农村中小银行违规关联交易的现状、成因与解决策略

■ 上海市协力（贵阳）律师事务所 刘伟明

关联交易违规问题一直是商业银行违规的重点领域。金融严监管以来，每年的全面现场检查工作部署都将关联交易违规问题列为重点工作方向，2019年，金融监管部门更是启动了股权和关联交易的专项整治工作。2020年8月17日，中国银保监会《关于印发健全银行业保险业公司治理三年行动方案（2020—2022年）的通知》（银保监发〔2020〕40号）再次明确将股权和关联交易专项整治列为金融监管部门工作重点。在关联交易违规问题上，相较于其他商业银行，农村中小银行更为严重和突出。农村中小银行关联交易明显存在监管强度升级与违规问题“屡查屡犯”之间的矛盾与冲突现实困境。

一、农村中小银行关联交易常见违规形式

根据笔者检索中国银保监会官网有关行政处罚信息公告，近几年，有关农村中小银行关联交易违规的行政处罚案由主要分为三大类：一是交易违规类，主要有违规发放关联交易贷款、违规向关联方融资行为提供隐性担保、违规向关系人发放信用贷款、违规向关联方发放无担保贷款、对主要股东及其关联方授信余额超标、关联交易贷款集中度超比例等。二是程序违规类，主要有未按规定审批关联交易、未对重大关联交易进行事前审批、重大关联交易审批程序不合规、重大关联交易审批逆程序、审议通过明显优于同类交易条件的重大关联交易、关联交易信息披露不充分、未对重大关联交易进行逐笔披露等。三是管理违规类，主要有关联交易管理不到位、关联交易管理严重违反审慎经营规则、关联交易控制委员会履职不到位等。

上述农村中小银行关联交易常见违规形式中，交易违规类表现最为普遍。授信业务是农村中小银行主要的业务收入来源，由于与对外授信业务违规行为交织，《中华人民共和国商业银行法》《商业银行公司治理指引》《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》《商业银行股权管理暂行办法》等法律法规与审慎监管文件均对授信业务相关的关联交易进行了限制性或禁止性规定。如农村中小银行对一个关联方的授信余额不得超过资本净额的10%，对一个关联法人或其他组织所在集团客户的授信余额不得超过资本净额的15%，对全部关联方的授信余额不得超过资本净额的50%；信用类贷款禁止关联交易；对关联方授信不得优于对非关联方同类交易的条件，不得为关联方的融资行为提供担保（关联方以银行存单、国债提供足额反担保的除外），不得向关联方发放无担保贷款或接受本行的股权作为质押提供授信等。严密细致的授信业务关联交易管理规范体系与农村中小银行关联方管理制度及执行的不到位形成了鲜明的对比。因此，在交易违规类之外，农村中小银行与交易违规类相关的程序违规和管理违规问题也非常突出。农村中小银行在关联交易的监管规定上“选择性执行”，这与农村中小银行合规体系建设不全、合规机制运行不畅、合规风险意识不高等合规管理机制不完善密切相关。

二、农村中小银行关联交易违规成因分析

纵观前述关联交易常见违规形式，农村中小银行关联交易存在着管理手段粗放、标准肆意、套利行为明显、屡禁不止等特征，这些违规问题的发生有着深刻的历史与现实原因。

首先，农村中小银行管理体制导致的内部人控制问题。当前农村中小银行股东关联交易违规现象较为严重，但背后却是对内部人的管理和监督出了问题。众所周知，由于管理体制方面的问题，农村中小银行内部人控制较为普遍，且由于广大中小股东数量众多、持股分散、话语权微弱，不愿或不会参与治理，股东权利长期缺位，公司治理机制形同虚设，机构经营管理易形成被高管和少数关键人控制的局面。在这种系统环境下，内部人对农村中小银行关联交易管理长期不重视，没有将关联交易违规问题当做机构面临的重要合规问题来看待。部分农村中小银行为内部人在授信等金融服务方面提供了相当优惠的措施，少数高管人员甚至“靠山吃山”，违规为自己及关联方提供大量优惠贷款。又如以农村合作其金融机构为例，在当前金融严监管背景下，很多机构因经营不善等原因导致分红权受到抑制，在股东难以获得稳定分红的情形下，内部人为了保持机构股权稳定，只好妥协为股东违规关联交易提供便利。因此，前述关联交易违规行为中，不管是内部人自身作为关联交易主体，亦或是代表农村中小银行，如果没有内部人的有意疏忽或被动违规，农村中小银行违规关联交易也不会屡禁不止。农村中小银行管理体制不完善是造成当前关联交易违规问题严重的基本原因。

其次，农村中小银行违规关联交易本身的隐蔽性问题。农村中小银行违规关联交易是以商业行为形式掩盖下的某种特殊交易，表面上看合法合规，实际上交易内容严重违背了交易公平原则，甚至演变成向关联方进行利益输送进而侵害农村中小银行以及其他金融消费者合法权益的违法违规行为。实践中由于有关关联交易的审慎监管规则划分的“交易禁区”较为明确，农村中小银行违规关联交易普遍采用所谓“隐蔽”的手段进行，这些手段主要包括以下三种类型：一是故意模糊关联方的认定标准。农村中小银行的关联方主要为内部人、股东及其关联方。就内部人而言，《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》第七条及第八条从最严格的角度规范了农村中小银行内部人及其关联方的范围；就股东而言，主要是指持有或控制农村中小银行百分之五以上股份或表决权，或持有资本总额或股份总额不足百分之五但对农村中小银行经营管理有重大影响的股东及其关联方。现实问题是，面对如此宽泛的内部人和主要股东的关联方延伸范围，金融监管部门难以有效精准识别，农村中小银行很容易通过弱化穿透原则的方式模糊内部人和主要股东的关联方延伸范围来从事违规关联交易，如通过协议或其他一致行动等方式来影响农村中小银行的经营管理活动。二是规避一般关联交易和重大关联交易的区分标准。部分农村中小银行为规避《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》第二十五条有关重大关联交易的内部审批程序，故意通过“化整为零”、少记关联交易金额、隐蔽关联关系等方式，将重大关联交易转化为一般关联交易。三是通过各类通道规避关联交易的禁止性规定。不少农村中小银行在从事违规关联交易行为时，故意通过借道同业、理财、表外等业务方式，违规向关联方授信、提供显性或隐性担保，规避金融监管部门有关关联交易的禁止性规定。上述隐蔽手段虽然总体上看起来较为“笨拙”，但确实隐藏了许多违规关联交易。

最后，农村中小银行监管长期形成的体系性问题。对于农村中小银行关联交易的监管，金融监管部门一直都非常重视，早在2004年就出台了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》。金融监管部门侧重于对农村中小银行关联交易风险管控，集中体现在管理架构、关联方范围、关联交易类型、内部审批流程、集中度管理等方面。然而，规章制度长时间没有结合监管执法的经验教训及时进行修订完善，导致在执法实践中产生不少问题，如未对2006年以来出现的村镇银行等新型农村机构进行有效规制，没有结合农村中小银行法人特点提出针对性的关联交易规制措施，对内部人的范围宽泛而无法有效执行，对主要股东的界定仍存在片面性等。目前，金融监管部门已明确提出要对有关制度文件进行修订，但长期养成的监管思维却无法短期改变，主要表现在以下三个方面：一是对关联交易监管规则的执行“落实不到位”。《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等文件规定了诸多农村中小银行有关关联交易的报告及备案事项，如关联交易管理制度应当报送属地监管部门备案，按季向属地监管部门报送关联交易情况报告，重大关联交易应当在批准之日起十个工作日内报告监事会，同时报告属地监管部门；内部人任职及其变动、股东成为主要股东之日起十日内向农村中小银行的关联交易控制委员会报告，关联交易控制委员会应当及时向相关工作人员公布其所确认的关联方等。现实中，部分农村中小银行对上述要求“熟视无睹”，从未主动履行备案及报告义务，部分金融监管部门也没及时采取相关监管措施。二是对违规关联交易的行政处罚逐渐流于形式。通过检索中国银保监会官网有关关联交易违规行为的行政处罚信息公告，可以明显发现部分金融监管部门在行政处罚中未能坚持“双罚制”，只处罚了农村中小银行，而未处罚相关内部人。事实上，通过上述分析，内部人才是农村中小银行违规关联交易的真正责任主体。这种只罚机构不罚个人的行政处罚难以真正解决农村中小银行违规关联交易问题，只会让金融监管部门精心部署的关联交易专项整治工作效果大打折扣。三是对关联交易监管系统作用的误区。关联交易监管系统的建立和完善对加强农村中小银行关联交易的穿透性监管大有裨益，但不能寄希望于关联交易监管系统能够彻底解决农村中小银行关联交易违规问题。农村中小银行关联交易更多是一种内部治理政策和制度执行问题，监管工具本身也存在操作风险。

三、农村中小银行违规关联交易的治理思路与措施

对农村中小银行违规关联交易的治理思路在于，关联交易控制的核心并不在于禁止或取消此种交易方式，而在于约束或抑制其中可能存在的不公平性。对此，笔者提出以下三项措施。

一是建立针对性的农村中小银行关联交易管理制度体系。农村中小银行基于市场定位、业务范围和资产负债以及资本规模因素的考虑，难以完全遵照明显适用于中资商业银行的《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》《商业银行股权管理暂行办法》等审慎监管监管规则。金融监管部门应该充分考虑不同类型商业银行关联交易行为及其管理的复杂性特点，在关联交易一般监管规则的基础上，针对农村中小银行的特点，提出专门性的关联交易监管规则。以《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》第二十四条、第二十七条规定的由独立董事担任负责人的关联交易控制委员会为例，部分农村中小银行根本不具备条件设置独立董事职位，那么上述条款中有关商业银行董事会应当设立关联交易控制委员会并由独立董事担任负责人的规定就无法严格执行，当然更不能满足“独立董事应当对重大关联交易的公允性以及内部审批程序履行情况发表书面意见的要求”。可直接修改为，对于一定资产负债规模标准以下的农村中小银行的重大关联交易，直接由董事会或经营层审批。

二是建立健全农村中小银行股东权利保障机制。在当前农村中小银行资本补充压力越来越大的现实情况下，强化农村中小银行关联交易监管应当与保护股东权利的配套政策协同推进。《健全银行业保险业公司治理三年行动方案（2020-2022年）》明确提出，金融监管部门2021年的工作重点是侧重于健全中小股东权益保障机制，推动股东股权存量问题整改，建立健全股东特别是中小股东与农村中小银行间的沟通对话机制。上述监管工作规划为农村中小银行股东权利保障机制的建设提供了新思路。事实上，公司治理的理论与实践均充分证明，只有股东的合法权益得到充分保障，农村中小银行公司治理的基石才能得以稳固，股东才能有充分的动力去自觉遵守各项关联交易管理规定，自觉约束自身的关联交易行为，农村中小银行股东违规关联交易问题才会得以真正解决。

三是进一步强化对农村中小银行内部人的全面管控力度。在当前内部人主导农村中小银行经营管理活动的现实环境下，进一步加强对农村中小银行内部人的全面管控力度对于规范农村中小银行关联交易行为尤为必要。金融监管部门应当主动指导农村中小银行及时将关联交易监管制度“内化”为机构内部管理制度，并从流程与执行层面明确制度的实施与责任主体。在此基础上，重整关联交易监督体系，充分发挥省联社、主发起行以及农村中小银行党委、纪检监察和监事会的监督作用，引导好内部人的“脑”、约束好内部人的“手”、管理好内部人的“脚”。

四是及时更新农村中小银行关联交易监管理念与手段。针对农村中小银行关联交易行为的隐蔽性特点，金融监管部门应及时更新监管理念与手段。事先，应做好关联交易信息披露监管工作。《商业银行信息披露办法》《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》《商业银行股权管理暂行办法》等审慎监管规则有强制性要求的，农村中小银行必须通过书面或关联交易监管系统认真履行报告和备案义务。事后，对于未按照上述审慎监管规则执行的农村中小银行，金融监管部门应及时采取监管措施。另外，对于农村中小银行关联交易严重违规的行为，金融监管部门应严格执行“双罚制”，甚至只处罚关联交易管理相关内部责任人，大幅提高农村中小银行内部人的关联交易违规成本。