民国时期我国东沙、西沙群岛开发规划及其改进

刘永连

(暨南大学 文学院，广东 广州 510632)

1909年清政府收复东沙岛主权之际，候补广州知府蔡康受两广总督张人骏委任，主持筹办开发东沙群岛事务。在开发模式问题上，他率先提出了商办、官办、官商合办等三条思路，继而以《八项条陈》规划了有关东沙岛开发的具体事宜。大致同时，“筹办西沙岛事务处”出台《入手办法大纲十条》，在西沙群岛开发建设上也作了初步规划(1)刘永连：《晚清两广总督府开发、建设东沙、西沙群岛述要(上)》，《海南热带海洋学院学报》，2019年第8期；刘永连：《晚清两广总督府开发、建设东沙、西沙群岛述要(下)》，《海南热带海洋学院学报》，2020年第1期。。这些是我国政府规划南海诸岛开发事业的较早举措。然而世事变幻，不久张、蔡离任，清朝倾覆，开发中辍而旧案尘封，以至于民国初年在开发认识和规划上乏善可陈。至国民革命政府在广州成立，广东省实业厅(后改名建设厅)在日商再次侵入东沙盗采海人草的事件刺激下重新规划南海资源开发，并且整理旧档出版图书，注意吸取晚清开发经验，不断改进规划思路，使我国海洋资源开发事业向前迈进了重要一步。不过，针对民国时期我国南海开发规划问题，至今尚无学人专门论述，笔者择其重要之处加以阐述，希望能为当今南海开发提供一些历史借鉴。

其实，清末时期的开发建设规划值得提及。比如，蔡康关于东沙群岛开发建设的规划，初步设想了商人承办权益、开办年限、不准私自转承、不准掺杂外国股份等规定，这些都成为民国时期招商承办章程的重要条文和实际要求；还设想了商人兼办渔业、政府派船巡岛、招募日本工头和技术人员，以及重新勘测大陆到东沙海面的航道、在岛上设立无线电台等配套措施，这些议项也先后被考虑和采用(2)蔡康《条陈》《说贴》，载陈天锡编著：《西沙岛、东沙岛成案汇编》(东沙岛部分)，广东省建设厅1928年编印，第78-83页。。关于西沙群岛的《复勘西沙岛入手办法大纲十条》及复勘详报公文等文献显示，当时除了筹划实地勘测西沙15座岛屿的各项事宜外，还设想了兼办晒盐、种植等业，更重要的是为了保障岛上补给，还提出榆林港的开发利用，且从宏观考量提出东沙、西沙及榆林港综合治理，分别设置电台以相呼应，合理配置人力、物力资源(3)《复勘西沙岛入手办法大纲十条》《附带经营榆林港之计划》《筹办处复勘西沙岛详报原文》，载陈天锡编著：《西沙岛、东沙岛成案汇编》(西沙岛部分)，第4-20页。。这些在民国时期西沙群岛乃至整个南海开发建设过程中颇有指导意义。但与此相比，民国时期更有进步，主要体现在通过实践落实完善商办模式、策划实施新的开发模式、建立并改进开发监管制度以及在海洋资源综合开发利用上的设想等。

一、商办模式的落实及完善

蔡康在提出三种开发模式之时，曾分析商办开发的优点，力主实施商办模式，并着手招商工作。然而，由于广大商人对海洋开发事业尚未了解，所招揽的12位商人在上岛参观东沙岛鸟粪资源的过程中又被现场恶劣气候环境所吓倒，结果无人应招承办，招商开发胎死腹中，未能落地实践。民国初期，广东地方政府为增加利源，也曾招商承办东沙海产事业。但由于没有招商经验借鉴，对清末开发规划也不甚了解，结果前后漏洞百出，多次招商亦无实效。民国元年广东省实业部(后改为实业司)发布文告招商承办东沙海产实业，但由于对东沙海产情形和承办商经营需求皆不了解，规定承办商只能捕鱼，且须住岛为政府兼做看守。东沙海面风高浪急，出海捕鱼时间有限；加上每年农历九月至次年二月海水较冷，围网捕鱼也无法实施，承办商有一半时间在岛上坐吃山空。民国元年香山县民叶养珍申请兼办鸟粪、盐业开发，遭管理部门驳回。有关管理部门忽视海洋开发成本和难度，存在与民争利等错误思路，甚至为了获利而任意增加承办商负担。南洋华侨陈烈武专门承办开发鸟粪磷矿，政府要求其负责守岛人员包括警长一名、警察十名、伙夫二名等在内的所有费用，不久有警察病亡又向其追讨抚恤金等。民国七年刘兆铭集资十万元申办硫酸石灰矿，实业司要其先缴纳二万元保证金。总之，在商办开发模式上，当时政府缺乏对海产开发事项的整体规划，也未关注对承办商人开发活动的配套管理和扶持，结果导致开发事业困难和挫折重重，大多商人难以入手，个别人得以试办后难以为继。

20世纪20年代，东沙群岛的管理近乎荒废，日本商人趁机卷土重来，到此盗采海人草等海产。1925年北洋政府海军部门宣布东沙、西沙群岛为军事管理区，对其实施军管，并在东沙岛上建造气象观察和无线电台。然而由于政府疏于管理，驻岛军官为谋私利暗许日人继续盗采。不久，此事被广东地方政府发现。在日人盗采事件刺激下，广东地方政府一方面与驻岛军方交涉，至1928年国民革命军北伐成功接管东沙之后争回管辖权，另一方面大力加强对海洋资源开发事业的行政管理，整理清末档案以吸取管理经验，将招商开发模式付诸实践。从20年代末先后批准周骏烈、陈荷朝等商人的分项承办，到30年代特许冯德安、利国公司等比较全面的开采，广东地方政府做了较长时期的摸索，针对出现的许多问题始有一定的分析和认识，由此在管理政策诸多层面和角度都有所改进。

首先，政府对南海可开发资源状况更加清楚，在规划开发和审批商人承办事项上管理更加规范。这一时期，西沙群岛开发尚以鸟粪磷矿为主要项目，而东沙群岛转向以海人草开发为主，同时东沙还有海螺、贝壳等资源的招商。由于资源性质不同，政府针对两处商人承办开发的管理、经办部门和程序稍有不同。在西沙群岛，早期以广东省矿务处(厅)为主管部门，后来规定商人统一向建设厅呈请，经省政府审核，国民政府政治会议广东省分会讨论决定，同时矿务处(厅)涉及部分指导和监管。就东沙群岛承办开发而言，从审批周骏烈、陈荷朝承办事项起，一律由广东省建设厅及其下属农林局接办商人申请，批准和修改亦须经过广东省政府审核，由政治分会议决(4)例如，关于审核周骏烈承办开采海人草计划、预算书及批准周氏开采东沙海产优先权等问题，就经过了广东省政府第四届委员会第一三一次会议议决，国民政府政治会议工作分会审核通过(参见民国十八年二月十九日广东省政府指令建字二九八号决议，广东省档：6-2-514)。。关于商人拟定的计划和预算书、开发章程等，建设厅也认真审核，提出意见，督促其修改。

其次，在实践招商承办过程中，广东地方政府在洞悉西沙群岛资源状况和开发条件的基础上，对商人承办开发事业的条件也愈加明确。民国十七年(1928)宋锡权申请承办开发西沙群岛矿产。相关部门在审核其承办章程时，发现经营目标非常宏大，其“西沙群岛协济公司”在上海、广州两地设处办公，计划每月开采磷矿三千至五千吨，然而生产条件等方面的准备却远远不够，规划漏洞颇多，中山大学农学系主任沈鹏飞也认为“佥以宋商具缴计划过于简单，所拟每年缴承办费一万元亦嫌过少，似难遽予核准”(5)沈鹏飞：《调查西沙群岛报告书》，暨南大学馆藏本，第98页。，因此，对宋氏之申请未予批准。次年朱务和呈文请求承办东沙群岛和西沙群岛两大海域的渔业开发，承诺在十年期限内自第五年起就将年缴税额加至四万元。然而朱氏资本虽厚却对开发计划语焉不详，缺乏切实办法，最后议决：“东沙、西沙各岛，距离极远，现在分商承办，尚无实力经营，转而与外人勾结，矧合两公司为一公司，其中事业规模甚大，虽有雄厚之资本，精密之计划，尤恐不能兼顾，今该商仅拟集资二十万元，而欲兼营东西沙各岛事业，企望太奢，能力不逮，其势必再蹈前商勾结外人覆辙，此固可断言之。”(6)《议决东沙岛海产仍由原商陈荷朝承办西沙岛鸟粪由建厅拟具开采具体办法案》，《广东省政府公报》，1930年第60期，第19-21页。民国二十一年(1932)，中华国产公司参与西沙群岛开发投标，以二十一万余元的资本专门投资开发西沙群岛鸟粪磷矿，并聘请化学化验师等，终于获得政府批准。

再次，政府在经历招商活动诸多曲折之后，开始认真考虑商人意见，体谅其艰难处境，并注意在一定程度上减轻其负担。以特许费为例。民国十八年(1929)三月，承办商人周骏烈就广东地方政府开发章程所规定的特许费问题提出修改意见：

章程第六条所规定特许费至两万元之多，较日人纳之海军及陈荷朝纳之实业厅者均超出倍。前此官商办理该岛海产，失败已非一次。此种冒险投资之实业，征费似应较轻，以示鼓励。况钧厅既已派员随时监察指导，特许费一项无妨候试办后视其成绩再行酌定，此应请察核准予修正者二。(7)民国十八年三月二十二日周骏烈呈建设厅“呈为呈请发给试办执照俾便前往采办事案”，广东省档：6-2-514。

可见，南京政府继立后的广东地方政府仍然沿袭了征缴高额特许费的规定。四月，建设厅批复周骏烈意见，表示“未便变更”。同时查当年一月最初公布和六月稍做修正的两份章程，均规定承办期七年，每年缴纳特许费两万元。可见建设厅尚未当即答应削减要求(8)民国十八年四月二日建设厅长马俊超批周骏烈函、建设厅长马俊超呈省政府函，广东省档：6-2-514。。不过就现有档案看，建设厅确实就此考虑了商人的切身利益，并做了一定改进。民国二十五年(1936)所公布的《修正东沙岛海产招商承采暂行章程》第五条规定，“承办特许费规定第一年份法币五千元，第二年份一万元，第三年份一万五千元”，年均一万元，可见这时候将每年特许费削减了一半。

再据农林局上报建设厅文件称，民国二十五年广东地方政府还在保证金、专项资本、运载货轮、避风设备乃至监察员监督等层面作了明显的改进(9)民国二十五年三月十一日农林局呈建设厅“为遵令修正东沙岛海产招商承办章程及监察员办事规则呈核由”，广东省档：6-2-524。。这些改进减轻了承办商人的经济负担，激发了民间商人踊跃承办的热情，有助于海洋资源开发事业的发展。

二、其他模式的实践和考量

除了招商承办之外，广东地方政府还考虑并实践了多种经营模式。其中一种是交由国立中山大学负责经营管理。这是由科研教育机构主担资源开发事务的新模式，尽管存在不少缺陷，但也有其优点，不失为一条具有改进空间和发展可能的开发新思路。

1928年，广东省实业厅、民政厅、土地厅和财政厅等单位联合实施西沙群岛资源调查之后，中山大学农学系有教授指出，商人的开发一般是将岛上磷矿资源开采后，直接将原料卖给外国公司，这些外国公司(尤其是日本公司)将这些磷矿原料提炼加工制成肥料，又以高价卖给我国农民。在市场价格上，“又查从前承商将采得矿产原料售与日人，每担不过一元左右，经日人制造后，转轮入我国销售，则每担值约八元之多”(10)《建设厅请示应否将中大农科所拟定各办法列入前会订之招商承办西沙岛鸟粪简章内案》，《广东省政府周报》，1929年第87-88期。，这样会失去不少经济利益。如果国内也有机构能够将岛上的鸟粪加工成肥料，则可以裨益于我国农业。中山大学恰恰有这种科研实力，其农学系的前身是广东公立农业专门学校，学校的教授如邓植仪、沈鹏飞、利寅、丁颖、邝嵩龄等均有留学经历，均属当时国内有数的农林专家学者，极一时之盛。沈鹏飞担任农学系主任期间，“模仿美国办农科，设农林试验场、推广部，通过教学出人才，通过农林试验场出科研成果，通过推广部应用到生产上去”(11)吴定宇：《中山大学校史(1924—2004)》，广州：中山大学出版社，2006年，第69页。，研发和推广能力已然具备。于是由中山大学农学系发起倡议，校长戴季陶和副校长朱家骅呈文申请，经广东省政府提交政治会议广东分会第116次会议议决，将西沙群岛鸟粪磷矿批予中山大学农林科规划经营(12)《政治分会函知议决照准将西沙群岛矿产拨归中大管理案 》，《广东省政府周报》，1928年第42期。。当时还考虑到广东省政府刚好决定从智利进口硝石原料，交由中山大学配制生产硫酸，而鸟粪正需大量硫酸调制成肥料，将鸟粪开采交由其管理更便于统筹规划。中山大学作为科研单位虽具研发能力，但缺少巡视海岛、管理开采的人手，同时经费也极其有限，故而诸多开发环节未能落实。次年，沈鹏飞向省政府呈具改进办法：“西沙岛矿产，时欲自行开采，常经悉心规划，订定预算。旋因该项鸟粪须加硫酸等物，始克制成肥料，而外国硫酸成本较重，校款支绌，难以举办，遂暂置之。惟海岛孤悬，地方较远，政府保护之力或有未周，本校巡查亦鞭长莫及，且闻仍有外人时往偷采。与其无法杜其疏漏，不若由省政府暂行批商开采，以免外人觊觎。拟请政府将批商收入之款全数拨交本校，为设立制造厂之费，则与商人购收原料，由厂制为肥料，以供农业需要。”(13)《本科条陈西沙群岛办法》，《农声》，1929年第120期。可惜政府未予同意，中大管理模式随而中止。

另一种经考模式是从官办到官督商办模式的改进和创新。

1930年，首先由建设厅长邓彦华提议，据称，“惟商人能力薄弱，对于经营该岛，初无完善计划，亦无真实资本，往往阳借承商之名，阴与外人勾结，赴岛采挖，源源输运外洋，而内地农民所需肥料，工业所需磷质，则转从外洋贩入，利权外溢，言之痛心”(14)《核准经营西沙群岛鸟粪计划案》，《广东省政府公报》，1930年第70期。。他认为，商人资本薄弱，规划不善，且往往勾结外人，造成开发失利和海权流失，交由政府自己开办，则能宏观统筹。“若由政府经营，于采集后运输回省，设所推销，尽量先行供应内地农民购用，有余再行分销外国，乃俟内地将来销路日广，收入日增，即行一面停止外销，一面实行设厂炼磷，兼惠工业”(15)《核准经营西沙群岛鸟粪计划案》，《广东省政府公报》，1930年第70期。。根据其思路，第一步需宣传推广磷肥知识。岛上的鸟粪属于有机肥料，因政府不知提倡致使农民不知利用，甚为可惜，因此政府经营的时候，有必要“一方面并宜积极宣传，实行试验，以为进步之阶梯”(16)同①。。当时建设厅下辖的农业改良试验区及蚕丝改良局是农业的指导机关，所有的宣传事宜可由其负责办理，并“在省设立推销处”(17)同①。，如此可以保证西沙岛上的鸟粪名声日益扩大，保障其销路。第二步研发制造磷肥技术，设厂制造磷肥。责成工业试验所，“将制造方法研究清楚”“一俟农业之推销日广，政府之收益日增，然后设厂炼磷，以惠工业”(18)同①。。工业试验所领命开展工作，并向建设厅呈报其计划，大致需要开办费二万元，然“预算开工制造后，每月可出肥田料三百吨(折合五千零四十担)，约可获利七千余元。按据海关统计，舶来肥田料吾国每月约有十五六万担，广东销量则占次数三分之一。此次舶来肥田料，普通每担售价为十元到十五元不等，但我如能实行设厂自制后，则每担售价只须五元余，准次比较，可挽回利权不少”(19)《1932年广东省建设厅工业试验所规划开采西沙群岛鸟粪》，韩振华编：《我国南海诸岛史料汇编》，北京：东方出版社，1988年，第224页。。

到民国二十二年(1933)，法越殖民政权企图占领西沙群岛，引起中国警觉。广东地方政府认为：“西沙岛……经清末及民十七年之调查，地理形势，均已明了成案可考，无须再做大规模之勘测勘。目前最急切问题，则为如何将其管理建设，以固国防而保领土，以杜外人之觊觎。……我国政府年来除招商投承鸟粪外，关于如何管理建设，重领土保海权诸大计，均未尝注及，诚恐一旦有事，将比措手不及，感补牢之太晚。”(20)《拟管理西沙岛计划书》，《广东建设月刊》，1933年第34-35期。由于感觉到规划建设之重要和迫切，广东省政府于是加大力度，将东沙、西沙群岛开发和建设列入三年施政规划。这时候，广东省建设厅根据东沙群岛规划和建设经验，公布了《拟管理西沙群岛计划书》，宣布将在第一年度完成以下几项建设：(1)建造短波无线电台一座，以保障海上与内地传递消息；(2)设置灯塔两座，以便引导从大陆到欧洲和南洋吕宋之间的航船；(3)建设气象观测台一座，以观测并通报南海洋面气象变化；(4)修建职员住所数座，配备淡水池、蒸馏机等生活设备(21)同⑥。。

为了顺利实施这一规划，建设厅还筹划了比较具体的方案和一系列细节措施。一是管理人员的配备，计划在电台、气象台和灯塔各设主任一名；技术力量方面气象台设观测员二名，电台设管理电报机人员二名，灯塔设管理照明设备者四名；后勤服务方面气象台和电台各设杂役二人，灯塔设杂役四人。二是基础设施配套建设，筹划建造驻岛人员宿舍一栋、消费合作社(小卖部)一处、码头一座以及某些临时建筑，置备淡水机一台、大型电船一艘、小舢板二只及桌椅等必用家具。三是经费预算，包括三大部分：气象、电报、导航灯设备购置费用，建筑材料、建造施工等费用，在岛人员工薪、维护机器设备等日常支出。预算具体到每项，总计费用第一年包括设备、施工等三十六万九千四百元，第二、三年各支出六万七千二百元(22)同⑥。。

再至民国二十三年(1934)，农林局呈具《管理东沙岛计划书》，几经建设厅和省府审核和修改，再次努力落实官办开发方案：

(一)设立管理处。“查该岛系属我国主权，日人已每思揽夺，在主权问题应有维护保管之必要，而为民生计亦有经营之可能。现为保持该岛采草捕鱼权利起见，拟成立东沙岛管理处，专司经营管理该岛采草捕鱼事业，以专责成，由职局管辖之，俾收指臂之助。”

(二)调查海产资源状况。“经营事业宜有精密调查，完善计划，方可以告成功。顾调查工作，非一人一日可以告成，势必假以人力，假以时日，乃克有济。然此费用必繁，在试办时期恐财力未易许可。兹拟由管理处派员调查，并择易办事业兼营之，所得利益拨充调查费用，以资弥补则调查费用，可以节减，而调查工作可以陆续进行，实一举两得也。现定第一年为试办时期，先行采取海人草，同时调查渔业及贝类出产情形，至年终编选准确报告，并拟定扩充计划而图发展。”

(三)筹措经费。其中开办经费包括渔船修理费、运输电船(一艘)购置费、大小艇(十五只)购置费、旧货仓修理费、采草工具购置费、开发人员赴岛路费等；日常支出费用包括管理处暨渔船职员薪俸、渔船米水杂役服务人员薪水、渔船电船水手薪水、公差杂役薪水、采草工人(约一百五十名)报酬、驻岛卫兵薪饷、租用商船船租、渔船商船及电船燃料费、其他消耗什支以及事务调查、文具印刷邮电办公费用等。预算开办费约需七千五百元，日常支出每年约需六万元。在第一年试办期内，强调以基础建设和生产环节为重，日常支出费用“务求撙节，以所收入随收随支”。关于开办费的筹措，“拟请准由职局(指农林局)节存项下拨支开办费五千元，其不敷支之数则向购草商人移用”。一年以后如能获利，日常费用即从开发盈余中报解。

以上规划尚局限于官办思路。很快遭遇清末官办在此事遇到过的问题，暴露出效率低下、难以落实诸多措施的弊端，结果试办6个月后，耗费了数万经费而无丝毫实效。恰在此时，海上传来大批日本渔民、商人潜至东沙岛礁大肆盗采海人草的消息。为了应对海疆主权危机，民国二十三年(1934)农林局决定批准曾与陈荷朝合股承办开发事业的香港商人冯德安续办开采海人草事项。这时候，农林局总结出前面商人承办失败的六条原因，其中缺乏经验、资本枯竭尤其突出(23)民国二十四年一月十八日农林局(局长冯锐)呈建厅：“为拟议设处管理东沙海岛及拨款开办各缘由当否请示遵由”，广东省档：6-2-513。。显然，管理部门认识到商人缺乏足够力量承担海疆开发事业。同时还看到“我国商人，重在急利，短期内无利可图，则毅然放弃”“我国大资本家，又乏远大眼光，且不注重于孤岛事业，以致屡办屡辍，及至停办”(24)民国二十四年五月九日农林局呈建厅“为呈缴东沙岛开发计划书请察核示由”，广东省档：6-2-513。。然而由于官办也难实施，建设厅水产股股长也强调商人在海上与侵扰势力对抗的重要性，主张开发模式采取官督商办为宜。

在此情况下，农林局综合商办和官办模式加以改良，主要是加强政府对承办商人的扶持和监管措施。最突出的一点就是派遣驻岛管理员管理和协助承办商开发，加上为承办商配备枪支组织自卫武装，偶尔派舰协助承办商运输和自卫等，促使将海洋开发事业开展下去。尽管此时日本侵略势力开始加大侵扰力度，由“台湾总督府”派遣其官员和军舰数次强行登陆东沙，大肆残害我方采草工人，胁迫承办商东沙海产公司与其合作，最后甚至武装占领了南海诸岛，但是从冯英标协同东沙海产公司守岛和改善地方政府、承办商人与海军东沙台人员之间的关系，抵制日本盗草团伙(号称“台湾海人草采取组合”，最多时拥众数百人、大船数十艘合伙盗采)登岛，与日本驻“台湾总督府”官员及其舰队周旋，到云超怀严密监视日方侵扰势力的动静，与承办商公司坚持到日寇武装占领之际并及时上报海上消息，这些都在我国发展海洋开发事业和维护国家主权上起到相当重要的作用(25)民国二十五年七月六日农林局称建设厅“为据东沙岛冯管理员电报日本渔船到岛采草情形转呈察核施行由”，广东省档：6-2-515；民国二十六年九月十三日云超怀呈建厅“呈报东沙岛之形势及被占经过实在情形由”，广东省档：6-2-525。。

可以说，冯德安承办时期亦即自民国二十四年(1935)十二月任命冯英标为东沙岛管理员到日寇武装侵占南海诸岛前夕，我国政府对海疆开发事业的管理模式已改进到官督商办，算是另外一种新模式。

三、监管层面的制度化建设

从20世纪20年代后期开始，广东地方政府围绕开发事业制定了一系列招商章程和管理规则，并根据开发实际需要进行了诸多修正，使得开发管理逐步趋于稳定而周密，做到了有法可依。

民国十八年(1929)初，广东省建设厅制定了《东沙岛海产招商承办章程》。同年六月，又制定了《广东省建设厅特派东沙岛采取海产监察员办事规则》。其中，《承办章程》第一条规定，“凡中华民国国籍人民，呈请广东建设厅发给执照，遵行本章程之规定者，得承采东沙岛海产”；第二条规定，“承采东沙岛海产之执照，分为试办期及承办期两种”；第四条、第五条规定，试办期定为一年，承办期为七年；第八条规定，不准勾结外籍人员或引入外国股份；第十条规定，“采取海产受左列之限制：一采取贝类每年不得超过五万斤，二渔捞不得擅用渔炮”(26)民国十八年二月二日建设厅致省府呈文附件，广东省档：6-2-514。。

民国二十四(1935)年，广东省建设厅农林局修订《东沙群岛海产管理处招商承办章程》。第二条规定，“承办东沙群岛海产以三年为期，每年饷额毫洋二万五千元”；第六条规定：“承商采取海人草不得连根抽拔，捕取鱼类不得用鱼炮轰炸”；第十一条规定，“承办东沙群岛海产者有左列各事情之一者，经查明属实得随时取销其承办权另行招商承办：1.有外国籍人民股份者；2.有勾结外人之行为者；3.有反革命之行动者；4.有制造违禁品物者；5.曾受有期徒刑之宣告者；6.有不遵本章程第三条规定缴饷日期逾限仍未缴纳者；7.有不遵本章程第四第五第六第七第八第九条之规定者；8.有犯第十条一二两项情事者。凡有右列各项事情之一者，除取销其承办权，及将岛中物业全数没收外，仍向担保商店将所保期限内之全数饷额追缴之”(27)民国二十四年《广东建设厅农林局东沙群岛海产管理处招商承办章程》，广东省档：6-2-513。。

民国二十五年(1936)，修改条文涉及面更广，包括缴纳保证金、筹备专项资本、设置开采设备和避风设备、购置运输货轮等许多方面，都根据实际情况做了适当修正。通过这些修正，广东地方政府在海疆事务管理制度化建设方面获得很大改进。这些规定在规范开发事项、促进开发进程、防止国家权益外溢和保护现有资源等方面起到了一定作用。

监察员制度成为这一时期广东地方政府加强对承办商开发过程监督和管理的一大创新。《东沙岛海产招商承办章程》第十二条规定，应由建设厅委派监察委员二人随时检查承办商开采海产的情况。《广东省建设厅特派东沙岛采取海产监察员办事规则》进一步明确细则，规定了监察员的权责范围(亦即监督审查承办商人的资本股份、机器设备、雇佣工人、开采生产、运输销售、账目盈亏以及招商承办章程中所规定的事项)、驻守办公、按月汇报以及经济待遇等(28)民国十八年六月十七日建设厅长(代)委任(检查)委员司徒武、黄楚平令，广东省档：6-2-518。。

20世纪20年代后半叶至30年代，广东地方政府在开发规划上尽管仍然存在着问题和漏洞，但从整体上看，其思路已经趋于清晰。主要表现为以下两点：

一是对开发范围的规定。基于对整个开发事业的把握和对承办商人能力局限的体察，广东地方政府不再盲目批准商人承办，而区分资源种类交给不同行业商人承办。在1926至1927年，广东地方政府将有待开发的两种主要水产资源分别交给周骏烈和陈荷朝等人承办。其中，批准厦门商人周骏烈承办海人草开发，批准陈荷朝等承办云母壳等水产开发。

二是从其他方面规范和细化开发管理。批准和修改商人承办开发事项都经过广东省政府审核，由省府委员会会议议决，国民政府政治会议工作分会审核通过(29)例如，关于审核周骏烈承办开采海人草计划、预算书及批准周氏开采东沙海产优先权等问题，就经过了广东省政府第四届委员会第一三一次会议议决，国民政府政治会议工作分会审核通过(参见民国十八年二月十九日广东省政府指令建字二九八号决议，广东省档：6-2-514)。。关于商人拟定的计划和预算书、开发章程等，建设厅也认真审核，提出意见，督促其修改。民国十八年(1929)年初制定的《东沙岛海产招商承办章程》明确了承办商人必须具备的承办条件，包括资本规模(最初规定专项资本不低于20万元)、机器设备(一、装运用电船两艘，每艘至少五十匹马力、每小时速率八海里；二、工作用电船两艘，每艘至少二十匹马力、每小时速率五海里；三、载货船三艘；四、木艇十艘；五、仓库一所，木建筑，铁屋面；六、办事处一所；七、住房二所；八、蒸馏机一架；九、蓄水池一口；十、浮碇所两处；十一、避风设备)等，并声明承办商人必须遵守禁招外股、禁用鱼炮等规定，必须定期缴费，接受监察员的管理和指导等(30)民国十八年六月十七日建设厅长(代)委任(检查)委员司徒武、黄楚平令，广东省档：6-2-518，第56-60页。。

四、综合开发建设的整体设计

进入20世纪30年代，广东地方政府开始注意从海产加工等层面上寻找发展资源开发事业的路子，由此产生一些新的思路和设想。

民国十九年(1930)五月，广东地方政府初步了解了海人草可以制药的用途，于是建设厅与中山大学协商开展联合调查(31)建设厅曾致函工业试验所、中山大学农林科：“查东沙岛出产之海人草，前承商多系运销日本，制炼西药，闻该草含有碘质及山杜年等，于医药界效用颇大。本厅为振兴国产起见，现经饬据承商陈荷朝呈缴该岛海人草数十斤来厅，以备化验研究，令函送化验将其成分及效用等列表，以资参考。”(参见民国十九年五月十九日建厅(邓)训令工业试验所，笺函中大农林科主任沈瑞麟，广东省档：6-2-519)。。为扩大影响，推动该项事业，次年三月建设厅又分别致函广东省政府秘书处和民政、教育、财务各厅以及各相关学校，邀请各单位派员参与实地调查。就广东省档所藏案卷看，民政厅、中山大学等重要单位也积极响应，陆续乘船到岛，调查颇有收获(32)参见民国二十年三月二十八日建设厅函件，以及同年四月份民政厅、中山大学等单位回函，广东省档：6-2-519。。

为此，农林局曾以开采海人草作为主要开发项目。民国二十四年(1935)农林局有开发计划详述：“至海人草一种，每年产量，约由四千担至六千担。外人采之制山杜莲及去积散、除虫药等，常被日本渔人盗采，贱价争售。(日人盗采破坏甚重)现每担市价，约值毫洋二十四元。倘保护周到，采摘得宜，长短并取，不伤根苗，及资本充足，将草足贮，不轻贱卖，产量则与年俱增，市价亦随之增高。闻该草最高价时，每担曾售过港币至七八十元。因世界产量极少，尤以东沙所产者为最佳。本处开采以海人草为主位，尤须特别注意也。查海人草每年分产两造，头造四月至五月，尾造八月至九月，头造约三千余担，尾造约二千余担，过九月至翌年三月，为飓风时期，不能工作，采草工人即须离岛。兹将本年政府自行开采海人草计划及收支预算略列为下：每年预算采草四千五百担，每担毫洋二十四元，共得草价毫洋一十万零八百元，暂取包工制，每担担草工银一十一元，共支毫洋四万九千五百元，实得溢利五万二千元。”(33)民国二十四年五月九日农林局呈建厅“为呈缴东沙岛开发计划书请察核示遵由”，广东省档：6-2-513。

这一项目颇有影响，民国二十五年(1936)国民政府实业部亦闻知海人草可制杀虫剂等用途，专门通知广东地方政府取样海人草30斤邮寄中央工业试验所，以备研发生产(34)民国二十五年九月二日广东省政府训令建字第155号，广东省档：6-2-524。。

民国二十六年(1937)，农林局驻东沙群岛办事处特派员云怀超进一步提出一种比较全面的设想。据其报告云：“夫以该岛之物产量，计每年鱼类产额约一万二千担，海人草约二十万五千斤，云母壳约五万斤，磷矿则全岛均是，其余复产物更难数。且岛中草木繁殖甚易，复宜于类之种植，若能饲养鸡、鸭、鹅、猪、羊、牛、兔等，固不虞饲料之缺失，而获利颇丰。故非有巨大之资金就地取采，设厂以榨鱼油，采海人草以制药，采贝类以制造云母壳纽，置数艘具船为运输之用，诚不易尽开是岛宝藏也。苟只任商人自行承采，资本既少，徒启外人投资之觊觎，而纠纷日增，足以促成丧权辱国之举。”(35)民国二十六年九月一日云怀超呈建设厅东沙岛调查报告，广东省档：6-2-514。

可见该方案是凭借政府之资本和力量，对东沙群岛从饲养家禽牲畜、种植草木菜蔬，到开厂加工鱼油、海人草制药、以海贝制造云母纽扣等项目，进行全面的、立体的、综合式的开发。这一建议的创新价值不仅体现在开发范围和项目上，而且涉及开发模式的改进。云怀超看到了商人承办开发的一些弱点，亦即资本弱小、力度有限、自性开采、缺乏组织和长远规划，然并未简单倡议收归官办，而是强调政府的财力支持和管理作用。其创新价值非同一般，即使对当前我国海疆开发也颇具借鉴意义。

值得一提的还有治理海岛规划和防范日人盗采海草的建议与措施。如针对东沙岛礁潟湖的治理。民国二十四年(1935)农林局规划书云：“该岛为椭圆形，中有浅湖，约占全岛面积六十分之一。潮长时，我国普通渔船可入内避风；潮退时，西南方湖口仅水深四五尺，湖中最深处有十余尺。欲发展渔业，须将该湖口浚深，及在东北方开凿新湖口一处，使遇东北风时，船可入内避风。以湖中面积，能容渔船数十艘。该岛现患无避风地，若将浅湖加以人工施改，则此避风问题，则可解决也。发展渔业，以此点为最重要，预算施改工程费，约毫洋五千元。”(36)同①。又如防范日人盗采海草的一些建议和措施。农林局规划书又云：“更有礁砂堤在岛之东，长数十里，向岛作半月形，潮长则隐水中，潮退则露出水面，是即东沙礁石岛也。最远处距东沙岛约十二海里，现有德日等国遇险轮船三艘搁在堤中，不能脱险，日本渔人盗采海草常借船面作晒草地。欲杜绝日人盗草，须将此搁浅之轮船炸毁，或用人工拆卸，并用武力拒绝登岛，则盗草之风不禁自绝。盖海人草若无陆地铺晒，四十八小时外则腐烂无用。”(37)同①。

设立无线电台问题，从晚清时期两广总督府提出东沙建台倡议之后，一直是我国政府筹划南海诸岛建设的重要事项。至民国十四年(1925)北洋政府海军部全国海岸巡防处主持建造了东沙岛无线电台。民国十九年(1930)，广东省建设厅厅长邓彦华又提出西沙群岛建台的建议。在该年五月份的倡议提案中，他说：“现读四月十三日香港报载统一远东气象会议情形，有议决承认东沙岛观象台在中国海实关重要，希再于中国海中之西沙岛及觅高士菲滨岛(西沙群岛中之第一岛，在北纬十六度，东经一百一十四度至一百一十五度之间——原注)均应建设气象机关……似此情形，我政府为利便航行计，为采纳该会议决案及完成建设计，似应及早设置西沙及觅高士菲滨岛之气象台暨无线电台，以资测验气候，报告风雨，传达消息，在航业固可借以保护其资本会及生命之安全，即附近农业，亦可减免其损失。”(38)《建议国府筹设西沙岛气象台及无线电台案》，《广东省政府公报》，1930年第94期。由于东沙群岛气象台由海军部筹划建成，为与国际接轨气象预报使用英语，并不向闽粤地方政府通报，故沿海广大渔民和开发海岛的商人无缘享此实惠(39)陈天锡：《西沙岛、东沙岛成案汇编》，北京：商务印书馆，1928年，第284页。，邓彦华同时主张将东、西沙岛气象台等划归广东地方政府管理，“至东沙岛之气象台及无线电台，查系由前北京政府上海海岸巡防处管辖，兹为管理利便计，似应连同将来拟设之西沙岛及觅高士菲滨岛之气象台及无线电台，一并划归吾粤政府，就近管理指挥，较为便利”(40)《建议国府筹设西沙岛气象台及无线电台案》，《广东省政府公报》，1930年第94期。。

接到呈文后，广东省政府高度重视，认为，“为便利航行计完成建设计，均属刻不容缓之举，自应建议国府，速筹设西沙岛气象台及无线电台”“至东沙岛系属广东之地，该岛气象台与无线电台，自应常与广东通报，以资利便”(41)同③。，于是将此提案提交到广东省第五届委员会第79次会议讨论，获得议决通过。不过海疆建设事关国家海防安全，须经中央政府决策批准，于是广东省政府向中央国民政府递交申请报告，请求从速筹划建设西沙群岛气象台和无线电台。再至1936年，经历了诸多曲折之后，国民政府终于下定决心，拨款二十万元，在西沙群岛设立了无线电台、气象观测台和灯塔等设施。“无线电台合远及日本、新加坡、辽宁等地，皆可通报，并经常与海防、吕宋、厦门等地电台相联络，经常指示海上航行船舶。灯塔立于东南最高岛上，灯光远及十二浬至十八浬，后因损坏失修，射程减至六七浬”(42)《1936年中国政府在西沙群岛设置电台灯塔》，韩振华编：《我国南海诸岛史料汇编》，北京：东方出版社，1988年，第227页。。

民国三十六年(1947)，广东地方政府曾经筹划将东沙、西沙、南沙三大群岛及海南岛放在一起，全面规划开发和建设。《粤侨导报》以《开发琼崖及西南沙群岛》为题报道，广东地方政府发动广大商人、渔民包括海外华侨投资民营工业，不但有广东省工商辅导处积极倡议，还有建设、交通、矿业等部门积极配合，甚至还通过国民政政府经济部求得中央银行、中国银行、交通银行、中国发展银行联合办事总署的贷款支持。此外，省政府还委派中大教授十几人随中基号军舰到西、南沙群岛实地考察，积极为开发建设这些海岛提供智力支持。就在这一年，还有在南海诸岛建设民用机场的设想。香港合众社二月十四日电讯：“报载中国将在西沙群岛西南之马克股斯麦尔岛上，建立民用飞机场、无线电及气象站等。”(43)《开发琼崖及西南沙群岛》，《粤侨导报》，1947年第10-12期。此外，我国还有在南沙群岛上设立无线电台，以完善南海诸岛通信系统，加强南海地区整体联动的计划。可见当时我国政府不仅热心海疆建设，而且考虑也已比较全面。

五、结 语

综观民国时期我国政府规划南海资源开发工作的进程，我们可以了解其较晚清时期大有长进。首先，通过将晚清时期的设想付诸实践，我国政府将商办开发模式变为现实措施，并逐步剔除一些不利于开发事业的因素，将原来的规划理念及措施变得更加明确与合理。其次，通过对不同开发模式的逐次实践、考量，对商办、官办、官督商办乃至科研教育机构主办等模式都有了切身体会和认识，对其评价逐步客观和全面，从而综合改良形成更加切实有效的开发途径。再次，在实践基础上，使得在晚清时期还只是设想的制度层面变得实在且逐渐系统和细化，特别是监管制度开始有章可循且合理有效。最后，伴随对南海资源开发事业认识的进步，规划视野逐步放大，在管理空间上逐步将东沙、西沙、南沙乃至海南岛联系起来整体考虑，在开发建设内容上不断开拓新的资源项目，在开发层面上从海产开采延伸到产品加工，初步形成综合开发的构架。以上这些实践活动尽管过去了近一个世纪，但是其中某些历史经验并未过时。1949年后我国政府不断致力于海洋开发事业，而当前南海资源开发的层面和深度有待拓展，地方和民众参与开发的规模和程度尚有欠缺，我国建设海洋强国的目标亟须提速增效。以史为鉴，薪火相传，借鉴民国时期的开发经验，有助于我们将海洋资源开发事业更快、更好地发展起来。