民事公益诉讼惩罚性赔偿制度研究

周习武，张海峰，张宝印

(1.辽宁省人民检察院，辽宁 沈阳 110032；2.辽宁公安司法管理干部学院，辽宁 沈阳 110161；3.辽宁省沈阳市沈河区人民检察院，辽宁 沈阳 110011)

一、民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的时代内涵及发展现状

(一) 民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的内涵

惩罚性赔偿是指由法庭依法对侵权人所作出的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿，具有补偿受害人遭受的损失、惩罚和遏制侵权人等多重功能的重要举措[1]。从内涵上看，检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿，是指检察机关作为国家公益诉讼的起诉人，对食品药品等领域违法犯罪行为提起民事公益诉讼，通过对侵权人提起民事公益诉讼惩罚性赔偿，加大其违法成本，对侵权人及潜在违法者产生震慑与警示作用。当前，民事公益诉讼惩罚性赔偿主要体现在食品、药品、环境污染、生态破坏等领域，具有一定的惩罚性、震慑性和公正性[2]。惩罚性赔偿有别于补偿性赔偿，与补偿性赔偿损失合为“损害赔偿”，但属于两类不同性质的赔偿制度和类型。补偿性赔偿是以往惯于采用的补偿性赔偿损失，具有抚慰、经济救济的特征；而惩罚性赔偿则具有一定的惩治、教训和经济制裁特征，其目的在于对食品等领域的违法行为保持严厉打击的高压态势，消除影响民生及危害社会的不良影响，有效遏制食品药品等领域侵害消费者合法权益的违法行为，维护社会公平正义，保障人民生活健康不受非法侵害。

(二)民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的发展现状

1.域外发展现状

在美国，各州检察长为了保护消费者权益可以提起公益性的集团诉讼，包括检察长代表受害消费者提起的“父权诉讼”和不代表受害消费者提起的“州权执行诉讼”。总的看来，各州检察长一般首选“州权执行诉讼”，胜诉后消费者即可获得损害赔偿；一旦败诉则判决对消费者没有约束力，消费者仍可提起诉讼。对于故意违反法律侵害众多消费者权益的，可请求法院判决支付具有惩罚和警示意义的民事制裁金[3]。在认定民事制裁金额方面，法院会全面考虑被告财产和经营情况，制裁金额既要起到惩罚作用，又要避免造成被告经营困难。民事制裁金上缴国库，主要用于与消费者保护有关的公益领域。在巴西，检察机关可以请求公共性精神损害赔偿。这项赔偿并非针对消费者的损害赔偿，而是做为公益特别基金用于消费者权益保护领域。该基金由国家有关公务人员和普通市民组成的委员会管理和运营。在葡萄牙，原则上不允许法院判决被告承担惩罚性赔偿责任，除非检察机关与被告达成合意。损害赔偿金通过清算程序由被告直接向消费者个人支付。消费者未及时主张赔偿的，检察机关可申请将损害赔偿金划入国家特别基金，用于对消费者公益诉讼主体的经济补偿。

从域外国家适用公益诉讼惩罚性赔偿制度的现状来看，可借鉴之处主要在于以下几个方面：

一是检察机关在公益诉讼惩罚性赔偿中发挥重要作用。如在巴西，包括检察机关在内的一些机关或团体可以为保护消费者利益提起集团诉讼。行政机关、消费者团体等受诸多条件所限，提起诉讼的案件数量较少，而检察机关提起诉讼的案件数量最多。二是惩罚性赔偿金应进行专门的管理和使用。无论收缴于国库还是作为公益特别基金，上述资金都主要用于与公益有关的领域。三是惩罚性赔偿的判决应具有积极性的既判力。胜诉判决可以被私益诉讼所援引，败诉判决不影响私益诉讼的进行，以利于对消费者权益的维护。四是公益诉讼惩罚性赔偿制度应适应本国国情和司法实践。美国、巴西、葡萄牙等国的公益诉讼惩罚性赔偿制度均具有独特性，体现了各自国家不同的立法理念。

2.域内发展现状

在我国，民事公益诉讼引入惩罚性赔偿制度起步相对较晚。我国公益诉讼制度是中共中央在全面依法治国背景下为维护公共利益、推进国家治理体系和治理能力现代化做出的一项重大战略部署。检察机关提起公益诉讼，从2014年提出到2015年试点再到2017年全面开展，检察公益诉讼制度改革完整经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段。为实现公益诉讼目的，检察机关正积极探索此项工作的运行机制。数据显示，2017至2019年，全国检察机关共提起惩罚性赔偿公益诉讼816件，其中刑事附带民事公益诉讼694件，民事公益诉讼122件；共提出惩罚性赔偿金诉讼请求11.81亿元，其中民事公益诉讼4.18亿元，刑事附带民事公益诉讼7.63亿元。目前，在适用惩罚性赔偿制度的理论与实践层面，主要存在两种争议：

一是关于惩罚性赔偿与规范性赔偿问题。首先，在惩罚性赔偿的概念表述方面，有观点认为惩罚性赔偿带有粗鄙性的文字含义，应当用温和的词语表述更恰当。我们认为，公益诉讼惩罚性赔偿制度的表述，主题鲜明，突出惩戒、教育目的，能够确立其职能定位，实现震慑、警示、遏制食品等领域违法行为的功效。其次，在公益诉讼主体与私益诉讼主体方面，存在提起诉讼请求的主体应当是检察机关还是受害方之争。我们认为，人民检察院作为国家的法律监督机关，理应在食品等领域赋予其民事公益诉讼起诉人的主体资格，便于其行使公益诉权，诉求惩罚性赔偿，维护法律的统一正确实施，保护消费者合法权益，促进食品药品等领域安全健康发展。再次，关于赔偿金标准和额度的定量与变量的问题。我们认为，确立我国民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，应从立法上完善赔偿金的标准和额度，便于各地参照实行。但就目前而言，可参照我国产品质量法和消费者权益保护法等民事法律法规执行。

二是关于援引法律法规的问题。目前，我国没有专门的成文法规范惩罚性赔偿制度，但随着民法典的颁布及相关法律法规的施行，可以从中找到适用依据。第一，可认定侵权责任并追偿。行为人是否具有侵权行为是认定并适用惩罚性赔偿制度的关键所在。如依《民法典》第四章产品责任(第1202条、第1203条、第1204条、第1205条、第1206条)的规定，从法律层面上明确不同情形产品缺陷的侵权责任，对于准确认定构成侵权的责任主体、客体及追偿的权限，规范指导司法实践具有一定的适用性，有利于司法办案人员准确把握和适用法律。第二，可以请求惩罚性赔偿。现行法律对“惩罚性赔偿”有明确规定。如《民法典》第1207条明确规定因产品缺陷造成消费者损害的“惩罚性赔偿”措施；《食品安全法》《药品管理法》《消费者权益法》中也都有明确追究侵权人赔偿责任的规定。上述法律从不同侧面明确了追责赔偿的具体标准。第三，可见有额度的执行标准。建立惩罚性赔偿制度，落实在具体实施标准上应当明确相应的赔偿标准和额度。《消费者权益保护法》第55条明确规定了赔偿标准和额度，如三倍、五百元等，为建立完善民事公益诉讼惩罚性赔偿制度体系提供了法律依据；在司法实践中，有利于办案人员在涉案事实认定、证据采信和法律适用上参照遵循；同时，也为未来的专门立法提供了借鉴和参考。

二、构建民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的可行性和必要性

(一)顺应时代需求，完善民事公益诉讼法制体系

2019年5月，中共中央、国务院印发《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，提出探索建立食品药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，明确了健全完善食品安全体系的内容、任务及目标等；2020年7月，最高人民检察院发布《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》，对相关领域民事公益诉讼中探索惩罚性赔偿请求制度达成共识；最高人民法院颁布的《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第15条也作出了类似的规定。2021年8月，在中国共产党建党百年、党绝对领导下的人民检察制度创立90周年这一历史性时刻，中共中央专门印发了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，这在党的法治事业尤其是检察事业发展历程中是一件具有深远和重要意义的大事，充分彰显了以习近平同志为核心的党中央深入推进全面依法治国的坚定决心和对完善党和国家监督体系特别是检察机关法律监督工作的高度重视。因此，探索并构建民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，是新时代检察机关法律监督职能的延伸，是检察机关新担当新作为的具体体现，是积极推进和完善国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

(二)以人民为中心，努力办好公益诉讼类案件

进入新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了更高要求和更新期待，检察工作应当更好地回应人民群众的要求和期待。特别是在食品药品等涉及民生和重要社会利益的领域，检察机关更应该发挥法律监督的主导作用，在开展食品药品等领域公益诉讼中有担当、有作为、有贡献，树立双赢多赢共赢的监督理念，协同推进严格执法、公正司法，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。检察机关在办理公益诉讼特别是食品药品等领域公益诉讼案件中，应当加强与有关部门的通力协作、配合，共同预防和惩治犯罪，依法保障食品安全；落实以人民为中心的司法理念，积极探索并构建食品药品领域民事公益诉讼惩罚性赔偿制度体系建设，及时总结成功的经验做法，不断完善公益诉讼领域检察工作，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献检察智慧和检察力量。

(三)坚持惩防结合，始终保持治理和打击食品药品等领域违法行为的高压态势

当前，食品、药品公益诉讼案件呈上升趋势。最高人民检察院发布的全国检察机关办案数据显示：2021年上半年，全国检察机关共立案食品药品安全公益诉讼案件13874件，同比增长48.78%，较2019年同期下降34.62%；共有11639件案件发布公告或提出检察建议，同比增长64.86%，较2019年同期下降19.62%；向人民法院提起诉讼777件，同比增长76.99%，较2019年同期增长64.62%；占立案总数的5.60%，同比上升0.90%，较2019年同期增长3.38%。上半年立案的13874件案件中，从诉讼类型看，民事公益诉讼案件1591件，占比11.47%，同比增长34.49%，较2019年同期增长76.58%；行政公益诉讼案件12283件，占比88.53%，同比增长50.86%，较2019年同期下降39.56%。上述数据显示，当前我国食品药品领域发案数量仍然处于居高不下的态势。对此，检察机关应当充分履行公益诉讼检察职能，积极采取有效措施，探讨解决民事公益诉讼惩罚性赔偿的相关问题，切实办好食品药品领域相关案件；坚持惩防结合，始终保持治理和打击食药领域违法行为的高压态势，让人民群众获得实实在在的安全感、幸福感。

三、民事公益诉讼惩罚性赔偿的理论证成及制度建构

建构民事公益诉讼惩罚性赔偿制度需要把握共通性要素，兼顾具体诉讼领域的客观规律，结合食品药品领域的自身特点，体现多元化的特征及状态。

(一)民事公益诉讼惩罚性赔偿制度理论建构

民事公益诉讼引入惩罚性赔偿制度的合理性是具体制度建构的前提，也是回应理论争议的关键所在[4]。对此，可以从民事公益诉讼惩罚性赔偿的内涵要素中进行分析：

1.“民事公益诉讼(检察机关提起)”要素之私益关联证成

检察机关能否提起民事公益诉讼惩罚性赔偿诉求在实践中存有争议。从法理上讲，一方面，检察机关提起的民事公益诉讼具有替代性、补充性的特点，在相应主体不提起民事公益诉讼时可以补位提起民事公益诉讼；另一方面，检察机关提起民事公益诉讼具有民事诉讼法权利义务规定的参照适用等诸多关联。因此从公益与私益相互关联的角度，检察机关在提起民事公益诉讼时，可以提起惩罚性赔偿诉求，且其公权力机关的属性更加有利于发挥惩罚性赔偿的制度功能。

2.“惩罚性赔偿”要素之功能契合证成

伴随着司法实践的探索，惩罚性赔偿制度的功能从英国创设时的损害弥补功能的基础上不断扩张，逐渐具有了惩罚、震慑、预防等功能，甚至演变为重要的制度功能。从我国探索检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿制度功能预设而言，无疑更加看重其惩罚、遏制、预防不法侵害者的功能。检察机关提起民事公益诉讼同样追求对不特定主体合法权益的维护，具有惩罚的内在因素，二者存在功能上的契合。

3.“诉讼领域”要素之领域属性证成

从现有规定来看，民事公益诉讼惩罚性赔偿限定在食品药品等特定领域。以食品安全领域为例，食品安全与人民群众的生命健康密切相关，该领域的生产、经营者更应该承担高度的社会责任。与领域属性相应，对该领域的违法行为应当加大惩罚力度，以彰显法律的公正性和严肃性，确保广大人民群众的生命健康安全。质言之，食品药品安全诉讼领域需要惩罚性赔偿，进而以惩罚性赔偿的制度功能促进相应领域的良性发展。

(二)民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的建构

民事公益诉讼惩罚性赔偿制度包括赔偿依据、赔偿构成要件、赔偿方式、赔偿金计算、赔偿金管理使用等诸多内容，需要在理论证成的框架下科学合理地进行制度构建。

1.民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的适用依据

司法实践中，人民法院对于民事公益诉讼惩罚性赔偿诉讼的判决，往往援引《民法典》《食品安全法》《消费者权益保护法》等立法规定，并且在理论上不存在适用障碍。值得探讨的是针对民事公益诉讼惩罚性赔偿是否需要设置专门的立法加以规范。我们认为，专门的民事公益诉讼惩罚性赔偿立法制度更符合实践需求与发展趋势。一方面，现行的关于民事公益诉讼惩罚性赔偿的立法依据尚未涉及赔偿方式、赔偿数额、赔偿金的管理及使用等诸多具体内容，也无法明确回答诸如检察机关能否提起民事公益诉讼惩罚性赔偿等实践疑问，亟需做出统一设计；另一方面，我们探讨的惩罚性赔偿仅限定在民事公益诉讼范畴之下，需要在民事公益诉讼或者公益诉讼立法中进行适当的安排，充分体现民事公益诉讼框架下的惩罚性赔偿与其他惩罚性赔偿的制度差异。

2.民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的构成要件

在积极探索适用惩罚性赔偿制度的趋势下，检察机关提起的惩罚性赔偿诉求大多能够得到法院的判决支持；同时，囿于现有规定，赔偿金的认定并未完全体现出个案的差异。质言之，惩罚性赔偿的构成要件并未在适用过程中得到一致的贯彻运行。基于私益关联、诉讼领域理论，对不同领域、不同私益关联的行为适用惩罚性赔偿制度，应综合考察行为人的主观过错、客观违法事实、损害结果等因素，进而合理确定生态环境、食品药品安全等领域的具体违法行为应当如何适用惩罚性赔偿制度。2021年5月8日，最高人民检察院《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》规定了提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的五种情形。由此可见，民事公益诉讼惩罚性赔偿诉求的提出，应当综合考虑侵权人的主观与客观因素，发挥惩罚性赔偿制度的惩罚、遏制、预防严重不法行为的功能。同样，在惩罚性赔偿金的标准方面，应当综合考量侵权人的主观恶性、客观结果、赔偿能力、对企业生存影响等因素，进而给予相应的惩罚。

3.民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的方式

从现有的法律规定及司法实践来看，民事公益诉讼惩罚性赔偿的方式以支付赔偿金为主；同时，实践中出现了劳务代偿等赔偿方式。支付赔偿金无疑是最主要的赔偿方式，但由于受到赔偿主体的经济能力等因素的限制，单纯支付赔偿金容易导致赔偿主体难以继续经营，产生不同赔偿主体面对同种赔偿的不公平结果，进而影响惩罚性赔偿功能的实现。从制度层面而言，惩罚性赔偿并未对赔偿方式作出以金钱赔偿的限定，通过其他合理方式进行替代赔偿同样能够发挥惩罚性赔偿的制度功能。实践中，在生态环境损害赔偿中尝试以劳务代偿的方式，能够有效发挥民事公益诉讼惩罚性赔偿的制度功能，也有利于对私益诉讼主体的损害赔偿诉讼请求的保障。因此，可以进一步针对不同的诉讼领域探索不同的赔偿方式。

4.民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理及使用

从司法实践来看，惩罚性赔偿金有的支付至检察院指定的账户，有的支付至所属财政局，有的支付至公益基金统一管理，还有的上缴国库。根据最高人民检察院《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》的规定，各地可以探索把惩罚性赔偿金纳入专门公益基金账户统一管理，依法统筹用于消费者合法权益保护。由此可见，民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理及使用应坚持用之于公益的原则。笔者认为。通过专门公益基金的方式进行管理更为合理，能够确保赔偿金的专款专用。当然，需要对管理过程中的支出、监督等具体制度做出明确规范。

5.检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的诉讼效力

目前，对于检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的诉讼效力问题在我国尚未引起足够的重视。根据《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，民事公益诉讼与因同一侵权行为受到损害的消费者提起的私益诉讼并行不悖，民事公益诉讼能够对相应私益诉讼产生“生效裁判认定的事实”及“裁判认定经营者存在不法行为”的援引适用效力。从美国的司法实践来看，“州权执行诉讼”胜诉则消费者可获得损害赔偿，败诉则对消费者个人没有约束力，消费者仍然可以自行提起诉讼。相较而言，我国的相关规定显得略为保守。我们认为，在民事公益诉讼中可以探索同时提起损害赔偿以及惩罚性赔偿诉讼请求。对于提起民事公益诉讼之前或者在诉讼过程中发现的需要提起的损害赔偿私益诉讼，可以一并向人民法院提起，以节约审判资源，提升审判效率。同时，民事公益诉讼胜诉判决所认定的对原告有利的事实，可以具有被后续相关私益诉讼直接援引适用的效力，不必增设要求“原告主张适用”的限制；民事公益诉讼的败诉判决则不对后续的私益诉讼产生消极影响，消费者仍然可以自行提起诉讼。

6.公益诉讼惩罚性赔偿与私益诉讼惩罚性赔偿的衔接问题

现实中，可能存在消费者在私益诉讼中提起惩罚性赔偿，同时相关主体在公益诉讼中也提起惩罚性赔偿的情况。二者的衔接问题是研究民事公益诉讼惩罚性赔偿必须考虑的问题之一。基于私益关联及功能契合理论，公益诉讼与私益诉讼中的惩罚性赔偿具有惩罚层面的部分重合。一般来讲，尽管私人提起惩罚性赔偿具有补偿的属性，但不能排除其兼具惩罚性的因素，同时，赔偿数额相对较小也不能成为惩罚性因素较弱的理由。如果同时存在公益诉讼与私益诉讼的惩罚性赔偿，若缺乏对二者的合理统筹，将在一定程度上导致对受惩罚者的不公正。在二者的衔接上，可继续允许私益诉讼提起惩罚性赔偿，但应当侧重发挥精神损失等方面的赔偿功能，对赔偿数额进行合理认定，使私人损害得到全面补偿；对于需要进行惩罚性赔偿的，则应由公益诉讼惩罚性赔偿制度发挥功能。