人民法院在法治化营商环境建设中发挥执行职能作用研究

王 宏，王 睿

(辽宁省高级人民法院，辽宁 沈阳 110000)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视优化营商环境工作，提出打造“市场化、法治化、国际化营商环境”的要求。2019年，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上提出“法治是最好的营商环境”。辽宁省委全面贯彻落实习近平总书记关于东北、辽宁振兴发展的重要讲话和指示精神，特别是“十四五”时期东北振兴发展要有新突破等重要指示要求。省委书记张国清强调，要以优化营商环境为突破口，全力打造“办事方便、法治良好、成本竞争力强、生态宜居”的营商环境，推动习近平总书记重要讲话精神在辽宁落实落地。

法治是推进高质量发展与优化营商环境的重要手段，也是最根本、最稳定的保障。辽宁省高级人民法院(下文简称：省法院)坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，全面落实辽宁省委打造法治化营商环境工作部署。执行工作作为人民法院工作的重要组成部分，在法治化营商环境建设中同样责任重大、任务艰巨。

一、人民法院发挥执行职能对法治化营商环境建设的意义

执行工作是公平正义最后一道防线的最后一个环节，是胜诉当事人实现权益的最终保障，在平等保护各类市场主体合法权益、健全社会信用体系、维护法律权威等方面具有十分重要的作用。

(一)发挥执行职能，是落实平等保护原则的具体体现

一方面，执行工作全面贯彻平等保护不同所有制主体、不同地区市场主体、不同行业利益主体的工作要求，坚持各类市场主体法律地位平等、权利保护平等和发展机会平等的原则，依法采取执行强制措施，及时保障胜诉当事人实现合法权益。另一方面，在依法保障胜诉当事人合法权益同时，严格规范公正保障各方当事人合法权益，最大限度减少对被执行人权益影响，让被执行人能够继续经营发展，实现法律效果与社会效果有机统一，是建立健全法治化营商环境的应有之义。

(二)发挥执行职能，是社会信用体系建设的重要一环

人民法院是社会信用体系建设成员单位，同时作为联合信用奖惩修复机制建设责任单位之一，其掌握的执行案件信息、限制消费信息和失信被执行人信息是公共信用信息的重要来源之一，是健全社会信用档案制度对各类市场主体进行信用等级评定的重要依据。同时，严格落实联合信用惩戒让失信者“一处失信、处处受限”，积极开展信用修复让失信者有机会重返正常的市场经营活动，也是构建信用“闭环”监管机制、进一步完善社会信用体系的必然要求。

(三)发挥执行职能，是保持市场主体生机与活力的重要保证

2020年9月辽宁省委常委会召开会议，重温习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上的重要讲话。会上省委书记张国清强调，“法治良好首先要约束我们自己，也要约束市场主体。政府要坚持法治思维，守住政策底线，带头讲诚信，承诺了就要兑现”。

全省法院执行系统在化解涉党政机关特殊主体执行案件，维护政府公信力，增强市场主体安全感方面起到了至关重要的作用。同时，充分用好执行和解及破产重整等制度的拯救功能，盘活企业资产，帮助企业走出困境，继续保持生机和活力，通过市场实现资源配置优化和社会整体价值最大化。

二、辽宁省法院系统执行工作服务法治化营商环境建设的总体情况

(一)措施及成效

2016年至2018年，在最高人民法院的统一部署下，辽宁全省法院把“基本解决执行难”工作作为重要政治任务，举全省法院之力扎实推进，如期实现了任务目标，为服务法治化营商环境建设奠定了坚实的基础。根据执行指挥管理平台统计，2019-2021年全省法院执行工作相关数据如下：

2019年，全省法院共受理执行实施案件35万余件，结案33万余件。首次执行案件实际执结率43.98%，终本率50.67%，未结率5.35%，实际执行到位率25.17%，法定期限内结案率82.99%，结案平均用时129.63天/件；恢复执行案件执行完毕率42.8%，实际到位率30.04%；保全率25.08%。

2020年，全省法院共受理执行实施案件35万余件，结案34万余件。首次执行案件实际执结率45.17%，终本率51.46%，未结率3.38%，实际执行到位率32.39%，法定期限内结案率95.95%，结案平均用时74.55天/件；恢复执行案件执行完毕率44.96%，实际到位率62.88%；保全率40.8%。

2021年1月至8月，全省法院共受理执行实施案件24万余件，结案16万余件。首次执行案件实际执结率35.92%，终本率32.91%，未结率31.17%，实际执行到位率30.08%，法定期限内结案率97.48%，结案平均用时69.42天/件；恢复执行案件执行完毕率36.26%，实际到位率24.7%；保全率28.47%。

近年来，省法院执行局在省委、省法院党组的正确领导下，积极为法治化营商环境建设提供司法服务和保障。

一是推动完善执行难综合治理工作大格局。积极推动省委全面依法治省委员会印发《贯彻落实〈中央全面依法治国委员会关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见〉的实施意见》，进一步巩固和完善党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门联动、社会参与的综合治理执行工作大格局，建立健全执行难源头治理、综合治理机制，形成解决执行难工作合力。

二是严惩失信行为。全省法院进一步完善“1+2+N”执行信息化系统和人民法院网络执行查控系统，通过信息化手段和人工智能技术，及时共享失信被执行人信息。政府将企业失信被执行人情况作为评选优秀企业的重要考量因素。省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅联合下发了《关于办理拒不执行判决、裁定刑事犯罪案件若干问题的指导意见》；省高级人民法院发布了《关于敦促被执行人依法履行义务公告》，坚决打击抗拒执行行为；省高级人民法院与省公安厅签订《关于信息资源共享建设合作协议》，利用公安机关信息化技术手段，提升人民法院执行能力，加强对失信被执行人的惩戒力度。

三是针对问题开展专项执行行动。2019年，按照省营商环境建设局要求，全省法院执行局开展了“90日清理积案专项活动”，清理历史遗留积案三万余件，积案清结率达到90%以上，实现了既定目标，助力全省法治化营商环境建设。同时，在“巩固基本解决执行难工作成果”专项执行行动中，将清理积案作为一项重点工作，全力消灭超期未结案件，提高人民群众满意度。2020年，以“3+1”核心指标高标准常态化运行，加大“涉黑恶刑事涉财执行案件、职务犯罪刑事涉财执行案件、涉民生案件、违法占用耕地类行政非诉执行案件和党政机关国有企业拖欠民营企业中小企业债务案件”五类案件执行力度，推进执行工作长效机制建设，贯彻善意文明执行理念四个方面重点工作为抓手，开展专项执行行动，充分发挥执行职能，为扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务提供有力司法服务和保障。聚焦法院执行工作领域影响法治化营商环境建设的突出问题，开展“拖延执行、消极执行、选择执行、乱执行问题”专项整治，确保执行案件质效有新提高，执行队伍作风有新转变，让人民群众感受到执行工作的新变化、新气象。2021年，结合政法队伍教育整顿活动，从与人民群众切身利益密切相关的执行案款这个“小切口”入手，开展超期未发放执行案款专项整治，以点入面，整治执行领域顽瘴痼疾。截至目前，共集中清理超期未发放执行案款20多亿元。

四是大力推进执行工作规范化建设。狠抓执行规范体系建设，密集出台财产保全、执行转破产、网络拍卖等若干规范性文件，织密规则体系，扎紧执行权运行的“制度铁笼”。全面推进阳光执行，执行案件全部网上管理，案件进程、失信限消等惩戒措施、相关法律文书等信息全部公开透明，为当事人、企业和社会公众提供全方位、多元化、即时性的执行公开服务。2018年以来，辽宁全省法院逐步完善执行工作考核机制，建立起符合执行工作客观规律的、科学性较强的指标体系，并坚持每月考核通报、定期视频调度、先进法院作经验介绍、持续落后法院作表态发言的考核调度模式，激发了执行干警的活力，形成了良性的竞争发展氛围。2021年，针对执行流程各环节的重要风险点研发的“执行廉政风险防控系统”正式上线运行。系统运行以来，风险监管点大幅减少，有效提高了执行规范化程度。

五是加强对企业家人身和财产的保护。深入贯彻善意文明执行理念，落实中央有关产权保护精神的具体要求，加大对民营企业、中小企业合法权益保护力度，清理党政机关、国有企业拖欠民营企业中小企业款项。严格禁止超标的查封和乱查封，最大限度释放被查封财产的经济功能，把握特殊动产的处置规则，严格规范失信名单和限制消费措施的应用，切实做好立审执的协调配合。在着力实现胜诉当事人债权的同时，更加注重公正保护被执行人合法权益，更加注重营造良好的法治化营商环境，服务党和国家工作大局。

(二)存在的问题

全省法院在执行实践中，服务和保障法治化营商环境建设工作还存在着问题和不足。

一是理念树得不够牢固。部分法院和执行干警对贯彻落实党中央关于法治化营商环境建设有关精神及省委相关工作要求领会不深入，重视还不够。二是执行联动机制需继续推进落实。网络查控财产机制、联合信用惩戒机制、源头治理机制等仍需进一步完善。三是执行案件质效仍需提高，实际执结率、执行到位率、保全率等指标与先进法院相比还有较大差距。四是执行规范化建设仍需加强，执行制约监督机制有待健全，执行管理模式需向精细化、现代化转变。五是执行队伍建设不能松懈，人员力量还需保障到位，专业化能力水平还需进一步提高等等。

三、进一步发挥执行职能，服务和保障法治化营商环境建设的措施建议

结合调研，针对我省法院执行工作在服务和保障法治化营商环境建设中存在的问题和不足，提出以下措施建议。

(一)提高思想认识，树牢法治理念

理念是行动的先导。人民法院发挥执行职能，加强法治化营商环境建设，首先要解决思想认识问题。理念树得牢，不牢直接关系到法治化营商环境建设得实不实。营商环境是一个综合的生态系统，包括法治环境、政务环境、市场环境、生态环境等，其中法治是衡量营商环境的最重要指标。法治是市场经济的内在要求，也是经济良性运行的根本保障。全省法院在思想上要提高站位，深刻领会习近平总书记关于“法治是最好的营商环境”的科学论断，深入系统地学习有关文件、重要讲话和指示批示精神，吃透主旨要义，切实把广大执行干警的思想和行动统一到中央和省委工作要求上来，夯实法治化营商环境建设的思想根基。

(二)完善综治格局，推进源头治理

法治化营商环境建设是一个系统工程，执行工作在其中发挥着重要作用。全省法院要积极推动省委全面依法治省委员会印发的《贯彻落实〈中央全面依法治国委员会关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见〉的实施意见》，省人大发布的《辽宁省人民代表大会常务委员会关于进一步加强人民法院执行工作的决议》，省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的实施意见》的贯彻落实；继续巩固和完善综合治理执行难工作大格局，深入推进执行难综合治理源头治理；加强网络联动查控、联合惩戒机制建设，加大对拒执违法犯罪行为的打击力度，强化平安建设考评功能。要积极主动协调召开执行工作联席会议，汇报执行工作成果，协商解决困难问题，完善执行难源头治理工作机制。

(三)狠抓执行办案，提升执行工作实效

切实加大涉企案件强制执行力度，提升执行效率，保障胜诉当事人及时实现合法权益。依法规范、及时采取查控措施，确保在期限内发起对被执行人财产的网络查控措施。综合运用好罚款、拘留、限制消费、纳入失信名单、限制出境和追究拒执罪等强制措施，努力实现高效、精准、精细打击消极履行、规避执行、抗拒执行等行为，加大惩处力度。加大保全力度，引导债权人及时申请财产保全，有效防止债务人在执行程序开始前转移财产，做到案件由诉讼到执行的无缝对接，从源头解决部分案件进入执行程序后查无财产的难题。

(四)坚持问题导向，常态化开展专项执行行动

以政法队伍教育整顿为契机，下大力气整治执行工作顽瘴痼疾。加大涉党政机关、国有企业拖欠民营企业、中小企业债务案件执行力度，并常态化开展清理此类案件的专项执行行动，维护政府公信力，营造法治化营商环境；巩固超期未发放执行案款专项整治成果，确保“一案一账号”执行案款管理系统应用效果，加强执行案款规范管理，保障当事人合法权益。聚焦民生领域突出矛盾和问题，扎实做好涉民生案件执行工作，坚决落实好“三优先”制度，加强司法救助和保险救助工作，让人民群众充分感受到司法的公正与温暖。要务实推进“法治化营商环境提升年”活动落实落地，突出“拖延执行、消极执行、选择执行、乱执行问题”专项整治，做好执行转破产等工作，确保“法治化营商环境提升年”活动取得实效。扎实开展涉全省相关城市商业银行不良债权的清欠、农信社和农商行清收处置工作，为我省经济社会发展提供有效的司法保障。

(五)深入推进执行改革，建立长效工作机制

加强执行指挥中心实体化运行，深入推进分段集约、繁简分流执行机制改革和执行团队化办案模式改革，探索成立专业化的涉企案件执行团队，专门负责办理特定类型的涉企执行案件，提高涉企案件执行质效。健全执行制约监督机制，形成执行监督管理闭环。加强信息化管理，充分运用好执行指挥管理平台、应急值守系统、执行廉政风险防控系统等执行信息化管理系统，将执行流程的各关键节点全部纳入系统进行可视化的实时动态监管，加强上级法院对辖区法院执行工作的统一管理、统一指挥、统一协调。加强巡查督导，继续落实“分片”督导制度，对全省法院执行工作进行全面巡查督导，督促涉企执行案件办理。加强执行调度，坚持问题导向，定期召开全省法院执行工作视频会，对涉企案件执行工作进行调度。加强执行工作考核，充分发挥考核指挥棒作用，促进涉企执行案件各项指标的提升，助推企业高质量发展。

(六)完善执行公开机制，畅通反映问题渠道

严格落实执行局领导干部接待接访制度，充分发挥示范引领作用，务实推动实现“三个不用找关系”。做好信访接待，认真听取当事人反映的问题和诉求，针对符合条件的诉求问题进行执行监督，并做好跟踪反馈。加强“一站式”执行事务中心建设，突出集约、集成、在线、融合、便捷五个关键，进一步推动现代科技在执行事务领域的深度应用，推动在线和智慧服务实现现代化转型。加强执行公开。一方面，以多种形式加强执行案件流程、执行文书等执行信息的公开，让当事人清楚地掌握案件动态信息，了解案件相关问题，从而决定是否需要和法官联系沟通；另一方面，充分发挥各公开窗口、平台接待的作用，真正畅通当事人反映问题的渠道。

(七)加强执行队伍建设，打造新时代“执行铁军”

要以政治建设为统领，加强专业化能力建设，锻造一支让党中央放心、让人民群众满意的高素质执行队伍。要把对党忠诚教育摆在第一位，确保绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠。要深入开展执行队伍教育整顿，严格执行省人大出台的《辽宁省惩戒严重失信行为规定》，将执行干警违规执行、不予执行的严重失信行为纳入联合信用惩戒；同时，结合法治化营商环境建设突出问题专项整治、诚信缺失突出问题专项治理、执行工作“一案双查”，持续开展廉政教育，全面整治队伍作风和顽瘴痼疾，清除害群之马。要结合党史学习教育，强化干警修养，营造风清气正的政治生态和干事创业的良好环境。要充实执行队伍力量，严格落实人员比例要求，加强法官、助理、司法警察和书记员配备。要加强执行装备保障，满足执行办案及应急防护的实际需要，保护执行人员安全。要积极引入专业力量参与执行，建立健全仲裁、公证、律师、会计、审计等专业机构和人员深度参与执行，社会服务辅助执行工作机制。要着力专业化能力建设，下大力气提升执行干警专业能力，既要培养，也要引导，更要锻炼，多措并举把干警执行业务能力夯实。要突出实战实用实效导向，采取线上线下相结合的教育培训方式，注重业务培训工作针对性，推动学习培训全覆盖，不断提升全省法院执行工作专业化能力。