关于农村集体经济组织法人特别性的思考

郑庆宇

农村集体经济组织，是具有中国特色的农村组织形式，我国《民法典》明确其为独立于营利法人和非营利法人之外的特别法人，其既肩负着维护集体所有制的政治使命，也承载着发展新型集体经济、促进农民共同富裕的重要功能。相较于其他法人，其特别性主要体现在七个方面。

一、公益性与营利性并存

一方面，农村集体经济组织具有较强的营利性，通过对外出租、投资入股等方式创收，增加集体收入。据统计，2019年全国村集体经济组织总收入为5683.39亿元，其中经营性收入为1770.61亿元，占比31.2%。另一方面，农村集体经济组织又具有明显的公益性。据统计，2019年全国农村集体收益用于公益性基础设施建设的投入为1424.40亿元，村级组织支付的公共服务费用216.80亿元。如天津市西青区付村集体经济组织通过物业租赁、商业用房租赁、金地项目合作等方式发展集体经济，2020年，村集体总收入为6900万元，公益事业和公共设施等方面的支出为1942万元，占比28.3%。其中，村民养老、福利发放、医疗保险和医疗报销等公益性支出合计1806万元；公共设施支出136万元。此外，农村集体经济组织还通过集体资产收益分红增加成员的财产性收入。据统计，2019年全国村集体经济组织共为成员分红571.2亿元。

二、财产的不可分割性

农民集体财产的形成有其特殊的历史原因和制度安排。《民法典》规定农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，这些财产具有专属性，不能根据成员或集体的意志任意处置。集体经济组织法人管理的财产并非法人所有的财产，其使用受到严格限制，成员退出时不能请求分割，即农村集体经济组织的财产归集体成员所有，其本质是发展一块属于公共的不可分割的资产。这使其从本质上区别于《公司法》《农民专业合作社法》所规范的公司、专业合作社等建立在私人产权之上的法人组织。这些法人组织的形成基于股东（社员）的认缴出资，股东（社员）退出时可根据其实缴资本或非货币作价资本以货币的形式对法人财产进行分割。

三、成员的社区封闭性

农村集体经济组织成员没有入社自由，其成员的界定具有社区封闭性，这使其从根本上区别于《农民专业合作社法》所规范的农民专业合作社法人（五名以上符合条件的公民、企事业单位或者社会组织可设立专业合作社）。农村集体经济组织成员身份的取得需要统筹考虑户籍、土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，由成员集体审议确认，份额或股份只能配置给社区范围内的成员，这既是为了保证土地等资源性资产不流失，捍卫集体所有的公有制属性，也是为了确保本集体成员的财产性权利。而《公司法》所规范的公司等营利性法人，股东身份通过对法人让渡私人财产权而获得，表现出自主性、有偿性、开放性等特点。股东权利基于出资，利益分配、权利行使与该股东出资比例相挂钩，表现出变动性、资合性等特点。

四、资产经营利用具有社区性

《民法典》赋予农村集体经济组织经营、管理集体资产的权能，其通过经营、管理集体资产获取收益，以更好地服务本集体及其成员。经营性资产股份合作制改革为农村集体经济组织开展自主经营提供了制度依据，但经营范围受到严格限制。实践中，农村集体经济组织经营活动主要以社区内集体资源出租、物业设施出租、资产入股等形式体现。例如，安徽省复兴村积极盘活闲置的土地资源，将60亩集体小林场对外出租，年租金收入0.6万元；将60亩集体荒山承包给个体经营办厂，年租金收入1万元；吉林省东风村通过建物业、收租金的形式，从事社区性强、风险性小、收益稳定的行业；江苏省华西村通过村集体再投资设立公司的形式，参加金融、钢铁、纺织化纤、高新技术等竞争性行业。

五、土地等资源性资产不能对外承担责任

农村集体经济组织的原始财产，来源于社会主义改造时农民加入合作社投入的土地等生产资料。经过60多年的发展，特别是2016年全面开展农村集体产权制度改革以来，农村集体经济组织法人经营管理的财产除了土地等资源性资产外，还包括多年积累的经营性资产以及财政投入形成的资产。因此，农村集体资产，特别是集体土地呈现出历史性、多元性和复杂性，承担着保障集体和成员基本权益的功能作用，这不同于《公司法》《农民专业合作社法》等规范的公司、专业合作社等营利性法人，可以其全部财产对外承担责任。农村集体经济组织法人对外承担责任的财产只限于集体经营性资产，而集体土地等资源性资产不能对外承担责任。

六、权益分享以户为单位

按照《农村土地承包法》《土地管理法》等相关法律，农村集体经济组织成员以户为单位享有集体的土地承包经营权、宅基地使用权、经营性资产收益分配权，土地承包经营权证、宅基地使用权证、集体经营性资产收益分配证（股份或份额证）也均以户为单位颁发，这使其明显不同于《公司法》《农民专业合作社法》所规范的公司和专业合作社以个人为单位分享股东（社员）财产权益。此外，实践中许多农村集体经济组织采取户代表大会制度，而公司法人的股东大会和农民专业合作社的成员大会均不存在成员户或股权户的概念。如天津凌庄子村采取双重审议标准，即“成员代表大会讨论通过，户代表大会签字确认”。成员代表大会一般每5到10个成员户推选出一名成员代表组成，对一般事项表决，成员大会仅对章程修改、成员进出等重大事项表决，户代表大会较成员大会更易召集，较成员代表大会更有广泛代表性。

七、不适用于破产终止

从农村集体经济组织承担的多元化社会功能来看，除非基于行政区划调整涉及合并、分立、撤销等解散事由，其不能解散。这使其根本不同于《公司法》《农民专业合作社法》所规范的有限责任公司和专业合作社，可以因资不抵债而按照《破产法》相关规定清算解散。当然，从市场交易安全和保护债权人利益的角度来看，对于陷入债务危机、资不抵债且明确缺乏清偿能力的农村集体经济组织而言，也应当作出相应的制度安排。在立法中，可借鉴《破产法》中的重整程序，对如何重整作出相关规定。