检察公益诉讼的定位与展望

摘      要：在检察公益诉讼尚未确立之前，我国的公益诉讼主要是以民事诉讼推动的環境保护和消费者权益保护为主导。随着2015年检察公益诉讼试点的正式启动，公益诉讼的重点逐渐由民事领域转向行政领域，检察机关正式介入。当前，我国的公益诉讼制度形成了“一体两翼”的格局，作为“一体”的检察机关承担着公益诉讼的起诉职能，作为“两翼”的民事公益诉讼和行政公益诉讼则分别划定了两大公益诉讼类型。新时代，应科学设定检察公益诉讼的受案范围，加强对公益诉讼中鉴定费和赔偿资金的管理，以进一步强化检察机关的“补位”地位，明确其“检察监督权”。

关  键  词：检察机关;检察公益诉讼;民事公益诉讼;行政公益诉讼;社会公共利益

中图分类号：D925.1        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）12-0072-09

收稿日期：2021-04-08

作者简介：吴尚聪，中国政法大学刑事司法学院博士，日本东京大学访问研究员，研究方向为刑法理论和个人信息保护。

一、问题的提出

我国正处于社会转型期，利益纷争愈加凸显，原有的公益诉讼制度已不堪重负。十八届四中全会于2014年10月23日通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，[1]由检察机关提起公益诉讼的制度设计成为引领公益诉讼制度改革的突破口。2015年12月24日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》正式开启了检察公益诉讼制度的改革;《中华人民共和国民事诉讼法》（2017修正，以下简称《民事诉讼法》）第五十五条第二款①和《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正，以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第四款②的规定，标志着检察公益诉讼由试点正式成为一项国家层级的法律制度;2018年3月1日发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼司法解释》）促使检察公益诉讼制度全面落地生根，相关法律和司法解释趋于完备。从试点开展到全国推行、从制度搭建到规则完善，以检察机关提起公益诉讼为关键点的检察公益诉讼制度在短短几年间得以确立。截止2019年8月底，全国检察机关共立案公益诉讼案件204446件，其中通过检察建议的形式向行政机关提出的有174534件，直接提起公益诉讼的有5911件。[2]

检察机关提起行政公益诉讼，属于我国独创、世界仅有的制度设计。与其他国家检察机关属于行政机关序列因而无权提出行政公益诉讼、只能在民事公益诉讼中发挥作用不同，我国检察机关的宪法地位属于法律监督机关，有权对行政机关进行法律监督并代表国家提出行政公益诉讼，这正是我国行政公益诉讼由检察机关承担的制度原理。[3]当然，我国的检察公益诉讼制度虽已在法律层面得以确立，制度设计也趋于完善，但能否切实达到维护社会公共利益的效果尚有待进一步检验，实践中也的确存在一些问题。如受案范围过窄、案件来源相对单一导致检察公益诉讼的应有作用未能发挥、制度潜力未能释放，“调查权”未予明确使得检察机关在行政公益诉讼中的“代位”①作用难以凸显，检察机关在民事公益诉讼中的“补位”作用因制度缺陷被掣肘，等等。

笔者认为，目前需要做的是回顾过往历史，探寻检察公益诉讼的发展历程，理解检察公益诉讼的历史使命，分析当下检察机关在公益诉讼中的角色定位，挖掘实践中检察公益诉讼呈现出的弊病与问题。这不仅有助于巩固既有的立法成果，也利于检察公益诉讼改革的进一步深化。

二、从“缺位”到“补位”：我国检察公益诉讼的发展历程

依据检察机关在公益诉讼中的地位，可将我国公益诉讼的发展历程划分为两个阶段：一是检察机关的“缺位”时期，即检察公益诉讼确立前的公益诉讼发展时期。这一时期主要以民事公益诉讼为主，且制度发展呈现出“自下而上”的特征，多是由零散却极具针对性和话题性的热点案件反向推动立法出台。二是检察机关的“补位”时期，即逐步开始的检察公益诉讼制度建设时期。这一时期呈现出明显的“自上而下”的特征，行政公益诉讼得以确立，进而与民事公益诉讼形成了并存格局。

检察公益诉讼确立前的公益诉讼发展  从1996年第一起公益诉讼案件到2015年检察公益诉讼试点工作启动前，这20年间我国公益诉讼的发展基本上是在立法缺失或不足的情势下由民间力量自发形成，国家并未介入其中，案件类型集中于民事公益诉讼，实践做法先于立法规定。尽管现实中偶有检察机关提起公益诉讼，[4]但制度化的检察公益诉讼制并未建立。其一，早期公益诉讼的实践探索。我国首例被冠以“公益诉讼”之名的案件缘于一起“一块二”的电话费官司，自此以消费者权益保护为主题的公益诉讼大量涌现，随后相继出现了因环境保护、国有资产保护、青少年身心健康保护、公民宪法权利保护而提起的公益诉讼。在此阶段，公民主体意识、权利意识得到增强，关于公益诉讼的理论探索逐步展开，司法机关的公益诉讼认识不断提升。[5]这些都为公益诉讼制度的正式确立与持续发展奠定了基础。其二，公益诉讼首次立法化。经过多年的实践探索与理论酝酿，2012年修订的《民事诉讼法》第五十五条①不仅正式引入了公益诉讼，而且明确了公益诉讼的受案范围和诉讼主体。至此，我国民事公益诉讼制度正式建立。随之，2013年10月修订的《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）第四十七条②和2014年4月修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第五十八条③则确认并细化了公益诉讼的相关制度。其三，司法解释适时跟进。2015年1月6日发布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对环境公益诉讼的原告范围及其资格认定、管辖法院的确立、法院审理中的程序性事项和生态环境修复费用问题进行了规定;2015年1月30日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》则对于民事公益诉讼中的原告资格的认定、管辖法院的确立、法院审理中的程序性事项等加以细化。其四，检察机关提起公益诉讼的尝试。1997年，河南省南阳市方城县人民检察院办理的一起国有资产流失案首开检察机关公益诉讼的先河。[6]在随后的司法实践中，检察机关不断探索维护公共利益的途径与方式，参与或以原告身份提起涉及环境污染、劳动者权益保护等类型的公益诉讼。

检察公益诉讼的发展之路  检察机关提起公益诉讼最先发端于行政公益诉讼，[7]并从原本单一的行政领域逐步扩展到包括民事领域在内的所有公益诉讼领域，进而形成了“一体两翼”的格局。其一，“补位”定位之初探④。2015年7月1日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》明确了以下事项：一是将公益诉讼中的“公益”类型划分为两类，即国家利益和社会公共利益;二是公益诉讼的主体明确授权给“最高人民检察院”，并要求检察机关“督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼”;三是公益诉讼的领域拓展到“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域”;四是确定了13个省、自治区、直辖市作为试点;五是要求行政公益诉讼在“提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责”;六是试点期为2年。其二，“补位”定位之全面确立。公益诉讼试点工作授权期结束之后，2017年修订的《民事诉讼法》第五十五条第二款确立了检察机关在民事公益诉讼中的“补位”地位，2017年修订的《行政诉讼法》第二十五条第四款也对行政公益訴讼作出了规定。其三，具体规则的补充与完善。2018年3月1日发布的《检察公益诉讼司法解释》在《民事诉讼法》（2017修正）和《行政诉讼法》（2017修正）确立检察公益诉讼的基础上，补充了具体的实施细则，这标志着我国的检察公益诉讼制度不仅框架已成，而且细节日趋清晰。其四，其他领域的引入与突破。在民事和行政领域铺开之后，公益诉讼的立法工作持续推进，渐次扩展到其他涉及公共利益的领域。自2018年5月1日起实施的《中华人民共和国英雄烈士保护法》（以下简称《英雄烈士保护法》）第二十五条规定：“对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，英雄烈士的近亲属可以依法向人民法院提起诉讼。英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门在履行职责过程中发现第一款规定的行为，需要检察机关提起诉讼的，应当向检察机关报告。英雄烈士近亲属依照第一款规定提起诉讼的，法律援助机构应当依法提供法律援助服务。”自2018年4月27日起实施的《中华人民共和国人民陪审员法》也凸显了对“公益诉讼”的重视程度，其第十六条规定：“人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行：（一）可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑，社会影响重大的刑事案件;（二）根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼案件;（三）涉及征地拆迁、生态环境保护、食品药品安全，社会影响重大的案件;（四）其他社会影响重大的案件。”其五，我国检察公益诉讼“一体两翼”的制度格局。“一体”是指作为公益诉讼主体的检察机关有权代表国家提起公益诉讼以维护社会和公共利益，其以《民事诉讼法》（2017修正）第五十五条第二款和《行政诉讼法》（2017修正）第二十五条第四款为法律支撑;“两翼”是指检察公益诉讼的两大类型——民事公益诉讼和行政公益诉讼，其以《民事诉讼法》（2017修正）第五十五条第一款①和《行政诉讼法》（2017修正）第二十五条第一款②为法律支撑。通常情况下，民事公益诉讼与行政公益诉讼并行不悖，相互补充。

三、“补位”之分析：检察公益诉讼中检察机关的角色定位

在目前的公益诉讼中，检察机关始终处于次要地位，附属于正常的原告。如在民事公益诉讼中处于“补位”或“代位”的地位，在行政公益诉讼中处于“代位”地位。从功能上看，相对于公益诉讼中的原告，检察机关实际上起着补充起诉的功能;而相对于公益诉讼中的被告，尤其是在行政公益诉讼中，检察机关则同时承担着法律监督机关的职能定位。“由检察机关提起公益诉讼，与其说是打破了现行权力体系的平衡，不如说是在我国这样一个典型行政国家，增设了一种通过法律监督权和审判权协调配合来制衡过于强大行政权的机制。”[8]由检察机关提起行政公益诉讼，是在传统的行政诉讼对于行政违法行为的规制之外另行开辟了一种新的救济形式。

民事公益诉讼——“补位”或“代位”  其一，有“适格主体”且已提起诉讼时，检察机关不能主动提起民事公益诉讼。依照《民事诉讼法》（2017修正）第五十五条规定，民事公益诉讼中的“适格主体”是指法定的提起公益诉讼的机关、组织或者个人，或者依法享有诉权的人。在具体法律规定中，“适格主体”有所细化。如《消费者权益保护法》第四十七条规定的诉讼主体是“消费者协会”、《环境保护法》第五十八条规定的诉讼主体是“环境保护公益组织”、《英雄烈士保护法》第二十五条规定的诉讼主体是英雄烈士的近亲属。其二，无“适格主体”时，检察机关可以“补位”提起公益诉讼。在全国人大的公益诉讼授权试点期，2015年7月2日，最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）确立了公益诉讼的基本规则和框架;2015年12月24日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）第一条①则对公益诉讼进行了具体制度安排。这一规则也得到了相关法律的确认，如《英雄烈士保护法》第二十五条规定了对英雄烈士相关权益的保护。其三，“适格主体”不愿提起诉讼时，检察机关可以“代位”提起公益诉讼。此种情形除在《民事诉讼法》第五十五条第二款中加以规定外，在具体法律规定中也有涉及。如《英雄烈士保护法》第二十五条就规定对于侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为对于英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，检察机关可“代位”提起公益诉讼。

行政公益诉讼——“代位”  按照《行政诉讼法》（2017修正）第二十五条第四款之规定，检察机关提起行政公益诉讼前须先提出检察建议。《实施办法》在第三十七条至第四十一条中，对“先提出检察建议，后提起诉讼”规则进行了细化。应当说，检察建议先行能够以成本更低、效率更高、也相对软化的方式敦促行政机关改正错误行为，从而更好地保护社会利益。[9]据统计，检察公益诉讼的试点期间，在检察机关办理的1047件行政公益诉讼诉前程序案件中，除未到一个月回复期的131件外，行政机关纠正违法或履行职责的814件，占诉前程序案件总数的88.86%。[10]实际上，检察机关“代位”提起行政公益诉讼乃不得已而为之，只有在行政机关不履行法定职责时，检察机关方可提起行政公益诉讼。

四、制度反思：检察公益诉讼面临的困境

受案范围过窄，案件来源相对单一  在现代社会，弱者利益应该获得制度性的特别保护。[11]但目前来看，检察公益诉讼的受案范围仅限于生态资源环境污染、国有资产流失、国有土地使用权出让、消费者权益、英烈保护五个领域，且通过检察建议提起的诉前程序要远远多于通过提起诉讼解决的案件，行政公益诉讼的数量也大大超过民事公益诉讼的案件量。[12]在争议解决上，通过检察建议的诉前解决方式占比过大，真正的检察公益诉讼并没有正式启动。[13]对于弱势群体的受教育权、食品安全保护等涉及公共利益、公共安全的问题，检察公益诉讼并未涉及。

检察机关在民事公益诉讼中的“补位”角色较为模糊  在检察机关已提起的部分公益诉讼案件中，适格主体并非不能提起诉讼，只是不愿或者没有提起诉讼而已。此种情形下，检察机关是采取有效措施督促所有权人依法提起诉讼，还是越过所有权人直接提起行政公益诉讼，目前尚无定论。究其原因，一方面，适格主体在个人利益保护和公共利益保护之间存在选择权，在个人既损利益和未来可期待利益、担心进一步有利益受损风险的之间存在判断和选择权;另一方面，检察机关直接提起公益诉讼时是否将所有权人等主体列为案件第三人也缺乏明确的法律规定。

检察机关“调查权”缺失  现有相关公益诉讼的法律法规及规范性文件并未规定检察机关在办理公益诉讼案件中拥有“调查权”，这加大了检察机关办案时的取证难度。尽管《检察公益诉讼司法解释》第六条对检察机关办理公益诉讼案件时的调查取证权进行了规定①，使得检察机关拥有了一定程度的调查权，但这一通过司法解释“自我授权”的做法效力到底如何颇受质疑。实践中，这种“自我授权型”的调查权因刚性不足而难以有效落实。

公益诉讼“鉴定难”  无论环境污染、生态破坏的损害认定还是评估环境影响、修复工程造价、生态补救措施、替代性修复方案，均需要专业鉴定评估。但目前，公益诉讼专业鉴定机构匮乏。以环境公益诉讼领域为例，环境保护部分别于2014年、2016年颁布《环境损害鉴定评估推荐机构名录》两批，总共涉及鉴定机构29家。[14]我国环境污染、破坏生态问题突出，环境鉴定所涉工作量大、周期长，在全国范围内仅有29家鉴定机构，难以承担行政及司法实践的现实需求。而且，现有的鉴定标准缺乏更细化的规范。当下，司法鉴定的主要依据是司法部于2007年8月7日发布的《司法鉴定程序通则》。该通则属于部门规章，尽管于2016年进行了修改，但法律依据模糊、鉴定标准和操作规范过于笼统等问题仍未缓解。在具体领域，以环境鉴定评估标准为例，2016年6月，环境保护部发布《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》，这是国家层面制定的首个涉及环境损害鉴定评估的标准。从生态环境诉讼所涉及广泛的各种类型的技术鉴定标准分析，仍有待于出台更具体的类型化和操作性规范。加之，公益诉讼案件鉴定费用难以保障，也给案件审理造成了阻碍。[15]

公益诉讼赔偿基金的管理与使用尚不规范  目前，对于公益诉讼赔偿资金的处理方法，有的是上交地方财政，有的是建立财政专户，有的是进入法院执行款账户，有的是成立环境公益诉讼基金等多种形式。具体由哪一个行政机关或者以何种方式负责管理公益诉讼赔偿资金以及由谁来监督，仍缺乏统一的指导和规范。而且，现有的这些方式都存在着使用难度大、审批程序复杂、可能被挪作他用或与诉讼目的相违背等缺陷。以环境公益诉讼为例，因污染环境、破坏生态存在着损害难以确定、有时不可修复等特点，实践中经常会涉及诸如修复方式以及成本计算、恢复原状成本过高或难以恢复时的替代方式、受到损害至恢复原状期间服务功能的损失如何认定等专业性问题。实践中，人民法院裁判后的执行阶段，面对的并非传统意义上的金钱给付，而是一个非常复杂的环境生态技术工程建设。然而，如何利用这些赔偿资金进行生态环境资源修复目前尚无明确规定。

五、未来展望：我国检察公益诉讼的发展进路

作为公益诉讼制度改革核心与风向标，检察公益诉讼如何为今后发展提供完善的制度保障，需要审慎思考。笔者认为，应在三个方面下大力气：一是就检察公益诉讼而言，应科学设定受案范围，做到有所为有所不为;二是就检察机关而言，应明确“公益诉讼监督权”职能，强化“补位”地位;三是就公益诉讼中的鉴定费与赔偿资金而言，应进一步加强监管，鉴定费可由省级统一管理和协调，赔偿资金的管理与使用由检察机关进行监管。

科学设定检察公益诉讼的受案范围  未来，有序地通过单行法的方式合理设定检察公益诉讼的受案范围，以强化对国家利益和社会公共利益的保护，是可行之举。当然，检察公益诉讼也要恪守其制度目的，避免出现功能泛化的现象。其一，合理限定检察公益诉讼的受案范围。作为一种新型诉讼制度，检察公益诉讼的适用不能无限扩张。一方面，应排除私意诉讼的适用必要。检察机关公益诉讼的目的在于维护国家利益和社会公共利益，而社会公共利益往往表现为不特定多数主体的利益。私益诉讼中的共同诉讼往往也会涉及到众多当事人的利益，但皆为“特定主体”的利益，这与公益诉讼制度有着本质区别。因此，对于关涉“特定主体”利益的案件，即便涉及的利益受损人众多，亦应通过私益诉讼方式加以解决。对于侵犯不特定多数人利益的案件，因无特定的起诉主体，故应赋予检察机关以诉讼权利，借助司法的力量救济受到损害的社会公共利益。另一方面，要警惕“公共利益”泛化可能引发的问题。《民事诉讼法》将公共利益限定为社会公共利益，《行政诉讼法》则将公共利益的范围扩展为包括国家利益在内。在学界，有观点认为，公共利益的内容包括三个层次，即“一为国家利益，此乃公共利益的核心，如国有资产;二为不特定多数人的利益，此乃公共利益常态化的存在形式，如不特定多数消费者、环境污染受害人的利益、因垄断经营受损者的利益;三为需要特殊保护的利益，此乃公共利益的特殊存在形式，是社会均衡、可持续发展必须加以特殊保护的利益，如老年人、儿童、妇女、残疾人的利益。”[16]亦有观点主张，公益诉讼制度的核心在于对弱势群体的保护，所谓公益诉讼中的“公共利益”并非不特定的多数人的利益，而是特定的少数人的利益，即社会弱势群体、边缘群体的利益。[17]笔者认为，上述两种观点突破了“公共利益”中“公共”这一范畴，或延伸至或仅限于少数群体的利益，并不恰当。尽管这些少数群体属于社会上的弱势群体，理应受到法律与公共政策的特殊倾斜，实践中也有法律援助等制度致力于此，但若无限扩大对于“公共利益”的解释，无限扩张公益诉讼的边界，将公益诉讼作为解决一切社会问题的“灵丹妙药”，实际上是对公益诉讼的否定。公益诉讼承载着特定目的，承担着特定功能，如果只看到“公益”二字就想当然地进行泛化、道德化的理解，不仅会导致公益诉讼制度的设计初衷难以实现，而且可能由对少数群体保護问题的讨论引向对于宪法权利的无休止争论。故此，应将社会公共利益界定为不特定多数主体的利益。以此为核心，根据社会发展与特定需要进行适当调整，既不因过度限缩导致对公共利益保护无力，也不因过度扩张造成“公共利益”泛化。其二，在食品安全、安全生产和证券投资领域拓宽检察公益诉讼受案范围。随着社会的不断发展，不特定多数主体的利益越来越复杂，各种利益交错联系，冲突难以避免。对此，有必要适当拓宽检察公益诉讼的案件范围，可以考虑在食品安全、安全生产和证券投资领域先行先试。就食品安全而言，其所涉及的不特定多数人的利益，往往是人民群众日常生活中最关心的利益，相关行政机关若不能加强监管就是最大的失职，理应成为公益诉讼的被告。[18]就安全生产而言，当前我国正处在工业化、城镇化持续推进过程中，生产经营规模不断扩大，传统和新型生产经营方式并存，各类事故隐患和安全风险交织叠加，生产安全事故易发、多发，尤其是重特大安全事故频发势头尚未得到有效遏制，一些事故发生呈现由高危行业领域向其他行业领域蔓延趋势。对此，2016年12月9日发布的《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确提出，要“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。就证券投资而言，对于上市公司虚假陈述引发的损害，绝大多数中小投资者难以单独提起诉讼或联合提起诉讼，现实中这一问题日益凸显，多年来学者一直呼吁在证券投资领域适用公益诉讼的规定。

明确检察机关在公益诉讼中的角色定位  当前，公益诉讼的提起主体呈现出特定社会组织①和检察机关②二元并存的局面，排除了个人提起公益诉讼的可能。考虑到现实中以民间组织为主体提起的公益诉讼多以人民法院不受理而告终，进一步强化检察机关在公益诉讼中的“补位”地位实有必要，且应在法律定位上适度转型。其一，因检察机关并非严格意义上的公益诉讼原告，且法律也规定了相应组织提起诉讼，故若过于强调检察机关在公益诉讼中的地位，既有可能会弱化更了解案情、利益牵涉更深的相关组织的地位，亦会加大检察机关的办案压力。因此，应赋予检察机关“公益诉讼监督权”并将其作为“法律监督权”的一个组成部分。如此，检察机关可不用直接参与案件，而是“督促”适格主体去依法行使公益诉权。只有在并无适格主体或者有适格主体但其不愿提起诉讼的情况下，检察机关才可“补位”提起诉讼。这也与现有法律与司法解释规定相一致③。其二，可参照《英雄烈士保护法》第二十五条将检察机关作为线索受理部门的规定，在其他法律之中亦将民事、行政公益诉讼案件的线索受理部门明确为检察机关。

加强对公益诉讼中鉴定费和赔偿资金的管理  环境资源公益诉讼案件的鉴定费用难以保障、收费缺乏统一标准等，这些都是急需解决的现实问题。因此，在最高人民检察院设立公益诉讼厅之后，有必要在省级检察机关设立公益诉讼处，负责指导公益诉讼业务。具体而言，建立省级环境资源案件鉴定费用专项资金，省内各级检察机关提起环境损害公益诉讼案件发生鉴定费用支出时，由公益诉讼处统一协调支付;由公益诉讼处牵头成立公益诉讼专家咨询库，负责提供办案专业咨询;公益诉讼处与环境损害鉴定机构协调合作，规范并透明化鉴定收费标准。至于公益诉讼的赔偿资金管理与使用，各地的探索各有特色，应继续积累经验。为确保赔偿金成为环境赔偿、补偿和修复的专项资金，可以考虑由提起公益诉讼的检察机关加强对赔偿金的后续监管，防止出现挪用或其他问题。

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On the Orientation and Prospect of Procuratorial

Public Interest Litigation

Wu Shangcong

Abstract：Before the procuratorial public interest litigation has not been established，China's public interest litigation is mainly dominated by environmental protection and consumer rights and interests protection promoted by civil litigation. With the official launch of the pilot of procuratorial public interest litigation in 2015，the focus of public interest litigation has gradually shifted from the civil field to the administrative field，and the procuratorial organs have officially intervened.At present，China's public interest litigation system has formed a pattern of“one body and two wings”.As a“one body”，the procuratorial organ undertakes the prosecution function of public interest litigation. As a“two wings”，civil public interest litigation and administrative public interest litigation have defined two types of public interest litigation respectively.In the new era，we should scientifically set the scope of accepting cases of procuratorial public interest litigation，strengthen the management of appraisal fees and compensation funds in public interest litigation，so as to further strengthen the“filling”position of procuratorial organs and clarify their“procuratorial supervision power”.

Key words：procuratorial public interest litigation;procuratorial organs;social public interest;civil public interest litigation;administrative public interest litigation