谈对《行政单位财务规则》的修订建议

[摘要]随着《政府会计准则——基本准则》《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》的发布、施行，现行的《行政单位财务规则》已不能适应行政单位财务管理的新形势与发展需求。无论是为了适应、衔接《政府会计准则——基本准则》与《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，还是为了加强行政单位财务管理，《行政单位财务规则》的修订都势在必行。为更好地发挥《行政单位财务规则》在财务管理方面的作用，从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度提出修订《行政单位财务规则》的建议。

[关键词]国家治理体系;治理能力;行政单位;财务规则;修订建议

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.31.152

1前言

《行政单位的财务规则》（以下简称《规则》）的制定与修订工作应当围绕行政单位的业务活动、职能以及《规则》的定位开展。《规则》与《政府会计准则》《政府会计制度》既紧密联系，又有着不同的定位。《政府会计准则》主要规范如何确认、计量、记录和报告行政单位的经济业务;《政府会计制度》主要明确行政单位会计科目的含义及日常会计核算;《规则》作为规范行政单位财务活动和财务关系的规则，侧重于行政单位财务管理和监督，聚焦资金使用效益的提高。

行政机关是按照国家宪法和有关组织法的规定而设立的，代表国家依法行使行政权，组织和管理国家行政事务的国家机关，是国家权力机关的执行机关，也是国家机构的重要组成部分。行政单位是财政与政府会计制度上的概念，其范围比行政机关更广。行政单位主要包括中国共产党各级机关，各级人民代表大会及其常务委员会机关，各级人民政府及其所屬工作机构，中国人民政治协商会议各级委员会机关，各级审判机关，各级检察机关，各民主党派和工商联的各级机关。

党的十八届三中全会指出：“财政是国家治理的基础与重要支柱”。财政首次被放到国家治理的重要层面。党的十九届四中全会提出，“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”，财权划分、财力协调、支出责任和财力等关键词进一步阐述了财政在国家治理体系中的作用，高水平的财政管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础与物质保障。行政单位是财政活动的重要参与者，行政单位的财务管理水平又是影响财政管理水平与绩效的重要因素之一，因此要从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度认识修订《规则》。

2贯彻新《预算法》，建立长效预算管理机制

现行的《规则》包含了预算管理的专门章节，但与新《预算法》脱节，不符合相关规定，应当修订《规则》预算管理章节的内容，以便行政单位建立跨年度的预算平衡与长效预算管理机制，更好地贯彻新《预算法》。

预算是行政单位职责、任务或目标的具体化和资金需求的反映;预算是对行政单位未来业务活动的资金安排，资金化和可执行性是预算最主要的特征，因此，预算是一种执行和控制业务活动、经济活动的具体安排，并能将行政单位业务活动、经济活动引向预定目标的工具。特别是大额的无形资产与固定资产采购预算，一定要结合行政单位的存量资产，审查预算编制的必要性、合理性和前瞻性。因为一旦资产购置之后将产生巨额的固定成本，在相当长的时间内都要面临高成本运行的局面。

行政单位的预算来源包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，社会公众对这些公众资金的使用具有知情权与监督权。行政单位的年度预算只能反映年度工作计划与资金安排，只有决算才能真实地反映行政单位年度实际执行情况。因此仅仅公开年度预算尚不能真正反映行政单位的预算执行情况，还应当公开年度决算。阳光是最好的防腐剂，建立预算、决算公开机制，强化社会监督，促进预算资金使用的合规性和合理性，有利于预防与发现腐败，建立高效透明的廉洁型政府。

3加强成本管理

《规则》确立的行政单位财务管理的基本原则是：厉行节约，制止奢侈浪费，降低行政成本，注重资金使用效益。如不能准确核算行政单位的成本，则无法确定节约与成本运行情况，所以准确核算行政单位的成本，是落实行政单位财务管理基本原则的基础。但在2019年1月1日《政府会计制度》施行之前，行政单位重点关注资金收付，只有收入与支出的概念，没有成本与费用的概念，不需要核算成本，也不具备成本核算的基础。

建议《规则》修订时增加加强成本管理相关内容。其实早在2013年，中共中央、国务院就印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》（中发〔2013〕13号），该条例第二章第九条明确提出推进政府会计改革，进一步健全会计制度，准确核算机关运行经费，全面反映行政成本。近年我国GDP增速放缓，中国经济呈现出新常态，2020年在全球范围暴发的新冠疫情，财政收入增长面临巨大挑战与不确定性甚至存在下滑的现状;同时为了建设高效透明的廉洁型政府，也需要核算好、管理好行政单位的成本。《政府会计制度》施行后，行政单位的财务会计以权责发生制为记账基础，改支出为费用，实现了财务会计与预算会计的适度分离，具备了成本核算、实施成本管理的基础。

财政部于2019年12月正式发布了《事业单位成本核算基本指引》（财会〔2019〕25号）（以下简称《成本指引》），附则中明确了行政单位开展成本核算工作，可以参照执行本指引。《成本指引》从成本核算的原则、成本核算对象、成本项目和范围、成本归集和分配等多方面和环节规范了事业单位的成本核算，为行政单位开展成本核算提供了理论依据与制度保障。

行政单位行使公共权力、维护社会公共秩序，决定了其财务管理目标不能是单纯的经济利益，还必须充分考虑社会利益，兼顾效率与公平、公益性和经济性。成本意识对行政单位显得尤为重要，因为行政单位行使公共权力，其决策不仅影响到本单位的业务活动的成本，而且会广泛影响其所管辖行业或监管对象的经营成本。行政单位不以营利为目的的公益属性，决定了行政单位长期以来成本意识比较淡薄。行政单位不仅要参照《成本指引》核算本单位的成本，行政单位的领导班子更应当树立成本意识，不盲目决策;在监管过程中更应牢牢树立成本意识，要在职责与权力范围之内为改善实体经济发展创建制度环境，降低羁绊实体经济腾飞的制度性成本，为推进国家治理体系和治理能力现代化打牢基础。

4落实全面预算绩效管理

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）的正式施行，把预算绩效管理推到了新的高度与要求。实施《规则》的重要目的就是提高行政单位的资金使用效益，也即是预算绩效管理的重要内容，但现行《规则》对于预算绩效管理一笔带过，缺乏指导性与可操作性，建议《规则》修订时增加专门章节落实全面预算绩效管理。

财政是国家治理的基础与重要支柱，行政单位的预算绩效管理又是建立现代财政制度的重要内容，优化财政资源配置、提升公共服务质量都离不开预算绩效管理，同时全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，因此全面实施预算绩效管理势在必行。

全面实施预算绩效管理是全覆盖，时间上涵盖事前预算绩效、事中预算绩效与事后预算绩效全流程，从空间上覆盖从预算编制到执行、预算、预算考核业务全过程。预算绩效管理包括以下五方面的内容。

4.1确定绩效管理目标

在编制单位年度预算的同时，就应确定政策和项目（专项）绩效目标与单位整体绩效目标。绩效目标不仅要包括投入成本与产出，还应当包括部门履职（重点工作数量完成率、重点工作质量达标率、重点工作完成及时率）、履职绩效（经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度）、可持续发展能力（信息化建设情况、人力资源建设情况、部门创新情况）等主要绩效指标，包括经济的与非经济的、定量的与定性的指标，尽可能多维度地反映行政单位的预算绩效。

4.2监控绩效运行过程

现在各级财政部门通常很重视行政单位的预算执行进度而忽略绩效目标的达成状况。预算执行进度作为反映业务推动情况的指标已被广泛认同与重视，应当强化绩效运行的过程监控。不仅需要事前确定绩效管理目标，还需在事中密切监控绩效运行，防止在无效的项目上持续投入，能够及时纠正绩效运行中的偏差，不断降低资金运行成本，确保绩效目标的实现。

4.3确立绩效评价标准

实施绩效评价必须要有明确的绩效评价标准，如何确定绩效评价标准就显得尤为重要。

绩效评价标准体系中既要有方向性的定性指标，又要有数字性的定量指标。要从时间进度、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意、信息化建设情况、人力资源建设情况、部门创新情况度等多维度确立绩效评价的标准。

可行性报告中的项目实施的总体目标、经济效益、社会效益、项目进度和计划安排以及专家论证结论都应当作为绩效评价标准的重要参考。行政单位在实施新的政策与项目，在上级要求或自身专业力量不足时，应聘请专门的第三方机构独立确立绩效目标、评价实施绩效，其出具的专业报告应作为绩效目标确立与评價的重要参考。

4.4实施绩效评价和结果应用

确立绩效评价标准的目的是实施绩效评价，如果绩效评价的结果得不到应用，则绩效评价就会彻底沦为形式主义，无法发挥优化资源配置与指导问题整改的作用，绩效评价的目的与价值都在于结果应用。

通过行政单位自评、外部第三方专门机构独立评价与财政部门评价相结合的方式，实施预算绩效评价。绩效评价内容分为：政策和项目（专项）绩效评价与单位整体绩效评价。单位内部向政策和项目（专项）执行部门反馈绩效评价结果，向单位领导班子报告单位整体绩效评价结果，提出整改意见，强化绩效评价与预算安排的关系;财政部门向行政单位反馈行政单位整体绩效评价结果，提出整改要求、总结与推广先进经验。强化绩效评价结果的应用，奖优罚劣，预算安排向绩效评价好的单位倾斜，绩效评价结果作为预算安排决策的重要参考。

4.5强化绩效管理的责任约束与激励约束

行政单位主要负责人是本单位预算绩效的责任人，项目责任人是项目预算绩效的责任人。没有责任就没有管理，切实做到“花钱必问效、无效必问责”，问责到单位，问责到具体的责任人。强化绩效管理的责任约束与激励约束，能够树立绩效评价的严肃性、权威性与引导作用，能够引起行政单位主要负责人的高度重视，能够提升预算绩效管理的成效。

对预算绩效未达标的项目要整改，财政部门应统筹安排从行政单位收回的长期无进展项目沉淀的资金、低效无效的资金，减少财政资金沉淀、加快财政资金周转，提升财政资金使用效益。行政单位内部也应采取财政部门类似的措施，提高行政单位自身的资金使用效率与效益。

5应建立内外部信息共享机制

不同于事业单位与企业的决策一般只影响本单位内部或下级单位，对外部影响较小;行政单位掌握公共权力，其决策不仅影响行政单位内部，更影响其所监管的行业与区域，因此行政单位应建立行政单位内外部的信息共享机制，以增强决策的经济外部性即社会效益。鉴于信息共享对行政单位决策质量如此重要，建议《规则》修订时增加建立内外部信息共享机制的内容。

随着数字经济的发展与平台企业的崛起，企业经营的业务范围与空间范围日益扩大，跨部门、跨地域的行政单位之间的协调越发重要。企业跨区域混业经营一定要多方联合监管，跨部门、跨地域的行政单位之间必须要建立信息共享机制，杜绝监管盲区与死角，堵住监管漏洞，及时发现、消除社会隐患，防止产生重大的社会风险，比如最近频频暴雷的长租公寓就引起了广泛的社会关注与讨论。

房东和长租公寓签订的《房屋租赁合同》，长租公寓租入房屋后向外转租。长租公寓按季度向房东支付租金;租客和金融机构签订的贷款协议，贷款审批之后金融机构将一年租金一次性支付给长租公寓，租客按月或季度向金融机构归还贷款;租客和长租公寓签订的是《房屋租赁合同》，金融机构向长租公寓支付租金。租客和金融机构签订的贷款协议似乎没有问题，金融监管部门似乎也无法干预金融机构的正常经营;长租公寓从房东高价拿房源低价向租客转租似乎没有问题。市场监管部门似乎也没有权力去干预企业正常的市场行为。

金融创新必须在审慎监管的前提下进行，要充分考虑并关注金融创新可能引发的负经济外部性与可能的社会问题，做好监管应对策略。以上任何一个环节孤立地去看似乎都是符合监管要求的，不会引发社会问题，但联系起来看，问题多多。租赁市场景气时，长租公寓利用租金的长收短付产生的大量资金沉淀用于企业扩张，不但积累巨大的经营风险，也埋下了引发社会问题的隐患;一旦租赁市场不景气时，出租率不高，长租公寓的现金流难以维持，会波及租客、房东引发较为严重的社会问题。

技术创新很多时候是推动社会发展的动力，但有时候纯粹的金融创新是为了规避监管，利用行政单位之间的条块管理与监管盲区，将一个行政单位的监管范围内的风险转移到其他行政單位的权力范围内，实质上使得所谓的创新成为监管的真空地带。数字经济时代，信息在决策中日益发挥重要的作用，行政单位做好本单位财务管理需要在单位内部建立信息共享机制;行政单位之间除要发挥协同监管作用，更应建立信息共享机制。之所以存在监管盲区与死角，其根本原因就在于监管体制机制跟不上新时代企业的创新，关键要推进国家治理体系和治理能力的现代化;建立行政单位之间的信息共享机制，不留监管盲区与死角，强化不同行政单位之间的信息共享与监管联动。2020年中央经济工作会议明确的重点工作任务——强化反垄断和防止资本无序扩张，强化反垄断和防止资本无序扩张对保护消费者权益、促进市场创新、维护正常的市场经济秩序有着重大意义，行政单位之间的信息共享与监管联动，也是强化反垄断和防止资本无序扩张的重要手段与保证。

6结语

综上所述，此次《规则》的修订应该充分结合新《预算法》《政府会计准则》《政府会计制度》与《意见》，从贯彻新《预算法》、加强成本管理、落实全面预算绩效管理、应建立内外部信息共享机制四个方面修订《规则》。《规则》修订可以优化行政单位资源配置、提高财政资金的使用效益，提升预算绩效，打好扎实的财政基础，提高公共服务能力与质量，增强政府公信力和执行力，推进国家治理体系和治理能力现代化。

参考文献：

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[作者简介]代利刚（1980—），男，安徽芜湖人，高级会计师，江苏省首期会计领军人才，研究方向：管理会计、高校内控、高校财务管理。