“混合所有制”的实践与思考

师文涛

[摘要]文章叙述了混合所有制的内涵，探讨了混合所有制实践中遇到的控股地位难题、资产定价难题、信用定价难题和小股东权益变现难题，提出了混合所有制中企业应该坚守的原则、政府可以改进的建议，帮助企业在混合所有制的过程中避免错误。

[关键词]混合所有制的内涵;混合所有制的难题;混合所有制的建议

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.31.087

党中央旗帜鲜明地指出“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我党执政兴国的重要支柱和依靠力量”。在新时期，国有企业需要改革管理体制机制，提高通过“管资本”来放大国有资本控制力、影响力的能力，充分融入社会主义市场经济，与各类市场主体深入合作，在竞争中实现国有资本的保值增值。其中，“混合所有制”改革是一个重要途径。

1混合所有制的内涵

混合所有制包括兩重含义：一是指整个社会多种所有制形式和经济成分并存的格局;二是指不同所有制性质归属的资本在同一企业中的混合，是一种企业资本组织形式，强调公私资本的交叉持股、相互混合。文章所说的“混合所有制”是指企业的内部产权结构，即在现代企业制度下，股本持有者来源多元化，包括国有资本在内的不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业。

关于混合所有制的实现途径，目前讨论较多的主要有四种方式：①通过上市公司途径。推动国有企业集团整体上市，实现产权多元化;②引进非公股权投资。有的企业一时还没有达到上市条件，可以先进行股份制改革，把部分股权转给民营等非国有主体;③推动国有参股形式。把部分有条件的企业转为淡马锡式的投资公司，以投资公司为主体参股企业;④通过特定领域的混合。在政府公共服务、基础设施等一些市场活跃的领域，推行以PPP为代表的公私合作伙伴关系项目。

2混合所有制中遇到的难题

通过笔者多年的实践，认为在混合所有制的发展中还有不少难题有待解决，特别是以下四个具有普遍性的问题。

2.1混合所有制中的控股地位难题

现在提的混合所有制，主要还是指引入非国有资本，国有资本保持控股地位。对于非国有资本控股、国有企业参股的形式，国资监管机构态度仍比较谨慎。一方面，如果将企业的控制权转让给非国有资本，是否与发挥国有资本的影响力、控制力的指导原则相悖？目前政府的政策是不明确的;另一方面，目前国资监管规定，地方国有企业参股投资民营企业或外资企业，需要报国资监管机构审批，程序比较烦琐，实际上是不鼓励国有企业参股对外投资;从国有企业考核指标来看，更加强调财务合并报表规模的扩大，事实上也是不鼓励国有资本对外参股。

2.2混合所有制中的资产定价难题

构建混合所有制时，企业以什么资产来混合，怎么进行评估定价，在实践中也面临一些问题。一方面，国有企业在引入非国有资本时，按规定需要对国有资产进行评估。现有的国资评估体制下，出于政治安全性考虑，国资委倾向于高估国有资产价格，而忽视交易的可实现性。如果价格偏高，非国有资本就不愿意入股;另一方面，国有资本入股非国有企业时，也需要对非国有企业进行评估。出于政治安全性，国资委倾向于低估非国有企业的价值;从估值技术上讲，现行的国有资产评估体制难以对轻资产类、高科技类等企业进行市场化估值，限制了国有资本投资新兴行业的机会。

2.3混合所有制中的信用定价难题

在实际运营中，混合所有制企业会面临信用定价难题，即混合所有制企业借用国有资本的国家信用但费用却难以定价。如国有企业与民营企业合资成立一家混合所有制公司，随着企业的不断发展壮大，对于资金的需求越来越大，合资公司本身已经无法满足业务快速发展的资金需求。在这种情况下，由于民营资本实力有限，国有企业基本单方面承担了合资公司额外的资金需求。尽管合资企业必须为这些资金需求支付利息，但这仍意味着国有企业投入更多、风险更大，而收益仅限于所持有的股权比例。从国有企业的角度看，这意味着国有资本与非国有资本承担的风险收益不匹配。从民营企业的角度看，合资公司就是利用国有企业的资本优势和民营企业的人力资源、市场资源等非资本优势，持股比例仅仅是收益分享条款而非资本投入限额，国有企业多投入资金是应该的。

2.4混合所有制中的小股东权益变现难题

公司股权主要由分红权、资本增值收益权和决策表决权三部分组成。作为小股东，分红和资本增值收益是他们最看重也最实际的权利。对有限责任公司来说，法律允许股东之间对认缴资本、实缴资本、分红权、资本增值收益权、决策表决权等做实际的、创新的安排。在实践中，可以对小股东的股权权利实现做出特别的约定。比如可以在公司章程中约定现金分红比例，如除非经全体董事一致同意，否则现金分红应不低于当年可分配利润的70%;再比如对于小股东是管理团队的，若有人正常离职，可以继续持有股权，也可以要求大股东按上一年度经审计的每股净资产的价格受让;一般不允许管理团队之间进行股权转让。对于违法违规、考核不合格等非正常离职的，离职前必须将持股转让给大股东，大股东应当按上一年度经审计的每股净资产的价格受让。

3进一步发展混合所有制的建议

要解决混合所有制中遇到的这些问题，需要政府和企业共同努力，政府要加强顶层设计，企业要勇于尝试。

3.1企业要坚持的原则

根据笔者的多年实践，总结了三点发展混合所有制的经验供大家参考。

（1）要选择合适伙伴。混合所有制要混出好结果，首先要选择好志同道合、优势互补的合作伙伴，资本共和，企业才能兴旺发达。投资前的功夫要到家，既要善于捕捉机会，又要精明厚道，做好国有资本的大管家。

（2）要遵守法律法规。严格按现行国资监管程序，该审批的审批，该备案的备案，该报送的资料一定要及时、准确、全面的报送;在重大资产处置、日常经营活动中，坚持公开透明、按程序办事，避免利益冲突，杜绝国有资产流失，实现好国有资产保值增值的要求。

（3）要坚持平等相待。平等相待包括权利上相互尊重和义务上严格对等。一方面，按公司法的规定行使权利，不以大股东的优势侵占小股东的利益，更不借政府的公权力施压;另一方面，坚持风险与收益匹配原则，如在信用担保、资金占用、关联交易等业务往来中，遵循市场化定价，不额外承担风险，不放弃应得收益。

3.2政府应做的改革

发展混合所有制亟待改革现有的法律法规和国资监管体制，构建与党的十八大以来中央关于国有企业改革精神相适应的国资监管新框架。

（1）明确混合所有制的边界。混合所有制的实施范围可以采用“负面清单”原则，除国家明确禁止不能进行混合所有制的国有企业外，其他国有企业都可以开展混合所有制。中央国企和地方国企不一定要“齐步走”，可以鼓励地方在推进混合所有制方面先行先试。为避免部门利益阻碍改革进程，负面清单的制定原则上应归属于本级人民政府。除了在存量企业方面推进混合所有制外，要鼓励国有资本和非国有资本合作设立新企业，充分利用双方优势开拓新市场创造新行业。

推进混合所有制要淡化公有私有的概念，除法律法规明令必须由国有资本控股的企业外，其他任何企业国有主体可以控股，非国有主体也可以控股。控制权属于谁要在市场竞争中决定。各级政府要平等保护各种资本主体的合法权益，要公平地对待各种所有制的企业，确保产权开放和产业开放。

（2）处理好监管者和出资人的关系。现行的国资监管体系中，政府扮演着行政性监管者和出资人两种角色，在日常活动中极易混淆两者的边界，出现“越位”的遗憾。比如國资委直接限定国有企业的主业范围、对国有企业的投融资乃至薪酬总额都有具体的规定，而这些原本是属于股东大会、董事会乃至管理层的权限，国资委的这些做法属于“越位”。如果混合所有制企业中出现这样的行政性监管，就构成了对其他资本属性的出资人的侵权。行政性监管是政府权力的越位，与大股东侵犯小股东的利益不同，本质上是公权对私权的侵犯，并不能在私权的范围内通过完善公司治理体系加以妥善解决。公权与私权之间的矛盾，需要调整公权的边界才能得到解决。非国有资本在混合所有制中如果仅仅是小股东的话，除了面临大股东的强势外，还要担心公权力的侵扰，他们有疑虑也是正常的。

在现行的以《企业国有资产管理法》为核心的国资体系下，要解决政府监管者和出资人的双重身份带来的矛盾，厘清出资人机构与公共管理部门之间的权责边界，处理好加强国资监管与落实企业法人财产权及经营自主权之间的关系，构建以管资本为主的国资监管体系是较好的出路之一。具体说来就是将国资委的“一身两任”转变为“两身两任”，组建国有资本独资的管理国有资本的公司，行使出资人的权利。无论是否控股，国有资本管理公司作为出资人参与创建企业不受国资委的行政性监管，国资委的行政性监管权力到国有资本管理公司为止。

（3）改革与发展混合所有制不相适应的法律法规。在政治上进一步明确混合所有制的正面形象，在法律法规上平衡好国有资产保护和鼓励企业家精神之间的关系。因此笔者建议全面梳理现行法律法规，构建企业产权形成、运营、流转与监管的新方式、新途径和新机制，形成与混合所有制经济相适应的制度体系。比如在国有资产评估方面明确价格形成机制，形成以市场定价为主的评估体系;在员工持股方面，地方国资委要进一步明确员工持股的范围和数量，特别是管理层持股的上限、方式和期限等，打消企业推进员工持股的政治顾虑;在企业投融资方面，将权力下放至股东大会、董事会，变事前审批为备案监管，建立与市场竞争相适应的投融资决策体系。

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