中国对外开放进程与实践创新

全 毅

(福建社会科学院 亚太经济研究所，福建 福州 350001)

中国周边东南滨濒大海，西邻青藏高原，北接蒙古荒漠和草原，是所谓“四塞之国”，虽然阻隔了外来文明的侵扰与打断，让中华文明得以延绵5 000余年，但也让中华文明滋生出保守性与内向化的趋势，以致只有盛唐高僧玄奘西游印度取经、明代盛极一时的郑和七下西洋等少数昙花一现的对外交流。内卷化发展引发了中华文明的封闭性与保守性，导致了与市场经济和工业文明的失之交臂，以致造成在近代西方文明的冲击下落后挨打的被动局面。面对积贫积弱、亡国灭种的困境，以毛泽东同志为代表的中国共产党人带领中国人民浴血奋战，实现了民族独立和国家解放的世纪伟业，中国人民从此站立起来。1978年底，十一届三中全会胜利召开，以邓小平同志为核心的党中央及时总结社会主义建设的深刻历史教训，确立了改革开放的基本国策，为中华民族的发展打开新的一页。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央进一步推进全面改革开放，中国特色社会主义的发展目标从“富起来”提升到“强起来”，开启了中华民族伟大复兴的新征程。改革开放四十余年，中国特色社会主义建设事业取得了辉煌的成就，中国智慧、中国精神、中国力量震惊全球。从历史发展的线索看，中国对外开放大致经历了以下四个阶段。

第一个阶段为1978—1991年初期的推动阶段。从十一届三中全会提出积极发展同世界各国平等互利的经济合作，对广东、福建两省实现特殊政策与灵活措施，设立四个经济特区，到1988年实施沿海外向型经济发展战略，海南岛建省办经济特区，开放整个沿海地区，巩固和发展已经初步形成的经济特区、沿海开放城市、沿海经济开发区，开放范围由点到面，基本覆盖中国东部沿海地区。

第二个阶段为1992—2001年邓小平南方谈话后的加速拓展阶段。从1992年邓小平南方谈话、党的十四大确立社会主义市场经济目标，到2001年底中国加入WTO。这一时期我国确立了社会主义市场经济的改革目标，对外开放实现了从政策筹划向制度建设的实质性转变。我国开放领域、开放空间和开放目标得到进一步拓展。1995年出台的《外商投资产业指导目录》，开放领域及空间从长江流域中心城市向沿边重点口岸与内陆中心省会城市拓展，开放目标确立为发展开放型经济。

第三个阶段为2002—2012年深化开放阶段。从2001年底中国加入WTO到党的十七大报告提出发展内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系，鼓励有比较优势的各种所有制企业对外投资，中国开始进入“引进来”与“走出去”双向开放的全面深化新阶段。加入WTO标志着我国对外开放从政策性开放进入制度性的与世界经贸规则及全球化真正接轨的开放新阶段，加快了我国对外开放的历史进程。

第四个阶段为2013年党的十八大以来全面提高阶段。以习近平同志为核心的党中央为应对逆全球化挑战和国际经贸规则重构，对内部署建设自由贸易试验区、粤港澳大湾区、长三角一体化、京津冀协同发展、深圳中国特色社会主义示范区及海南自由贸易港等重大战略，加快构建内外协同的开放型经济新体制；对外提出共商、共建、共享的“一带一路”倡议和人类命运共同体理念，维护世界多边贸易体制，构建开放型世界经济，奏响中国新一轮改革开放的主旋律，标志着我国对外开放进入内外兼修的全面提升阶段。

综上，中国经历了三次重大战略转折，即从区域倾斜性开放转向全面均衡开放，从政策性开放转向制度性开放，从与国际经贸规则接轨、融入经济全球化到参与国际经贸规则制定和全球治理的战略转变。中国对外开放实践是一个循序渐进、不断深化的政策调整与制度创新过程。我们大致可以从六个视角对我国对外开放实践的创新特点进行系统梳理和分析探讨。

一、区域开放模式创新

从区域空间看，我国对外开放经历了沿海经济特区到沿海开放城市、沿海经济开放区，再到内陆中心城市、沿边口岸及西部大开发全方位开放开发的转变。在空间拓展过程中，我国对外开放从1978年对广东和福建实现特殊政策与灵活措施，设立蛇口出口加工区开始，中国改革开放就此拉开序幕。1980年，深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区相继设立。1984年，开放北海、湛江、广州、福州、温州、宁波、杭州、上海、南通、连云港、青岛、烟台、天津、大连等沿海14个城市及14个经济技术开发区。1985年，设立珠三角、闽南三角区、长三角以及环渤海湾沿海经济开放区。1988年3月，国务院进一步扩大长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角洲地区，并把辽东半岛、山东半岛、河北环渤海地区、广西北部湾沿海的有关市县和沿海开放城市的所辖县列为沿海经济开放区。1988年4月，海南建省并设立为全国最大的经济特区。1990年，中央决定开发和开放浦东新区。由此，我国初步形成“经济特区——沿海开放城市——沿海经济开放区”梯度推进式的开放格局。

我国沿海地区开放发展先行，不仅是中国改革开放总设计师邓小平“两步走”战略的部署，与我国摸着石头过河的渐进性改革探索实践相关，也是我国区位优势与要素禀赋决定的。在长期封闭的计划经济体制下进行改革开放没有现成的经验，人们的思想观念与理论认识也需要逐步提高。因此，我国改革开放选择了沿海地区的广东与福建两省先行先试，取得经验后逐步推广。选择沿海地区先行先试是因为这里一直都是中国对外联系的枢纽地带，不仅有优良的海港与便利的海外交通，而且拥有海外众多的华侨资源。近代以来，地理大发现使人类活动进入海洋时代，海运成为运输成本最低的交通运输方式，促进了人类生产与生活活动向沿海港口聚集。中国沿海开放面对世界经济最活跃的亚太地区——美国的西海岸、日本、亚洲“四小龙”、澳大利亚和新西兰构成的环太平洋盆地，这是中国海外联系最便捷的地区。中国沿海开放战略顺应社会生产力发展的历史规律，取得了巨大成功。但是，1989年春夏之交的政治风波及之后的苏联、东欧剧变，导致了社会性的隐忧，担心改革开放会造成和平演变。一时间，中国出现了否定改革开放的声音。改革开放的停滞不前引起了邓小平同志的严重担忧。邓小平不顾年岁已高，在1992年2月南方谈话中，充分肯定南方改革开放取得的巨大成就，对姓社姓资的争论进行严肃批评，指出计划与市场不是社会主义与资本主义的本质区别，提出评判改革开放是否正确的三个标准。南方谈话极大地推动了党内思想解放，加快了对外开放步伐。党的十四大确立社会主义市场经济改革目标，明确提出扩大对外开放，形成多层次、多渠道、全方位开放格局。

1992年，从设立浦东新区开始，相继开放重庆、宜昌、九江、安庆、芜湖等沿江5个中心城市，以及武汉、郑州、西安、成都、昆明、乌鲁木齐、西宁、银川、沈阳、长春、哈尔滨、呼和浩特、石家庄、合肥、南昌、长沙、贵阳、太原等内陆18个省会中心城市，同时开放丹东、珲春、绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特、伊宁(霍尔果斯)、博乐、塔城、畹町、瑞丽、河口、凭祥、东兴等14个沿边口岸城镇及边境经济合作区。1997年，国务院将重庆设立为直辖市并对外开放。1999年以后，相继实施西部大开发战略、中部崛起战略和振兴东北老工业基地战略，在西部一些大中城市建立了15个保税区、49个国家级经济技术开发区和53个高新技术产业开发区。目前，国家级经济开发区数量增加到了219家，遍布31个省区市，其中东部地区107家、中部地区63家、西部地区49家，它们贡献了全国五分之一的外商投资、进出口贸易额和工业增加值(1)《从14家到219家，国家级经济技术开发区的35年……》(2019年5月20日)，https://www.sohu.com/a/317457743_162281。。西部大开发战略与对外开放是根据改革开放总设计师邓小平擘画的“两步走”发展战略制定实施的。这样一来，中国就形成了沿海、沿江、沿边、内陆地区相结合的全方位、多层次、宽领域对外开放的格局。

2013年9—10月间，习近平总书记在访问中亚和东盟国家时提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”倡议(即“一带一路”)。同年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：“加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。”(2)《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉》(2013年 11月12日)，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892941.htm。倡议规划的六大跨境经济走廊是我国推动沿边开放型经济发展的顶层设计和重要载体，是以跨境铁路、公路和河流为交通干线配置经济资源的国际性区域发展战略。“一带一路”倡议是中国对外开放的重大战略调整，形成内外联动、海陆统筹、东西互济的全面均衡开放新格局。我国区域开放方面，从2013年设立第一个上海自由贸易试验区到2020年推出第五批自由贸易试验区，全国先后设立21个自由贸易试验区；中西部地区进一步融入“一带一路”，在广西、云南、贵州、四川、陕西、甘肃、新疆等20个中西部省区设立30个保税加工物流区，以及满洲里、二连浩特、瑞丽、勐腊(磨憨)、东兴等5个沿边对外开放重点实验区，还有东兴-芒街、磨憨-磨丁、瑞丽-木姐、二连浩特-扎门乌德等沿边跨境经济合作区和境外经贸合作园区等，彰显了新的对外开放合作新模式与改革开放新高地。

二、开放政策创新

从政策创新角度看，我国对外开放的政策取向经历了从地区倾斜与产业导向阶段到以竞争政策为基础的高水平开放阶段的转变。

在短缺经济与封闭经济的环境下,政府往往通过计划和产业政策手段,把优质资源集中到特定的重要部门和地区集中使用，以满足国民经济的紧急需求。在经济转轨与对外开放过程中，我国通过制定外商投资指导目录，并通过财政、税收减免、金融倾斜、进出口外汇供应、土地价格、技术和人才等政策的精准施策，引导外资投向我国经济所需要的重要产业部门。1995年6月，我国颁布《关于外商投资方向的暂行规定》及《外商投资产业指导目录》，并在关税与税收方面做适应性配套改革，优惠政策开始由地区倾斜向产业倾斜转变。通过产业政策创造非均衡竞争优势，使得出口产业更具竞争力。但是，这对施加对象不平等，不仅国内不同所有制企业的政策环境不均等，国内外经济主体之间的政策环境不均等，同一经济主体在不同区域也处于不同政策环境，造成所有制歧视、产业歧视和空间歧视，导致严重的市场扭曲，降低了市场对资源的配置效率。为了保护某些战略部门，采取低价和补贴，限制外来投资和民间企业进入，利用行政垄断取得快速发展，是我国也是世界各国产业发展的通行做法。但是，产业政策造成了我国经济结构性失衡，如实体经济内部结构失衡、实体经济与金融和房地产之间结构失衡、国内生产与消费之间失衡、出口与进口长期失衡等系列矛盾与问题。

市场准入的国民待遇与公平竞争是市场经济的基本原则。所有制不同待遇、产业补贴与地域政策差异不仅导致我国经济结构、地区发展与国际贸易的严重失衡，也引起国内贫富分化与社会矛盾加剧、地区分割与国际经济摩擦不断升级，成为西方发达国家否认我国市场经济地位的主要依据。特殊政策造成的特殊既得利益集团成为深化市场经济改革的严重障碍。社会上出现否定和清算邓小平改革开放路线的“左倾”思潮，开始怀念以前的平均主义和集体主义均衡时代。2008年初，为了应对民间投资意愿和国际社会压力，我国实行外资企业与民营企业统一所得税税率，消除国内外企业所得税的差别待遇，对国内外企业实行统一的国民待遇原则，创造各类经济成分公平竞争的营商环境。2013年，我国在上海设立自由贸易试验区，实施准入前国民待遇与产业准入的负面清单管理制度，逐步调整外商投资政策。在自由贸易试验区冻结外资三法，进行商事制度改革，创造市场化、法治化与国际化的公开透明的营商环境。2019年3月，李克强总理在两会政府工作报告正式提出：“按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。”(3)《政府工作报告——2019年3月5日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上》(2019年3月16日)，http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-03/16/content_5374314.htm。我国正式引入和接受竞争中性原则，不仅是积极回应美国对中国“国家资本主义”的指责，也是努力与国际贸易规则接轨，减少制度分歧，缓和贸易摩擦，增强国际合作。

竞争政策是市场经济中规范市场主体竞争行为方式的基本法律和制度，以创造公平竞争环境为基本宗旨和取向，是规范现代市场经济运行的前提基础，其基本要求在于竞争中性。为营造公平竞争的经营环境，我国最终废除了外资三法，并在2019年3月20日颁布统一的《外商投资法》，明确以准入前国民待遇和负面清单管理为基础改革市场准入制度，为各类企业营造公平竞争的经营环境。同时，继续推动国有企业改革，其先后经历了20世纪90年代放权松绑的承包经营制，加入WTO后股份制改造的现代企业制度改革，到国家资产管理与借鉴新加坡国有企业模式(淡马锡投资控股公司)的改革阶段。国企改革的基本趋势是将国家作为投资人与经营管理者分开，让企业成为独立的市场竞争主体。2018年11月，习近平总书记在民营企业家座谈会发表重要讲话，明确将民营企业和民营企业家视为自己人，提出支持民营企业发展的六条重要措施。由此，“国进民退”的争议宣告结束。与此同时，政府部门开展清理对民营企业不平等待遇的规定，废除一切对民营企业的不平等规定。引入竞争中性政策，将过去以增加生产能力为导向的赶超型产业政策转向创造公平竞争环境的竞争政策，提高对内对外开放水平。

三、开放发展模式创新

从开放发展模式看，我国对外开放经历了从发展外向型经济向发展开放型经济，从注重引进外资发展加工贸易到实施“走出去”战略对外投资构建国际分工体系，从客场全球化向主场全球化的转变过程。

我国学者对封闭的计划经济体制进行了深刻反思，提出中国实行对外开放的目的不仅要吸收外资与发展出口创汇，解决经济发展的“双缺口”问题，还要发展出口导向型经济，参与国际经济大循环，让我国沿海地区的经济融入全球化进程。1988年初，王建等人提出的国际经济大循环发展战略理论得到中央高层的重视(4)王建：《关于国际大循环发展战略的构想》，《经济日报》，1988年1月5日，第4版。。同年3月，中央政府正式提出沿海地区外向型经济发展战略，开放的区域共293个市县(占全国12%)，约42.6万平方公里(占全国4.4%)，2.2亿人口(占全国20%)。让沿海地区率先走向国际市场，参与国际分工与市场竞争，既可以加快其自身的发展，也可带动内地的发展，并使沿海与内地形成优势互补、相得益彰的局面。沿海经济发展战略的基本思路是以我国沿海地区廉价劳动力、土地资源与外国资本、技术和市场化经营管理经验相结合，发挥我国比较优势，发展出口加工贸易，实现经济比较利益。我国出台各种招商引资优惠政策，对新设三资企业给予税收减免、廉价土地供应和低工资劳动力供应。先后设立出口加工区、保税区、保税港区等海关特殊监管模式，内陆和沿边开放城市和口岸城镇则设立保税物流园区、保税加工区、跨境经济合作区等海关特殊监管模式。目前，全国138个海关特殊监管区产生的进出口贸易达到约6 000亿美元。其基本策略是适应全球价值链分工与贸易模式的变化，营造出“零关税、零壁垒和零补贴”的国际化营商环境，降低跨国企业生产与消费的商业成本。这些开放模式创新使我国成为国际分工与全球价值链贸易的重要环节和全球产业链中心，进而全面融入世界经济体系。

从商品走出去向资本技术走出去的转变过程，是经济发展到一定阶段的必然产物。我国经济高速发展，外汇储备迅速增加，对原材料需求日益增长，迫切需要我国企业加快对外投资，开发经济发展所需要的能源资源。江泽民同志在1996年7月26日考察唐山时，首次提出国有企业要“走出去”更好地利用国际市场和国外资源的对外开放思路。1997年党的十五大适时提出了实施“走出去”战略，发展开放型经济的战略目标。2002年党的十六大正式提出将实施“引进来”与“走出去”相结合的战略，实现由单向战略开放向双向战略开放的转变，增强国内外经济发展的联动性。到2007年党的十七大，党中央关于对外开放的认识更加成熟，提出我国对外开放的目标是要发展“内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系”。党的十八大以后，习近平总书记提出“一带一路”倡议，我国对外开放更加注重内外平衡问题。2014年12月，习近平总书记提出要适应国际经贸规则重构，加快实施自由贸易区战略和构建开放型经济新体制，培育国际竞争新优势。2015年，我国对外投资(1 456.7亿美元)首次超过引进外资(1 356亿美元)，我国实现从资本输入国到资本净输出国的历史性跨越。我国对外开放完成了从输入型全球化向对外投资、主动参与全球分工与国际生产体系的转变。我国通过创新国际经济合作模式，将成熟的经济特区和经济开发区经验运用到对外经济合作。在沿边地区与毗邻国家合作建设跨境经济合作区，在境外“一带一路”沿线国家合作建设境外工业园区和临港经济特区，成为我国与国外开展产能合作和资本技术输出的重要载体。截至2019年底，商务部统计的113家境外经贸合作园累计投资419亿美元，吸引数千家企业入驻。其中，在“一带一路”沿线的75个合作区累计投资350亿美元，为当地创造就业岗位33万个，上缴东道国税费30多亿美元，有力地带动了东道国产业发展(5)《〈中国“一带一路”贸易投资发展报告2020〉发布》(2020年10月14日)，http://www.china-cer.com.cn/guwen/202010149180.html。。

随着中国成为世界第二大经济体和世界主要的对外贸易与投资国家，中国经济结构与美国和西方发达国家从原来的互补关系逐渐形成竞争关系。作为传统霸权国家的美国从2010年起转变其对华政策，宣布重返亚太战略，加强与亚太地区盟友的安全合作；在经济上加紧跨太平洋经济伙伴关系(TPP)谈判，组建亚太经济“小北约”。2017年，特朗普政府上台，正式将中国定位为“战略竞争对手”，并组建全政府的对华应对工作机制，对华发动贸易战、科技战、外交战、意识形态舆论战；在国际上构建以“五眼联盟”为核心、北约为后盾，以美日澳印四国印太战略伙伴为前沿的国际制华统一战线。中美竞争成为当今相当长时期内国际社会的主要矛盾。为应对外部发展环境趋于恶化的问题，2020年以来，以习近平同志为核心的党中央推动形成以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新发展格局，作为应对国际环境大变局的战略决策。习近平同志指出：“以国内大循环为主体，绝对不是关起门来封闭运行，而是通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好联通，更好利用国际国内两个市场、两种资源，实现更加强劲可持续的发展。”(6)《海纳百川共扬帆——党的十九大以来习近平同志为核心的党中央引领中国高水平开放纪实》，《人民日报》，2020年11月4日，第1版。从“国际大循环”为主体的外向型经济发展战略到“国内大循环”为主体的国内国际双循环发展战略，体现了我国经济发展战略与发展模式的重大调整。这意味着我国从对出口排除一切障碍的对外开放政策，向扫除地区保护、行政壁垒、培育国内消费市场的国内区际开放政策转变。我国区域层次的区际开放与对外开放既是中国经济融入全球经济的前提，也是中国重建市场经济的基础。对于一个大国来说，区际开放的意义尤其重大。经济研究表明，一国参与国际经济交易的目的在于从国际分工中获取比较利益，而大国内部的区域经济之间也存在巨大的比较利益，区际分工可以代替部分国际分工。中国幅员辽阔，不同地方都有自己的比较优势，从地理位置优势、要素禀赋、劳动力素质到产业布局优势和成本优势。在相互开放与竞争过程中发现自身比较优势，找到发挥比较优势的商业模式和具备融入市场体系能力，就能进入经济增长快车道，保持中国经济持续发展的活力。

四、市场准入制度创新

从市场准入和产业开放看，我国对外开放经历了从制造业向金融业和服务业，从正面列表向负面列表清单管理制度的演变过程。

市场准入是对内对外开放的基本制度。市场经济国家一般对市场准入没有具体限制，而且为了维护市场公平竞争，实施反垄断制度。无论是市场竞争导致的垄断，还是政府权力部门的行政垄断，都在严格限制之列。对外国企业的市场准入则因国家实现保护目标的不同而存在差异。所以，市场准入成为国际贸易投资谈判的重要内容。与传统的市场经济国家和苏联、东欧国家相比，我国改革开放选择渐进式模式。我国市场准入无论对内、对外都采取严格的市场准入限制措施。计划经济是国家统制经济，所有部门都没有对内对外开放市场准入。改革开放初期，我国在市场准入方面，对内开放从个体工商业领域开始逐渐扩展至一般民用日用品的生产与销售；对外市场准入则从沿海局部地区开放出口加工工业逐渐扩展至一般制造业。这都采取正面列表肯定清单管理方式，实现准入后国民待遇。从1995年开始，我国发布《外商投资产业指导目录》，明确将产业准入分为鼓励类、限制类和禁止类，并在2007年、2011年、2015年、2017年、2019年不断进行目录修订，总体上以肯定列表形式的对外开放产业清单越来越长，开放的产业越来越多。我国采取逐案审批和产业指导目录的正面列表管理方式，其优点是政策导向性强，缺点是审批环节多、政策透明度差，且易导致“玻璃门”“弹簧门”和“旋转门”等问题，甚至成为权力寻租和腐败的温床，行政成本和营商成本都较高，因而越来越不适应市场经济发展的需求。

准入前国民待遇原则和“负面清单”的管理方式是国际经贸规则通行做法，它有利于规范和约束政府行为，为企业创造一个稳定、透明、可预期的营商环境。我国从2013年中美双边投资协议(BIT)开启“准入前国民待遇加负面清单模式”谈判以来，“负面清单”概念首次被中国政府及业界所熟悉，并转化为国内外商投资管理模式。2013年我国设立上海自由贸易试验区，开始实施外商投资准入负面列表清单与准入前国民待遇管理制度，进行商事制度改革。经过自贸试验区的探索实践，我国在2015年、2018年和2019年对列表清单进行修订，从最初的190项禁止清单缩减到2019年的37项，负面清单越来越短，市场准入越来越宽。2019年3月，我国颁布《外商投资法》，市场准入全面采用准入前国民待遇与负面列表清单管理制度。市场准入从正面列表的审批制转变为负面列表的备案登记制，市场开放的空间越来越大。在2020年6月版的《外商投资准入特别管理措施》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施》中，全国外商投资准入负面清单由40条缩减为33条，自由贸易试验区外商投资准入负面清单由37条缩减为30条。营商环境持续优化，授权地级以上城市开展外商投资企业注册登记，提升了通关便利化水平。我国在世界银行营商环境排名提升到了31位，营商环境正在取代优惠政策成为吸引投资的重要竞争力。

从正面列表的逐项审批制度向负面列表的登记备案制转变，对中国计划经济式政府审批制度和传统的政府思维方式及管理模式是一场颠覆性的革命。事前审批管制转变为事中事后监管，使中国的经济体制与世界上绝大多数国家趋于一致，激发市场主体的创新动力。尽管目前我国政府官员的管理理念和行为方式都还在艰难的改变中，但制度性变化会逐步压缩政府部门自由裁量权的空间，权力运作将受到约束。制度变革将极大地解放和发展生产力，进而让社会经济焕发出更大活力。

五、开放制度创新

从制度建设来看，我国对外开放经历了从政策型开放到制度型开放的转变。我国经济体制转轨过程选择了一条渐进式道路，对外开放与对内改革突破了传统计划经济体制、逐渐向市场经济体制转变。

1992年邓小平南方谈话后，党的十四大确立了社会主义市场经济改革目标，对外开放实现从政治姿态向制度建设的实质性转变。从制度上讲，计划经济是一种封闭的统制经济制度。改革开放初期，在计划经济的汪洋大海中，为了引进和塑造市场主体，必须在局部地区引入市场经济制度，经济特区就是这种实验区。市场经济允许各类市场主体自由进出，是一种开放型经济，即便对外壁垒高筑，对内也是开放的。1993年，党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》提出，积极参与国际竞争与国际合作，发挥我国比较优势，发展开放型经济，使国内经济与国际经济互接互补。从发展外向型经济到发展开放型经济是我国对外开放思路的创新。这表明我国对外开放进入制度型开放，并与国际经贸一般规则接轨的新阶段。中国在入世谈判中不断对标国际经贸规则，以对国内经济体制进行适应性调整和改革。

2001年底，我国加入WTO标志着对外开放从政策性开放进入制度性开放。这是与世界真正接轨的开放，加快了我国对外开放的历史进程。我国对外开放按照WTO的非歧视原则、透明度原则、市场准入原则，更加全面地参与国际经济合作和国际分工体系。之后，不仅全面降低关税(边境措施)，而且遵循国际通行的经贸规则，改革国内不相适应的规章制度。为使国内经济制度与国际贸易规则接轨，中央政府各部门清理各种法律和部门规章2 300多件，地方政府清理地方性政策和法规近20万件，使涉外经济法律法规与加入世贸组织承诺相一致，从而推动了我国经济体制由计划经济为主、商品经济为辅向市场经济发挥基础性作用的社会主义市场经济体制转轨(7)高尚全：《改革开放是当代中国发展进步的活力之源》(2013年11月11日)，http://theory.people.com.cn/n/2013/1111/c40531-23495232.html。。然而，WTO体制主要涉及边境措施，对边境内规制涉及不深，所以2003年以后我国一些重大体制改革进展缓慢。

2013年，党的十八届三中全会明确提出了构建开放经济新体制的目标，要求“适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革”(8)《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉》(2013年 11月12日)，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892941.htm。。围绕制度型开放，我国从实际国情出发，借鉴国际先进制度，完善涉外经贸法律制度和规则体系，营造更加市场化、法治化、国际化的营商环境，推动我国对外开放向更深层次拓展。

从2013年我国在上海设立首个自由贸易试验区以来，截至目前共设立21个自由贸易试验区。在自由贸易试验区推动政府职能转变，国际贸易推行“单一窗口”商事制度改革，外商投资实行准入前国民待遇和市场准入负面清单管理，政府监管从事前审批转变为事中事后监管，营造公平竞争的营商环境等，推动我国对外开放适应21世纪高标准投资贸易新规则，自贸试验区在全国探索可复制可推广260项改革创新成果。在地方层面，18个自贸试验区在升级范围内推广了1 151项制度创新成果(9)《海纳百川共扬帆——党的十九大以来习近平同志为核心的党中央引领中国高水平开放纪实》，《人民日报》，2020年11月4日，第1版。。对外开放，由过去依靠政策优惠向投资贸易便利化等制度法规透明化、监管公平高效化转变，以制度创新营造市场化、国际化、法治化的营商环境。所有这些表明，中国对外开放政策格局已经由优惠政策导向阶段转向制度型开放的高水平开放阶段。

2016年5月，济南、南昌、唐山、漳州、东莞、防城港六个城市及浦东新区、两江新区、西咸新区、大连金普新区、武汉城市圈、苏州工业园区等六个新区开展为期两年的开放型经济新体制综合试点实验，粤港澳服务贸易自由化试点及北京市服务业扩大开放试点也相继设立。党的十九大提出，赋予自由贸易试验区更大改革自主权，深入探索建设自由贸易港。2018年4月，亚洲博鳌论坛年会期间，习近平宣布大幅度开放市场准入、创造更有吸引力的投资环境、加强知识产权保护、主动扩大进口及加入世界贸易组织《政府采购协定》等四方面十大措施。决定在上海设立永久性进口博览会。随后在海南建省办经济特区30周年大会上，习近平总书记宣布支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。

2018年，党的十九届四中全会全面部署构建开放型经济新体制，提出建设更高水平开放型经济新体制，推动国内规则、规制、管理、标准等制度型开放。面对国际金融危机后国际经贸规则的重构与全球治理体系的变革，美加墨协定(USMCA)、日本-欧盟全面经济伙伴协定(EJEPA)、跨太平洋伙伴关系协定/全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(TPP/CPTPP)以及WTO改革等都出现从“边境措施”向“边境后规则”转换的新趋势。缔约方之间的协调不仅体现在贸易与投资的政策层面，而且更多地向缔约方国内政策的配合和协调延伸，这要求缔约方国内政策更多关注竞争政策、知识产权保护、劳工政策、国有企业、中小企业政策等方面，也要求我国对外开放更加注重制度创新和营商环境建设。建设高水平开放型经济新体制是对以往改革开放成果的继承和创新，是适应全球价值链分工与数字经济时代及我国经济进入高质量发展阶段的开放型经济制度，是对外开放的制度建设和治理能力现代化。

六、从融入全球化到参与全球经济治理创新

在全球治理方面，我国对外开放经历了从与国际接轨融入经济全球化进程到积极参与区域和全球治理、从被动参与全球化到主动推动全球化的转变过程。

以开放促改革的立足点就是通过对标国际经贸规则改革国内体制机制，促进我国的经济运行机制与世界市场相协调。加入WTO前后，中国出版了数百种普及WTO的书籍和学习材料，立法机构和行政部门进行了历时数年的文件整理和清理，如此大规模的国内外贸体制接轨行为在关税及贸易总协定(GATT)和WTO历史上都是罕见的。这一时期对外开放的主要做法是，与国际经贸规则及惯例接轨、与世界经济体系全面接轨。2003年中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制的若干问题的决议》提出，按照市场经济体制目标及WTO规则，建立一个公平、透明和稳定的涉外经济管理体制，逐步消除以前外资外贸导向型特殊开放政策所导致的扭曲效应，实行内外资两税并轨和反垄断法、调整加工贸易和出口退税政策等。我国逐渐放宽外资股权限制以及进出口限制，开放金融机构等服务业；放宽非公有制经济的市场准入，清理和修订限制非公有制经济发展的法规，赋予国内非公有制企业及自然人外贸经营权。改革投资体制，确立企业法人和自然人为投资主体，实现风险与收益平衡。入世在中国改革史上留下了浓重的一笔，成为以开放促进改革、以开放倒逼改革的经典案例。中国对外开放的市场化、国际化和法治化水平和能力由此得到显著提升。

加入WTO后，中国逐渐认识到区域贸易协定对参与区域和全球治理的重要性。2002年党的十六大提出“引进来”与“走出去”相结合的开放战略。作为“引进来”与“走出去”相结合、通过“互利共赢”谋求更高开放利益的重要平台和载体，中国参与区域经济合作尤其是构建FTA，化繁为简，稳定和拓展外需，发挥扩大内需对贸易平衡的推动作用，促进扩大开放与区域协调的多层次互动，突破发展的资源环境瓶颈和外部体制约束，“扩大和深化同各方利益的汇合点”，增加提供公共产品，提升国际贸易与投资规则制定的话语权，促使国际经济秩序更加公正合理(10)全毅：《论我国开放型经济新体制的基本框架与实现路径》，《国际贸易》，2015年第9期。。因此，为加快实施自贸区战略，参与区域合作是适应经济全球化新趋势的客观要求，是构建开放型经济新体制的必然选择，也是我国积极参与区域和全球治理变革、实现对外战略目标的重要手段。2003年中国内地与香港特区和澳门特区签署CEPA；2004年中国东盟签署全面经济伙伴框架协定。2007年党的十七大和2012年党的十八大都提出“加快实施自由贸易区战略，推动双边和多边区域合作”(11)《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉》(2013年 11月12日)，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892941.htm。。中国官方明确提出实施自由贸易区战略，标志着我国对外开放、参与区域合作和全球治理的新阶段。

2013年我国出台“一带一路”倡议，坚持共商、共建和共享的全球治理新理念，推动中国与“一带一路”沿线国家的政策沟通、设施联通、货物畅通、资金融通与民心相通，表明中国对外开放进入国内开放与国际参与并重的新阶段。秉持共商共建共享理念，中国推动国际政治经济秩序朝着更加公平合理的方向发展，为解决世界治理难题贡献中国方案与中国倡议。中国对外开放从适应和融入国际经贸规则向参与国际经贸规则制定和全球治理的战略转变。截至2019年12月，中国已与167个国家和国际组织签署199份共建“一带一路”合作文件，还与44个国家建立了双边投资合作工作组。2015年12月国务院出台《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》，积极构建面向全球的自贸区网络。2020年11月15日，我国签署《区域全面经济伙伴协定》(RCEP)，这是目前我国参与的标准最高的自由贸易协定。当然，签署RCEP绝不是中国改革开放的终点站，而是深化改革扩大开放的新起点。RCEP签署后，习近平主席在2020年11月20日APEC领导人视频峰会上宣布中国将积极考虑加入CPTPP，向世界宣示中国践行多边主义、深化改革与扩大开放的坚定意志与决心。截至2020年底，我国参与构建了19个区域经济贸易协定，涉及28个国家和地区，覆盖中国35%的对外贸易额。

面对逆全球化思潮与国际贸易保护主义的兴起，我国坚持扩大开放、互利共赢的对外战略，提出坚定维护世界多边贸易体制、建设开放型世界经济的主张。2017年，习近平主席在日内瓦联合国总部的演讲中提出构建人类命运共同体的理念(12)《习近平主席在联合国日内瓦总部的演讲》(2017年1月19日)，http://www.xinhuanet.com/world/2017-01/19/c_1120340081.htm。。党的十九大报告进一步明确，推动形成全面开放新格局和构建人类命运共同体。中国积极参与世贸组织改革，提出了改革的三个原则和多项改革建议。2020年12月30日结束谈判的中欧全面投资协定是我国与发达国家集团达成的高标准投资规则共识，为中欧自由贸易协议谈判铺垫了坚实基础。中欧全面投资协定是我国在市场准入方面与发达国家实现全面对等开放的协议，在我国对外开放过程中具有里程碑意义。达成中欧全面投资协定并积极争取加入CPTPP，有利于以开放形成倒逼国内改革的强大压力，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，有利于提升我国参与国际经贸规则制定的话语权。CPTPP与中欧投资协定在市场准入层面采取负面清单，涵盖了制造业与服务业的绝大部分领域；在规则层面涉及国有企业、补贴透明度、强制性技术转让、行政执法、标准制定、环境保护和劳工标准等，这些都是中国改革开放中的难点问题，也是发达国家正在构建的国际经贸新规则。因此，中欧投资协定及加入CPTPP有利于我国以更高水平的开放倒逼更深层次的改革，有利于激发国内市场的活力，提升国内循环的效率，加快形成更加完善的社会主义市场经济体制。同时，也是以开放参与国际经济大循环的大战略，是国内国际双循环相互促进的重要抓手。