党内法规实施评估制度研究

张凌凤

（广东省直属机关工作委员会党校 广东广州 510600）

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强有力的领导下，党内法规制度建设取得了显著成效，党内法规制度体系的四梁八柱逐渐搭牢，已经达到了“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系”[1]的目标要求，党依规管党治党的能力和水平显著提高。虽然，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）对党内法规实施后评估工作作出了明确规定，但由于缺乏系统化、制度化的规范保障，实施效果不尽如意，加强对党内法规实施评估制度建设迫在眉睫。

一、建立党内法规实施评估制度的必要性分析

（一）党内法规实施评估制度是构建科学完备的党内法规制度体系的重要组成部分

党内法规制度体系是一项系统性的工程，包括党内法规立法、修改、废止、解释、备案、清理、评估等各个环节，每个环节环环紧扣、同向发力，有条不紊推进各项党内法规制度有序运作，共同构成科学完备健全的党内法规制度体系。党内法规制度体系建设本身不是一蹴而就、一劳永逸的，需要在实践过程中不断丰富、完善。党内法规实施评估制度能够很好地对党内法规实施效果进行科学分析研判，及时发现当中存在的问题，并提出有针对性的解决方法，从而促进党内法规体系不断完善、优化，为党内法规的“立、改、废”等工作提供重要依据，对推进党内法规制度体系优化和更新，确保党内法规制度切实有效实施具有重要意义。

（二）建立党内法规实施评估制度是全面从严治党、依规治党的有力保障

党的十九大报告明确：“新时代党的建设总要求是坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党”[2]。全面从严治党是党管党治党的重大举措，依规治党作为管党治党的有力抓手，是深入推动全面从严治党的重要保障。加快形成科学完备健全的党内法规制度体系是全面从严治党和依规治党的关键举措。目前，党内法规制度体系的基本已经形成，但是仍然存在制定工作不平衡、制定内容不够科学全面、制定质量有待进一步提高等问题，上述问题的存在严重影响党内法规的制定质量及其遵守执行，减损了全面从严治党、依规治党的实际效益。建立党内法规实施评价制度，通过对党内法规制度实施情况进行分析评估，对党内法规进行查漏补缺、完善规范，确保党内各项法规制度落到实处，真正发挥效能，为推进全面从严治党不断深入提供制度保障。

（三）建立党内法规实施评估制度是推进党的治理能力和治理水平现代化的迫切需要

党的十九届四中全会指出：“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，把我国制度优势转化为国家治理效能。”[3]中国特色社会主义制度的最大优势和最显著的特点就是中国共产党的领导，办好中国的事，关键在党。党内法规作为管党治党的重要依据，对规范党组织和党员行为，增强党的创造力、凝聚力、战斗力具有重要作用。当前，随着全面从严治党不断深入，党内法规滞后于实践的发展和形势任务需要，存在不适应、不协调、不衔接、不一致的现象也时有发生。这些问题，不仅影响了党内法规执行效果，同时也影响了党的治理能力和治理水平。要解决这些问题，必须要对党内法规进行全方位的“体检”和“健身”活动，通过对党内法规实施情况进行全面检查评估，从中发现问题，并提出相应的解决方案，从而有效地提升党内法规质量、增强党内法规的实效性，不断推动党依规治理的能力和水平提升。

二、党内法规实施评估的构成要素

（一）评估主体

评估主体是指对党内法规具有评估权的单位和组织，它包括党内法规的制定主体和执行主体、第三方主体。制定主体主要是指党内法规的制定机构、起草部门和单位，根据《条例》和《中国共产党党内法规备案规定》的相关规定，党内法规的制定主体主要包括党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。这类主体直接参与党内法规的制定和起草过程，对党内法规制定的目的、依据、内容非相对熟悉，在评估过程中具有很高权威性。执行主体主要是指参与到党内法规中的具体执行机关，这类主体熟悉党内法规的实施状况，能及时发现实施过程中存在的问题，并能提出有针对性的意见和解决方案。第三方主体主要是指根据评估需要，参与到评估过程中的一些社会组织和个人，如一些与评估内容有利害关系者、专业评估机构、专家学者等根据相关部门的委托或授权参与到评估活动中，确保评估活动顺利进行。在实践中，需要根据评估内容和评估任务确定不同的评估主体，从而确保评估活动的科学性和客观性。

（二）评估对象

评估对象主要是指评估主体所选择的被用于评估的党内法规。评估的作用在于“发现问题、反馈问题、解决问题”，如何正确地选择评估对象是开展评估工作的前提条件，尤其是对一些不合时宜、不切实际、质量不高、功效不大的党内法规进行有针对性筛查。现实中，根据评估对象的性质不同可以分为以下几类：一是尚未审议存在争议的党内法规，这类党内法规尚处于起草阶段，对其进行评估能够避免在未充分调研论证的基础上盲目的“立法”，导致党内法规无效实施；二是经过相关部门清理后，需要修改的党内法规，针对这类评估对象，主要对既存的问题进行梳理分析，并提出相对处理办法和意见建议；三是暂行或试行党内法规，在实施了一段时间后，对其实施的效果进行评估，从而做出是否继续实施或是否进行修改的建议；四是实施过程中存在较大争议的党内法规，这类的评估对象是否存在瑕疵，能否继续履行有待进一步斟酌；五是其他有待评估的党内法规。针对不同评估对象，评估的方法和标准有所区别，只有明确了评估对象，才能制定行之有效的评估方案，从而得出有益的评估结论。

（三）评估标准

评估标准主要是指在对党内法规进行评估过程中所依据的各项指标因素，主要解决评估依据问题，对整个评估工作的开展具有重要的指引和导向作用。它不仅包括对党内法规本身质量的价值判断，还包括对党内法规实施效果的事实判断。不同的评估对象，评估标准会有差异，制定科学、系统、可操作的评估标准是党内法规实施评估体系的重要组织部分，对党内法规实施评估结论的产生具有决定性的作用。根据评估标准的适用范围不同，可以将其分为一般标准和具体标准，所谓一般标准，又称共性标准、普遍性标准，它是对党内法规实施的基本要求，是最基本的价值追求，这样的标准主要适用于对党内法规的一般性评价，包括合法性标准、合理性标准、协调性标准、规范性标准等。具体标准，又称个性标准、特殊性标准，它是对某一具体的党内法规实施的具体要求，根据党内法规的目标、任务不同，在评价标准的设置更加针对性和具体性，或者是将一般性的标准具体化。在实践中，针对不同的评估对象选择的评估标准有所差别，其中评估对象的性质和数量对评估标准的影响也较大[4]，无论是一般评估标准还是具体评估标准，在选择适用的时候都需要具体问题具体分析。

（四）评估结果

评估结果是指通过对党内法规进行全面客观公正的评估所得出的综合性结论，并以此作为党内法规制定、修改、废止或继续实施的重要依据。评估结果受多方面的因素影响，评估主体的专业化程度、评估标准的可操作性、评估对象的复杂性、评估方法的科学性等等都会给评估结果带来一定影响。评估的目的在于针对性地指出党内法规存在的问题并给出相应的对策措施，最终作用于党内法规的制定和完善，增进党内法规的可操作性[5]。如果评估的结果不能对党内法规制定和完善产生有效影响，就会失去评估的意义，最终评估活动将沦为一种形式。而这种有效影响产生的前提是评估结果必须真实有效，即评估结果必须满足客观性、可靠性与有效性的要求。评估结果的真实有效程度与评估结果被采纳程度是成正向关系的，评估结果越真实可靠，其被用于指导党内法规实施的可能性越大。只有评估结果真正有效地作用于党内法规实践，并对其产生一定的影响，这才能真正完成评估任务，实现评估价值。

三、党内法规实施评估的主要内容

党内法规实施评估贯彻于党内法规从制定到落实的全过程，根据党内法规的实施阶段不同，可以分为实施前的预评估、实施中的评估、实施后的评估。

（一）实施前的预评估

实施前的预评估是指对党内法规制定的依据、条件、目的、可行性等内容进行分析评估，它强调的是对党内法规的制定草案和制定过程的评估，属于党内法规实施前的预评估，目的是为了避免不必要的立规或不必要的内容入规，在源头上对党内法规的制定质量把关，从而减少和避免立规资源的浪费，提高党内法规的实施效率。对党内法规实施前的预评估，包括了对其政治性标准评估、合法性标准评估和合理性标准评估等。政治性标准评估主要是在制定过程中对党内法规具体内容是否坚持党的领导、是否符合党的基本路线方针政策、是否遵循党的基本原则、是否体现党的根本宗旨等内容进行评估。合法性标准评估主要是指对党内法规是否同宪法和国家法律规定的内容相抵触、相冲突、相违背，是否以党章为根本遵循，在对同一事项的规定是否同其上位阶的党内法规规定相一致，是否与其同阶位的党内法规相冲突等内容进行评估。合理性标准评估主要是指对党内法规的内容是否符合党的建设客观实际，党内法规的制定过程是否充分体现民主集中制度，以及党内法规制定后对其有效实施可能存在的阻碍因素等内容进行评估。当前，对党内法规实施评估的研究主要是对党内法规实施后的执行情况和实施效果的评估，对党内法规实施前的预评估未予以足够重视。

（二）实施中的评估

实施中的评估主要是指对党内法规的实施状态进行评估，它强调的是对党内法规在实施过程中执行情况的评估，属于操作性评估和执行性评估，目的是通过评估发现党内法规在实践操作过程中存在的问题，并提出解决方案，不断提高党内法规的执行力，使党内法规的内容能够易于操作，便于实施。对党内法规实施中的评估，包括对党内法规的内容及其实施方式进行可行性和可操作性的评估，比如党内法规的应用程度如何，党内法规的内容是否具体、操作是否便捷、程序是否严谨、配套措施是否完备、自由裁量的范围是否恰当等等。长期以来，党内法规“重制定轻执行”的问题使得一些党内法规成为摆在墙上的“花架子”“纸老虎”，现实中“牛栏关猫”的现象也是时有发生，党内法规执行难问题是当前急需解决的重要问题。加强对党内法规在实施过程中的可操作性和可行性评估，通过评估及时发现党内法规在执行过程中存在的问题，分析其原因，并根据问题对症下药及时纠正偏差，是不断提高党内法规质量、增强党内法规的执行力的重要途径之一。

（三）实施后的评估

实施后的评估主要是指对党内法规的实施效果进行评估，它强调的是对党内法规实施后是否达到预期效果、实施实效和收益情况的评估，属于效益评估和跟踪评估，目的是通过对党内法规实施效果和预期目标之间进行分析评估，对于差距比较大的，分析原因，并从中吸取教训，不断提高党内法规制定的预测能力和制定技术，不断优化党内法规，增强党内法规的实施效能。党内法规实施后的评估主要包括：一是对党内法规实施后是否达到预期效果的评估，如是同立规时预设的目标是否一致，所规范的不良现象的发生率是否有所降低[6]等；二是实施后对党的建设及国家治理的具体收效的评估，如是否对管党治党、治国理政产生具体影响，在党内及社会适用中满意程度等；三是对实施成本收益情况的评估，如是否有利于党内法规最大效果的发挥，实施成本与规范效果是否成比例等。随着时代的发展，对党的自身建设和治理能力提出更高的要求，党内法规实施后的评估，通过对党内法规实施后的整体效果进行评估，能够及时发现党内法规的不足，并对其做出适时的调整和完善，使其更加适应党的建设的需要，为优化党内法规体系提供重要保障。

四、完善党内法规实施评估制度的意见建议

（一）加强党内法规实施评估的立法

目前，对党内法规的实施评估依然停留在形式的规定而非实质上的运用，加强对党内法规实施评估的立法，通过不断完善党内法规实施评估法规和细则，对评估工作作出具体化和可操作性的规定，为党内法规实施评估活动的开展提供制度依据和现实支撑。一是建立规范化评估制度。明确党内法规实施评估的主体及其职责权限，科学地界定党内法规实施评估的对象、评估的标准、评估的程序、评估结果的运用等内容，运用规范化程序，不断提高党内法规实施评估的规范性和实践性，让评估工作常态化、制度化。二是建立评估后续补充制度。不断健全与党内法规实施评估相关制度，包括做好对评估后党内法规“立、改、废”工作，加强对党内法规制定和实施过程的监督检查，加快健全对违反党内法规行为追责问责制度等，通过建立健全的评估后续补充制度，确保党内法规实施评估落到实处，不断完善和优化党内法规制定、实施和运用。

（二）规范党内法规实施评估程序

党内法规实施评估程序是指党内法规实施评估所遵循的各项步骤，它是整个党内法规实施评估制度的重要组成部分，是保证评估活动有序顺利开展的必要条件。党内法规实施评估的具体程序包括：一是启动评估程序。评估程序的启动是评估活动的起点，是评估活动顺利开展的前提。评估程序的启动必须要明确启动条件和启动主体，也就是什么情况下可以对党内法规启动评估程序，以及谁有权启动对党内法规实施评估的问题。二是确定评估对象。在有限的评估资源条件下，不可能对所有党内法规都进行评估，这不现实，也没有必要。选择具有评估必要的党内法规开展评估工作，能提高评估工作针对性和实效性，而怎样确定评估对象则是一个技术问题。三是选择评估主体。如前面所说，评估主体包括制定主体、执行主体和第三方主体，根据不同的评估对象、评估内容和评估任务，选择不同的评估主体，并形成相应的评估机构，如实施前的预评估主要是以制定主体为主，实施中的评估主体主要以执行主体为主，实施后的评估主体更多地强调多方主体参与。四是制定评估方案。评估方案需要因地制宜，对症下药，根据不同的评估对象，确定不同的评估方案。一套完整的评估方案应该包括评估目的、评估内容、评估方法、评估时间、评估经费预算等方面的内容，是确保评估工作顺利开展的基础。五是收集和处理评估信息。评估信息是否客观、真实直接关系到评估结果的客观性和可靠性。全面详尽地收集评估信息，并在此基础上运用科学的方法对收集的信息进行整理和分析，是党内法规实施评估不可或缺的一个环节，它直接影响之后评估报告的质量。六是形成评估报告。评估报告是通过一系列评估活动最终呈现出来的评估结果，是在对党内法规制定、执行情况和实施效果进行全面、综合、客观的分析基础上，对其存在的问题和不足提出的结论性评价，为党内法规制定、修改、调整、继续实施等提供了重要的参考作用。

（三）完善党内法规实施评估方法

党内法规实施评估方法是指在党内法规实施评估过程中所采用的方式方法。评估方法的科学与否直接关系到评估结果的科学与否，所以选择合适的评估方法是整个评估工作的关键环节。一是定性评估和定量评估相结合。定性评估主要是对党内法规进行质的评估，多侧重于对事物性质和发展趋势的评估，包括采用专题调研、问卷调查、实地考察、专家论证等方法。定量评估主要是把党内法规实施情况量化成具体数据的评估，多侧重于通过数量关系统计分析的评估，包括采用数据比较分析、成本收益分析等方法。二是内部评估和外部评估相结合。内部评估主要是指党内法规的制定主体和执行主体的评估，由于他们直接参与了党内法规的制定和执行，具有一定的权威性和专业性，但这种评估也具有一定的局限性，有“自己做自己的裁判”的嫌疑。外部评估主要是指第三方主体参与的评估，通过委托或授权一些专家或者专业机构等参与到评估过程中，确保评估更加客观、公正。在评估过程中既要充分发挥内部评估的作用，也要积极调动外部评估的力量，才能得出客观全面的评估结果。三是分项评估和综合评估相结合。分项评估主要是从局部入手，对影响评估的各项指标逐一进行评估。而综合评估主要是从整体出发，把评估的各项指标结合起来进行评估。根据评估的不同阶段所采用的评估方法不同，可以以一种评估方法为主，另外的评估方法作为补充，也可以同时几种评估方法一起运用，也可以先用这种评估方法，再用其他评估方法，视具体情况而定。

（四）建立党内法规评估结果回应机制

党内法规评价结果回应机制是指党内法规制定主体或实施主体在收悉评估结果所提及的问题和建议时，采取什么方式和措施予以回应，从而确保评估结果有效运用的制度机制。健全党内法规评价结果回应机制能够避免评估活动流于形式，充分发挥评估结果对党内法规的指导作用。一是建立评估责任主体和评估结果实施主体的沟通机制。在实践中，根据评估需要会吸收其他主体或委托第三方主体参与到评估工作。而评估结果实施主体主要是由党内法规的制定主体和执行主体构成。当评估责任主体和评估结果实施主体不一致时，加强双方的信息沟通，充分发挥各方主体的作用和功能，不仅有利于提高评估结果运用的效能，还有利于增强评估结果的认同感。二是建立评估结果运用机制。评估结果的运用是一系列评估工作的最终目的指向，直接关系到整个评估活动的成功与否。如果是立法方面的问题，对于评估后发现党内法规文本质量存在问题影响到制度实施的，可以由党内法规制定部门依据评估结果所提出的相关建议作出或补充、或修改、或废止的决定；如果是执法方面的问题，对于评估后发现党内法规实施过程中存在问题，则需要综合考虑影响实施的各项因素，在确保执法做到严格、公正、文明的同时，确保实施效能的最大化实现。三是建立评估反馈跟踪机制。对于一项需要长期实行的制度而言，对其评估反馈不应该是一次性的，而应该形成常态化、制度化的长效跟踪机制。党内法规制定主体和执行主体，要认真研究评估报告中提出的问题和对策建议，并在一定时间做出反馈意见，评估主体要对评估结果反馈情况进行跟踪调查，如有必要还可进行再次评估，以达到评估效果。