可根据国家公园在本区域所占面积或本地经济发展对资源的依赖程度等因素来确定是否予以补偿或补偿多少。对企业而言，在从事清洁生产或更新环保设施方面确实有困难的可以在资金、技术等方面给予一定支持；对环保工作做的较好的企业可以采取税收优惠或贷款方面的激励措施。环保组织不仅在很大程度上推动了我国生态环境保护工作，而且对国家公园的生态环境保护工作依然发挥着重要作用，所以可以根据环保组织参与的环保活动数量或对环保事业做出的贡献大小为环保组织补助适度运行资金。公众补偿主体主要针对当地居民，对居民的补偿除设定生态管护员岗位或给予一定的资金补偿外，还应采用技术培训、必要的实物、安排就业岗位等多元化生态补偿方式，将国家公园保护管理与社区居民增收相结合，充分实现国家公园建设与社区发展的和谐统一。

(三)理顺跨区域多元主体协同治理路径

首先，提升多元主体对跨区域协同治理理念的认知。从国家公园生态环境的整体性保护出发，跨越行政边界，构建分工协作、优势互补的多元主体协同治理机制。政府部门要加快职能的转变，树立国家公园整体性保护的治理理念和思维，实现跨行政区域政府部门横向协调治理，实现政府部门从单一治理模式到多元主体协同治理模式的转变，实现政府部门从命令指挥型向协商民主型的转变，真正实现国家公园生态环境治理主体在更广的领域、更深层次中的融合与协同。同时，还应加强非政府部门，尤其是企业及公众对于国家公园生态环境整体性保护的理念，配合政府部门自觉遵守国家公园生态环境保护的相关规定，自觉履行各主体应当履行的责任和义务，协同合作，实现对国家公园生态环境的完整性和原真性保护。

其次，设立跨区域多元主体协调治理机构或平台。在国家公园管理局可设立多元主体协调治理机构，这一机构可通过召开联席会议的方式，定期组织地方政府部门代表、企业代表、社会组织代表及公众代表就国家公园的规划、政策及相关立法征求意见，也可以对生态环境的保护、适度的开发利用及治理措施进行充分的沟通、交流与合作，这一机构对统筹协调国家公园生态环境保护多元主体之间的关系以及各主体之间的具体行为起着总枢纽作用。搭建一个综合性平台，以生态环境治理信息发布、生态环境治理基金筹集及多元主体意见提供等各类活动为载体的管理规范、开放多元的共治平台，有效激发多元主体参与活力。

最后，加强信息系统互联和公共数据共享。在国家公园范围内充分加强跨区域政府部门之间的协同关系，建立跨区域协同治理信息资源共享目标，整合国家公园政府信息平台，推进国家公园生态环境保护和修复的信息资源共享，实现各部门信息的有效整合，互联互通，避免重复建设和公布数据不一致现象，真实全面地反映国家公园环境保护和修复的总体状况，为多元主体有效参与生态环境治理提供前提条件。另外，除构建统一的跨区域信息共享平台外，还需明确所公布的信息必须符合全面、真实、及时等相关要求，只有保证多元主体的知情权，才能更好地去实现其管理权和监督权。为此，应完善跨区域生态环境信息互联和数据共享的法规体系建设，明确规定政府部门在生态环境信息共享中的目标责任和共享内容，对国家公园生态环境信息共享安全保障体系的建设、运行、管理和维护工作做出制度规范。

(四)完善跨区域多元主体协同治理责任

首先，明确跨区域生态环境治理的总体目标。跨区域生态环境治理的总体目标是明确多元主体具体责任的前提，国家公园跨区域生态环境治理的总体目标是通过对生态环境的严格保护，阻止生态环境被破坏，同时促进园内自然资源的合理、科学利用，实现国家公园生态环境的安全。总体目标明确后通过对总体目标的分解将其转化为各主体切实可行的具体责任承担，以加强多元主体相互之间的协作、配合，并能够有效提升国家公园生态环境治理实效。由于总体目标的确定对各主体责任的落实具有重要意义，因此在确定跨区域生态环境的总体目标时，必须要有详细的依据和要求并能将其有效分解到各治理主体，以保证跨行政区的各地在治理目标上的一致性和多元主体责任认定上的公平性。

其次，明确跨区域生态环境多元主体治理的具体责任。在国家公园生态环境跨区域协同治理过程中，由于参与治理的主体是多元化的，因此不同主体的责任认定也应是具体的、多样化的。一是要明确政府部门在多元主体治理中的主导责任。国家公园管理局作为核心管理机构，应发挥统筹规划、协调组织等宏观作用,制定跨区域多元主体协同治理的总体设计,引导其他多元主体共同参与跨区域生态环境保护和修复，将其完成工作情况作为绩效考核的主要依据；对未依法履职的责任人员给予相应处罚。国家公园所在区域的地方政府应按照与国家公园管理局的职责划分积极协助国家公园管理局的相关工作，对配合工作不力的需承担相应责任。二是要明确企业在多元主体治理中的重要责任。企业是国家公园生态环境保护与修复的重要力量，要强化企业责任，要求企业开发环保技术、运用环保设备、实施清洁生产、提升企业生态环境保护建设能力。对违法违规企业及其负责人应给予严格的处罚并纳入企业黑名单，以提高其破坏环境、浪费资源的成本。三是要明确社会公众在多元主体治理中的基础责任。公众是国家公园生态环境保护与修复的重要主体。公众由于其个人行为而破坏国家公园生态环境的，或实施法律法规所禁止的诸如滥砍滥伐、超载放牧等行为的要给予相应处罚，以提高公众参与生态环境保护的责任意识。

[注 释]

①“四个一”措施：即一户确定一名护林员，确保每个家庭有固定收入来源；一户免费培训一名实用技能人员，确保每户有一人能靠手艺吃饭；一户制定一个扶持计划，确保一户有一项持续增收项目；一户享受一整套搬迁补助惠民政策。