金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接思路研究

■ 中国农业银行农户金融部 赵云鹏

脱贫攻坚和乡村振兴都是党中央实施的重大战略，打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会后，要进一步巩固脱贫攻坚成果，接续全面推进乡村振兴，这是我国“三农”工作重心的历史性转移。脱贫攻坚和乡村振兴两者之间具有很强的耦合性和交叉性，必须做好有效衔接才能顺畅过渡到全面推进乡村振兴的新阶段。党的十九届五中全会提出要“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”，中央农村工作会议也强调要“坚决守住脱贫攻坚成果，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，工作不留空档，政策不留空白”。做好有效衔接，金融发挥着不可替代的作用。涉农金融机构也面临着金融精准扶贫向服务巩固拓展脱贫攻坚成果的转变，要及时对做好有效衔接、服务全面实施乡村振兴进行研究规划。

一、金融支持“有效衔接”面临的主要难题

脱贫攻坚和乡村振兴要素相连，作用互促，体制机制相融合。特别是2015年以来，涉农金融机构坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，始终把脱贫攻坚金融服务作为重大政治任务，采取超常规举措，拿出前所未有的工作投入、人员投入、资金投入，创新了一系列有效的扶贫产品和服务模式，为我国打赢脱贫攻坚战贡献了金融智慧。这些年的金融精准扶贫实践探索，积累的经验为下一步做好“有效衔接”金融服务奠定了良好基础，不少金融精准扶贫理念、扶贫政策、组织体系等都可以延续到“有效衔接”阶段继续实施。

从另一角度看，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接和脱贫攻坚战阶段存在很多的差异，为金融支持“有效衔接”提出了新要求，金融服务“有效衔接”面临不少现实难题。

（一）服务对象发生了新变化，目标人群更大，且动态调整

金融精准扶贫重点支持的对象明确具体，以建档立卡贫困人口为主要服务对象，服务对象比较固定，有利于金融政策的研究和推出。在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接阶段，金融服务的倾斜对象将转向农村低保对象、农村特困人员、农村易返贫致贫人口，以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难等农村低收入人口。这些群体主要依靠基层进行定期监测，且处于动态调整中，这就为金融支持农村低收入群体的产品、政策适用性提出了挑战。

（二）服务区域不平衡性明显，金融服务体系顺畅转换面临压力

十九届五中全会明确，国家将在西部地区的脱贫县中集中支持一批乡村振兴重点帮扶县，这些重点帮扶县相当于之前的国定贫困县，继续享受国家的倾斜政策。不少地方也提出，将在国家乡村振兴重点帮扶县的基础上，建立省市级乡村振兴重点帮扶县。这些乡村振兴重点帮扶县主要分布在西部地区，各个县之间脱贫摘帽的时间不一致，有很多较早摘帽的贫困县，金融支持脱贫攻坚向乡村振兴有效衔接的探索一直在进行，这就导致各地金融支持有效衔接的路径进程不一，存在明显的不平衡性。即使同一省份、同一金融机构内部，各个贫困县的探索深度差异都很大，要实现金融体系内部的顺畅转换，需要付出较长时间的努力。

（三）服务标准面临多元化的福利性和商业性，把握好平衡的路径尚需摸索

金融支持脱贫攻坚阶段，为了让建档立卡贫困人口以可负担的较低成本获得金融服务，按照国家要求，涉农金融机构实施的是福利性的金融政策，如对扶贫小额信贷实施基本利率，甚至在基准利率基础上下浮。在金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过程中，原来福利性的金融扶贫政策难以完全延续，对于农村低收入人口，将会实行兼具福利性和商业性的金融政策，但四类农村低收入人口和其他农村人口对金融的诉求和需求都存在很大的差异，涉农金融机构在如何把握好两者平衡上面临较大困难。

二、金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果的重点方向

脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立五年的过渡期，过渡期内要保持主要帮扶政策的总体稳定。涉农金融机构要按照决策部署，在过渡期内，保持金融支持的总体稳定，做到力度不减，围绕国家巩固拓展脱贫攻坚成果的重点提供有力有效的金融服务。

（一）做好金融政策的优化调整

这些年，涉农金融机构在服务脱贫攻坚过程中推出了很多倾斜性的支持政策，如差异化的客户准入、优惠的利率、较高的风险容忍度等，还有很多特色金融扶贫产品，最典型的如扶贫小额信贷。在“有效衔接”阶段，每一项政策和产品都面临着延续还是优化调整的问题，涉农金融机构要对各自出台的政策逐项梳理，分类提出继续实施、优化调整的意见。这项工作的开展要密切关注金融监管部门的政策，如扶贫小额信贷政策继续坚持的大方向是明确的，但贷款额度、贷款期限、贴息政策、使用方向等方面如何调整，需要根据监管要求，合理把握金融政策调整的节奏、力度和时效，逐步调整到位。

（二）研究对农村低收入人口的金融支持方式

在过渡期内，国家将引导金融机构倾斜支持农村低收入人口， 这将是评估金融支持有效衔接成效的重要内容。对于农村低保对象、农村特困人员类型的农村低收入人口，涉农金融机构要着力做好基础金融服务，对有融资需求的，研究推出有针对性的金融产品。对于农村易返贫致贫人口，要按照金融监管部门的政策，积极做好扶贫小额信贷的投放，确保“应贷尽贷”，努力通过金融手段防止这些低收入人口掉回贫困线以内。对于因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难的农村低收入人口，要提供贷款展期、延期、贷款重组等倾斜性政策，并常态化实施。

（三）强化对巩固拓展重点领域的金融扶持

巩固拓展脱贫攻坚成果，产业发展是根本。涉农金融机构要强力支持脱贫地区农业产业的发展，针对各地特色优势产业发展，推出推广更多有针对性的特色产品，如油茶贷、茶叶贷、枸杞贷、金银花贷、土鸡贷、生猪贷、蔬菜贷等。要突出支持农业化龙头企业和专业大户、家庭农场、农业产业联合体，并依托龙头企业等新型农业经营主体带动更多的小农户获得金融服务，做好农业供应链金融服务。要探索更多数字化的特色产品，挖掘农业产业及从业人员各类大数据资源，条件具备的通过信息建档的方式，以各类e贷产品为客户提供便捷的线上金融服务。要继续支持在农村实施的教育、医疗、住房、饮水等方面的“两不愁三保障”项目，强化易地扶贫搬迁的后续金融支持，提供配套的基础金融、融资、结算等服务。

（四）加强与政府及相关部门金融合作

为帮助农村低收入人口和欠发达地区发展，国家明确将保持财政投入力度总体稳定，持续推进脱贫地区发展。涉农金融机构要抓住财政投入的保障契机，通过建立巩固拓展脱贫攻坚成果产业风险基金等途径，以风险共担的方式提供更好的金融支持。要积极对接各级政府建立的农村低收入人口清单，精准做好农村低收入人口金融服务。对国家及省市乡村振兴重点帮扶县，要建立制度化的金融支持通道，在信贷资源、优化政策、人力支持、创新授权等方面适当倾斜。对政策性银行、国有商业银行、开发性金融机构，要继续坚持和完善中央单位定点帮扶，在帮扶资金、消费扶贫、招商引资、金融投入上加大力度，满足定点帮扶地区巩固拓展脱贫攻坚成果的金融需求。

三、金融服务全面推进乡村振兴战略的对策

涉农金融机构在做好巩固拓展脱贫攻坚成果金融服务的基础上，要扎实做好全面推进乡村振兴战略的金融支持，为乡村振兴提供更多金融活水。全面推进乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚，涉农金融机构要加强顶层设计，以更有力的举措、汇聚更强大的力量来推进，以金融支持全面推进乡村振兴战略来巩固拓展脱贫攻坚成果。

（一）多措并举服务农业高质高效

国家“十四五”时期农业发展的导向是“提高质量效益和竞争力”，为此部署了系列行动和功能区建设。涉农金融机构要围绕农业高质高效目标，积极做好保障国家粮食安全金融服务，加大对种粮大户、粮食龙头企业、粮食生产加工销售全链条主体的金融支持；要突出支持高标准农田建设、农业水利设施建设；探索突破对农业核心科技攻关、农业良种培育方面经济实体的金融产品创新，为攻克“卡脖子”农业技术难题贡献金融力量。大力发展绿色金融，支持绿色农业、智慧农业、乡村旅游等新业态，提升绿色金融比重。要建立健全对农业现代化示范区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区、国家粮食安全产业带等金融服务方案，推出融资、渠道、结算等一揽子金融服务，提升服务的综合性。

（二）因地制宜推动乡村宜居宜业

涉农金融机构要把支持乡村建设行动作为重要突破口，集中金融创新和金融资源予以保障。要聚焦“实施乡村建设行动”，在继续支持农村水、电、路、气等传统基础设施建设项目的基础上，探索针对农村5G通信、大数据中心等为代表的新型基础设施建设的金融服务手段。大力支持新型城镇化建设，因地制宜地提出新型城镇化建设金融服务方案、城镇老旧小区改造金融服务方案等，创新推广城镇化建设贷款、新民居贷款、民宿建设贷款、乡村旅游贷款、老旧小区改造项目贷款、新型城镇化PPP项目贷款，探索金融支持新型城镇化的“融智+融资”服务体系。全力支持农村人居环境改造提升，支持好农村改厕、污水处理、垃圾处置等领域的金融服务，实现生态宜居。

（三）倾斜支持助力农民富裕富足

涉农金融机构要把做好农村改革金融服务作为主要切入点，分类做好各类农户金融支持工作。要加大对农业合作社、家庭农场等新型农业经营主体的金融支持力度，以更好地服务规模经营农户；创新做好小农户金融支持，在落细落小上下更大功夫，破解商业化服务小农户的难题，以更好地推动小农户和现代农业的有机衔接。用好第二轮土地承包到期后再延长三十年的政策，大力发展农地金融，探索化解农地金融风险处置的新模式。创新探索基于宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的金融产品和模式；抓住农村产权制度改革深化的政策契机，大力创新基于农户持有集体资产产权的融资担保产品。全力服务城乡融合发展，突出做好农业转移人口市民化所需的差异化、便捷化金融服务。给予职业农民、农村致富带头人等带动力强的农户更优质的金融服务，创新专属产品，做实专项支持。

（四）做好金融服务乡村振兴保障

涉农金融机构要研究“十四五”时期做好全面实施乡村振兴战略金融服务的规划，提出发展目标、具体举措和保障措施，勾勒金融服务路线图。要加强组织和人员保障，可通过设立专门的组织机构、配备专业人员予以保障，可设立乡村振兴示范网点、示范行给予乡村振兴更大力度的支持。要强化乡村振兴金融服务的创新力度，特别是要在数字化金融方面推出更多的创新产品，同时在农村“三资”平台建设、电商平台建设等方面进行探索和推广，将服务乡村治理纳入金融服务范畴。要做好金融支持乡村振兴的信贷资源保障和政策倾斜力度，加强对乡村振兴支持情况的监督考核，构建支持乡村振兴的良好氛围。

四、金融支持“有效衔接”的基本路径

“十四五”时期，涉农金融机构要坚持共同富裕方向，将巩固拓展脱贫攻坚成果放在突出位置，建立农村低收入人口的金融帮扶机制，从重点解决建档立卡贫困人口的金融需求转向更好的服务乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，从集中金融资源支持脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴，建立健全金融服务巩固拓展脱贫攻坚成果的长效机制，推动金融服务脱贫攻坚工作体系全面转向乡村振兴，实现两大战略的有效衔接、顺畅过渡。

（一）做好规划衔接

涉农金融机构要及时研究制定“十四五”时期做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的金融服务专项规划，认真总结金融服务脱贫攻坚的成效和经验，明确指导思想、基本原则、发展目标，提出“有效衔接”的举措、政策和保障，明确责任，突出考核。金融服务“有效衔接”专项规划要与国家及金融监管部门相关规划意见相衔接，与金融机构自身的乡村振兴规划相衔接，确保规划符合中央要求，符合自身定位和实际。要建立规划实施保障机制，按年度出台金融服务“有效衔接”的具体意见，提出年度工作重点，加强培训与业务指导，确保政策落地落实。

（二）做好机制衔接

涉农金融机构要坚持“四个不摘”工作要求，将实践中形成的责任落实、政策制度、资金投入、考核评价机制进行调整，确保在有效衔接阶段金融系统思想不松、标准不降、力度不减、频道不换。要继续落实各级行共抓有效衔接的工作机制，充分发挥党委总揽全局、协调各方的作用。要建立保持主要金融支持政策总体稳定机制，对脱贫村、脱贫人口“扶上马，送一程”，确保脱贫群众不返贫；要在主要金融倾斜政策总体稳定的基础上，分类优化调整，增强脱贫的稳定性。要健全防止返贫动态监测和及时提供金融支持的响应机制，积极为纳入监测范围的农村低收入人口分类提供金融帮扶。要建立巩固“两不愁三保障”和易地扶贫搬迁成果的金融保障机制，在过渡期内继续倾斜。建立金融和财政共同支持扶贫项目建设和扶贫项目资产保值增值的机制。

（三）做好政策衔接

涉农金融机构要对近年来的金融精准扶贫政策进行系统梳理分析，结合“十四五”时期国家对实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的规划、意见，分类提出延续一批、优化一批、调整一批、出台一批的具体政策，同时对原有的金融扶贫产品进行研究，该废止的废止，该修订的修订，该创新的创新，实现产品和政策的有效衔接。要用好再贷款政策，继续发挥再贷款的作用；进一步完善针对脱贫人口的小额信贷政策；加大创业担保贷款支持，对有较大贷款资金需求、符合贷款条件的对象，积极发放创业担保贷款政策支持。对有定点扶贫任务的涉农金融机构，要继续按照要求做好新时期的定点帮扶，确保定点帮扶政策的总体稳定，并根据实际给予乡村振兴重点帮扶县更大支持。

（四）做好组织衔接

涉农金融机构要构建金融服务乡村振兴的领导体制，构建责任清晰、各负其责、执行有力的金融服务乡村振兴领导体制。要层层压实金融支持有效衔接的政治责任，建立统一高效的决策议事协调工作机制，将各级扶贫领导小组顺利转换到乡村振兴战略领导小组，发挥好牵头抓总作用。要对国家级乡村振兴重点帮扶县建立有效支持、精准统计、分类指导、差异实施的工作体系 ，打造一批金融服务重点帮扶县的示范样板，发挥典型的示范引路作用。加强对各级金融机构做好“有效衔接”成效的考核，对脱贫地区开展金融服务乡村振兴考核时把金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果情况纳入考核范围，强化考核结果运用。要建设一批政治过硬、本领过硬、作风过硬的金融服务乡村振兴的干部队伍，选派一批优秀干部到乡村振兴金融服务的一线岗位培养锻炼，为金融服务“有效衔接”提供更强的人力支撑。