辽宁营商环境的特殊法律程序建设探析

车流畅，阎其华

(沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034)

营商环境是市场经济的培育之土，是市场主体的生命之氧，也是实现全面振兴的关键之钥。2018年，习近平总书记在东北三省考察时就深入推进东北振兴提出了六项要求，第一项就是以优化营商环境为基础，全面深化改革。2019年8月30日辽宁省委常委会召开会议，深入学习贯彻习近平总书记关于辽宁振兴发展的重要讲话和指示批示精神，进一步研究部署我省贯彻落实工作。在此背景下，打造辽宁良好的营商环境成为学术和实践上的热点话题。当前学术研究多从行政主体服务意识和监督制度等来研究，忽略了程序上的探讨，尤其是针对辽宁本土营商环境营商特点的程序性探讨，而程序体系研究，尤其是特殊程序却恰恰是改善辽宁营商环境最有效、最具可操作性的重要路径。

近年来，在深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神的过程中，辽宁的营商环境发生了积极变化。不仅企业、群众办事比以前更方便、获得感更强，外界也普遍认为辽宁的营商环境改善工作推进积极，成效明显。同时也要看到，辽宁省在优化营商环境方面取得的成绩与企业、群众的期盼相比，在服务市场主体意识、推进“放管服”改革、诚信政府建设等方面依然存在一定差距。要实现营商环境的根本好转，必须乘势而上，以市场营销、法律化和国际化为目标，努力创造一个能够有效处理各种问题，拥有良好的法治、强大的成本竞争力和生态生存能力的营商环境。这为程序研究打下了良好的社会基础。

同时，程序研究还有相应的理论基础。如政治生态净化理论。净化政治生态是营商环境建设的治本之策。政治生态对社会环境起到决定性作用，是营商环境建设的根本。事实表明，激浊扬清、固本培元的政治生态，政企协作、干群同心的正向凝聚，可以为企业发展创造良好的环境；如果政治生态不良，客观上破坏了社会公正，就会导致人心涣散，对企业的发展产生负面影响。良好的政治生态不仅会影响到社会的所有人，对营商环境建设来说更是不可或缺。各级党员干部必须强化“主人翁”意识，从每一件小事做起，切实做好政治生态的“护林人”，厚植激浊扬清的“营养土”，用政治生态的“海晏河清”赢得营商环境的“山清水秀”、各类市场主体的“百舸争流”。

又如法治理论和诚信理论。法治环境和信用环境建设是营商环境优化的基础。社会主义市场经济的本质是法治经济和信用经济。只有在一个稳定、公平、透明、合法、诚实和可预判的环境中，企业家才会对企业发展充满信心，才会放心地在这个区域投资创业，企业才能具有永远的生命力。所有的地方和部门都应当将建立法治环境和信用环境作为优化发展营商环境最紧迫和最突出的任务，齐心协力，依法规范“看得见的手”，依规使用“看不见的手”，坚决阻止“寻金的黑手”，利用法治思维规范市场竞争监管，保障市场主体合法权益，重拳打击企业违法失信行为，打造辽宁法治诚信新形象。

再如行政服务理论。增强服务意识是营商环境建设的关键之举。各级各类市场主体最关心的就是成本、盈利等企业生存发展的根本。如果政府部门没有以此作为服务的落脚点，优化营商环境就将成为一句空谈。服务好市场主体，就是为未来而战。各地要加快服务型政府建设进程，把企业和群众的“重中之重”作为政府的“重中之重”，进一步深化改革，深入推进“一网通办”“一网统管”“一网协同”；进一步强化“人人都是营商环境”的理念，大力倡导“痛痛快快办事”的文化，不断涵养既尊重企业家又尊重创业者的氛围，从而使创业创新过程更加顺畅，人们的心情更加舒畅，经济发展的道路更加通畅。

然而，辽宁营商环境在法律研究方面多以实体法为主，或只运用监督理论进行控权的行政法学研究，很少有人从程序法方面进行研究。提升辽宁营商环境建设水平，需要设立针对辽宁情况的特殊程序体系。在法学理论中，很多程序理论都对特殊程序的确立有支持作用，我们可以从这些理论出发，设计有利于辽宁营商环境建设的特殊程序。

在国家发展和改革委员会发布的《2020年中国经济报告》中，沈阳在98个参与城市中成功地被列为示范引用的15个标杆城市之一。辽宁省推进实施“一网通办”“一网统管”“一网协同”“一码通城”等便民措施，深入推进依法行政，提升政策、规章的知晓度和透明度，营商环境得到了明显改善；按照国家统一要求，整合全省非紧急政务服务热线，提升政务服务热线和平台的服务能力和服务水平，为市场主体提供了更加精准、便捷的政策、规章咨询，使政务服务更加公开透明、精准便利；深入推进““一网通办”，以提升实际网办率为核心，全面推进政务服务事项“进厅上网”、系统对接、数据共享等工作，最大限度实现标准化、程序化审批，网络化、透明化办事，真正做到“办事不出门”“办事不求人”。

辽宁省在营商环境建设实践方面做了很多具体工作，收到了良好的经济效益，但在法学理论研究方面，应当从程序法设计上打造专门应对营商环境的特殊法律程序。通过实现程序最优化，促进实体法结果上的提升。

无论在亚里士多德时期还是当代法学研究中，程序理论都是法学理论的重中之重。辽宁营商环境的程序应在程序理论下做特别程序的研究，打造辽宁特色法律程序制度。在营商环境的程序设计上，有学者提出如设立特殊程序是否会产生“特权”，引起权利公平、平等等方面的问题。笔者认为，实际上并不存在这方面的问题。特殊程序可以在公平和平等原则下设立，并发挥其最大的作用。

一、矫正程序理论：一对一经营者特殊申办程序

矫正程序理论是亚里士多德理论中的一部分：“矫正的正义是指对分配正义和交换正义进行补偿的一种符合正义要求的规则和原则。矫正的正义具有一定的根据。在现代社会，矫正的正义出现了内容的多样化、范围的扩大化、行为的社会化和形式的法律化特征；矫正的正义必须符合法定性、公正性、适当性、文明性等原则”[1]。在“以国内大循环为主体，国内国外经济双循环相互促进”的新发展格局驱动下，国内各城市对投资需求也呈现严重的内卷化趋势。要在此情况下吸引投资人，普通程序可能无法达到效果。

矫正正义观是特殊正义观的一部分。与涉及公民与社会关系的普遍正义相比，特殊正义涉及公民个体之间的关系。它以“平等”为主要原则。特别正义仅限于经济关系和物质利益，它要求公平分配，包括分配正义、矫正正义和交换正义(1)参见《论亚里士多德的矫正正义观》，https://wenku.baidu.com/view/cea4cd9fb9f67c1cfad6195f312b3169a451ea96.html?fixfr=q3er%252FiWbdHLIi6W6tQ%252Bmpw%253D%253D&fr=income1-wk_sea_vip-search，最后访问时间：2021年9月5日。。因此，可以在公平、平等前提下进行特殊程序的设计，进而实现利益最大化。给特殊人群提供特殊程序并不破坏公平正义理论，而是为了实现更好的公平，即程序上的矫正是为了实现更好的程序或是完善程序。美国学者约翰?罗尔斯提出并分析了程序正义的三种形式：纯粹的程序正义、完善的程序正义以及不完善的程序正义，并着重探讨了纯粹的程序正义[2]。完善程序应当成为辽宁营商环境程序理论的指导。在矫正正义理论下研究辽宁营商环境特殊程序，不仅符合法学理论研究需要，也是具有理论支撑的。

从实践方面看，经营者的特殊程序主要体现在高效、便利的服务程序。例如对有意向在沈阳投资办企业总金额在千万元以上的经营者，应该在各区办事大厅设立专门的VIP服务程序，服务人员一对一引领经营者完成各种手续申报，以缩短办理时间；同时对相关资质要求、优惠政策给予专业、准确的答复。简化企业创建程序，提供线上线下两种路径供经营者选择：线上可以通过“辽事通”公众号办理(对于办理步骤应提供详细说明，并配备网上客服人员及时答复疑问)，线下实行“一窗受理、一链办理、一次办好”，如客户无特殊要求应于当天办结。

从理论上讲，特殊程序不是开绿色通道，而是在公平基础上使投资者享受更加高效、便捷的政府服务；在实践上，设置一对一特殊程序不仅能够解决招商程序繁琐、等待时间长的问题，也有利于招商资源更快流通，加快引资频率，是行之有效的重要特殊程序。

二、程序指引理论：启动定期走访程序

查尔斯创立了“程序指引”理论。虽然这个理论主要是针对扶贫设计的特殊程序，但这种程序一经设定成为权威或法律程序时，就会指引民众形成一种思维范式，从而达到实体上的一致。程序指引理论同样适用于法律程序理论。如针对营商环境设立导向型的特殊程序，从而引导投资者形成倾向性的选择，然后形成一般的规则，对实体法进行指引。

在辽宁营商环境的程序设计中，指引制度主要体现在各部门的定期救济。即规定一个时限，相关部门走访企业、进行帮扶，打造辽宁重视企业管理的形象，给企业解决问题提供渠道畅通的制度环境，向企业呈现出“无忧”模式的程序体系，从而引导企业家来辽宁投资。

走访程序的启动可以在投资前，也可设置在投资后。在实践中，为进一步优化营商环境，各辖区的市场监管、税务、人社、财政等相关职能部门，应设立定期下基层的走访程序。在企业投资前，启动此程序可以解决投资困难的相关问题，例如环保标准等都可以在此程序中加以解决；在企业投资后启动定期访问程序，提供“一对一”和“一对多”服务，通过设立定期走访程序，使企业负责人能够向职能工作人员现场咨询相关政策及法律困惑，工作人员当场回答并提出具体建议，帮助企业改进自身经营管理，预防出现违法、违规行为。

另外，走访程序的启动者不是固定的，所有与营商环境有关的部门都可以启动此程序。不同部门发挥不同的职能作用，起到不同的导向作用。市场监管部门启动走访程序，可以事前通知各企业、个体经营者，也可以发放惠企政策宣传材料并给予专业指导，使惠企服务真正惠及企业；消防或环保部门可以在投资前启动此程序，以避免消防通道或环保设施建成后，审批时才发现有问题，应当拆除或改建，导致投资者增加大量成本，很多投资者会因此放弃投资。设立问题前走访程序，可以有效避免上述问题的发生。

设计走访程序主要目的是发挥程序的导向作用。程序既不仅是保证制度实施的形式，也不只是实现实质正义的附属，而是起到独立的导向作用。针对辽宁营商环境设计的走访程序，无论是设立在招商引资行为前后都可以给企业营造一种氛围，从而形成投资意向或引导后续投资。实际上，当前的程序研究多集中在程序形式的设立上，忽视了程序的指引功能。而在营商环境程序的设计上，这一点尤为重要。程序的指引可以带动实体的落实。

三、监督程序理论：设立完全的监测程序

“程序性的另一层含义是法律监督的效果在于启动追诉程序或者救济程序。对于严重违法构成犯罪的，法律监督的功能是启动追诉程序，提请有权审判的法院进行审判；对于构成违法的，法律监督的功能是提请对行为人有管辖权的主体追究责任；对于违反法律的判决、裁定或决定，法律监督的功能是提请作出决定的机关启动救济程序以纠正已经出现的错误。法律监督是一种事后性的监督。只有当法律规定的属于法律监督的情形出现以后，检察机关才能启动法律监督程序，实施监督行为。并且，司法活动、行政活动、国家工作人员的职务活动中可能出现的各种违法行为，在程度上是不同的，只有在违法行为达到一定程度之后，检察机关才能启动法律监督程序实施监督”[3]。

我国监督程序理论的发展比较完善。在各个制度上监督程序都是必不可少的一环。监督程序的设计主要在程序的有效性和覆盖率上，设计具有可操作性的监督程序需考虑实施主体和行为多方面的因素。辽宁营商环境的监督程序主要体现在监督检查上，既有对人员的监督检查，也有对行为的监督检查，是一种全方位的具有闭环性监督的特殊程序。

在监督检查程序中，可以采取专门督察的形式，即程序启动前市区两级应当专门设立督察员制度。督察员持证上岗，匿名监控各级机构和员工“不作为、行动缓慢、无序和错误行为”等作风问题，密切监控和优化经营环境。这种督察程序可以在执法行为前或行为后启动，目的是解决营商环境中的工作和腐败作风问题，集中关注民生领域侵犯人民利益的行为，督察行为结束后应当制作《督察问题清单》，并及时向当地政府报告；市政府定期将清单通过媒体公布，并提出整改意见，从而实现由人员到行为的全方面监督。

针对监督程序理论的质疑主要在于严格主义的弊端上，认为过严的监督制度会打消相关人员的积极性，出现更不利于营商环境的行为。实际上，对相关行政人员的监测可以纳入绩效考核，并制定相应的奖励和惩罚制度。这不仅对打造廉洁政府、预防官僚主义具有现实意义，而且具有可操作性，行政人员也比较容易接受。对监测程序可做出量化设计，针对营商环境相关事项的行为实施前及实施后都可以启动。

四、专项救济程序理论：设立专员负责的配置程序

专项救济程序理论与矫正程序理论有相似之处，其不同在于在救济程序的设计上。专项救济程序理论主要运用在行政救济理论上，确切来讲是用于行政内部救济中。由此而衍生出来的制度多为专门性制度，程序多为专门性程序。

现代国家的监察制度主要根据瑞典模式发展而来。“监察专员”一词在中国通常被翻译为行政监察专员或议会监察专员，该制度由瑞典于1809年首创，后在丹麦、挪威等其他斯堪的纳维亚半岛国家得以应用，20世纪60年代以来在世界各国得到进一步发展与完善。监察制度与传统的法律和行政援助渠道完全相同。与内部行政制约不同，监察制度通过监察专员的独立调查得出结论并提出解决问题的建议，而不是由行政机构的附设部门进行审查和处理。与司法方法不同，监察制度具有高度灵活性和实用性，它只审查当事方的投诉是否是在没有评估争议的情况下提出，并且只提出解决问题的建议而并非作出决定。

上述监察制度同样适用于辽宁营商环境建设。可以依照上述制度，确立服务于辽宁营商环境的专员负责程序，不是仅仅处理申诉事项，而是要处理所有营商环境的事项，如对涉及营商环境的相关事项进行特殊审批、情况归档、情况总结等。

设置监察程序属于人事配置程序，需要在人员配备时就启动此项程序。省市政府机构应成立负责营商环境治理的专门部门，由现有的一线经济部门主要负责人任组长，根据职能要求分设不同的工作组，配备专业的工作人员，并进一步健全组织架构，完善工作机制。相关工作人员应定期到基层进行实地走访，通过问卷调查、访谈等方式，了解辽宁现有营商环境政策的不足及改进建议；和长三角、珠三角地区投资环境较好的城市进行长期交流，了解当地营商环境政策思路，研究制定优化营商环境的创新突破政策，把制度刚性和创新示范的标尺立起来。在建立破除隐性准入壁垒工作机制、完善市场准入负面清单管理机制、政务服务品牌建设等方面，积极探索并提出领先性的创新突破政策。

人事配置程序的启动不仅可以解决辽宁营商环境制度零散、各部门衔接不畅、专业度不够的困境，还能够加强各部门联合，通过专人专用的模式整合专业技能和理论，发挥专人专用的作用。此项程序可以在各部门设立营商环境制度时单独启动，也可以由相关部门联合启动，打造专业化、联合化、技术化的营商环境建设专业人员队伍。

五、结语

营商环境对企业而言就像空气和土壤。只有在良好的营商环境中，企业才能在不受干扰的情况下扎根、繁荣和发展。作为共和国的长子，辽宁省凭借丰富的自然资源、独特的地理优势和先进的科学技术，为国家的发展做出了突出贡献。近年来，由于资源枯竭、人才流失以及招商引资效果不显著，导致辽宁经济增长速度放缓。特别是近几年来，一些媒体诋毁东北和辽宁的声音非常激烈，甚至流传出“投资不过山海关”的说法。这种说法有些虽然荒谬，但在一定程度上折射出辽宁营商环境存在的一些问题。2018年，习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上发表重要讲话，就深入推进东北振兴提出六个方面的要求，其中就包括要放眼全国，比较先进地区和先进行业。不难看出，营商环境是直接影响地区经济发展的重要因素。

作为衡量经济发展综合实力的重要指标，经济环境对促进高质量的经济发展具有重要意义。优化营商环境是振兴辽宁经济发展的重要课题。辽宁当前的经营环境可以说优势与劣势并存，机遇与挑战并存。在“十四五”规划新的历史起点上，准确把握发展机遇，精心应对困难挑战，全面优化营商环境，是实现辽宁全面振兴全方位振兴的重要环节。辽宁必须抓住历史机遇，在“十四五”期间营造良好的营商环境，并以此为抓手推动辽宁经济实现高质量发展。

辽宁营商环境建设尚处于发展阶段，各项制度在逐渐完善。在制度设计的同时，程序设计也不容忽视，且程序设计需要有系统理论作为支撑。辽宁营商环境的程序建设尚未形成体系，以此作为选题，可以探讨建立完整的程序体系，涵盖从程序实施主体(人员和人事程序、行政部门组织程序)，程序各时间阶段的启动设计(包括行为前、行为中、行为后)和程序的监督。程序的监督与监督的程序都是营商环境建设必不可少的环节，程序监督制度是程序法实施的重要保证。因此，针对优化辽宁营商环境设计完整的程序法体系，可以为提升辽宁营商环境提供可操作性的程序保障。当然，许多程序的设计还需要进一步调研与完善，从理论到实践反复论证，以形成体系化的程序法律制度。