村委会履职过程中的信息公开主体资格探讨

摘      要：关于村委会履职过程中的信息公开主体资格，实践中的普遍做法是只肯定村委会具备村务信息公开主体资格而否定其政府信息公开主体资格，但也有少数案例对后者予以支持。通过解构《政府信息公开条例》第五十四条规定发现，依据法律法规授权履行行政管理职责的村委会符合要求，由此制作或获取的信息具备政府信息要素，且村委会实际成为行政机关获取政府信息的潜在提供者。村委会担负组织村民自我管理和行政管理的双重职能，职能性质决定行为性质，后者是判定信息属性的关键。在此基础上，有必要承认村委会在特定情况下属于政府信息公开主体，继而为不同性质信息选择恰当的公开方式。

关  键  词：村委会;信息公开;主体资格;政府信息;村务信息

中图分类号：D632.5        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）12-0010-12

收稿日期：2020-09-20

作者简介：周海滔，北京大成（珠海）律师事务所律师，法学硕士，研究方向为宪法学与行政法学。

基金项目：本文系中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助“最高人民法院司法文件在审判工作中的适用问题研究”的阶段性成果，项目编号：202010660。

一、问题的提出

《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019修订）（以下简称《条例》）第五十四条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。”如果只对该条款作语义分析，村委会显然符合“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”要求，且在2017在年11月通过、2018年2月施行的《最高人民法院關于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第二十四条就已明确村委会可因依授权履行行政管理职责的行为成为行政诉讼的被告①。这表明，村委会符合前述条件时具备政府信息公开主体资格，由此制作或获取的信息属于政府信息至少可以从规范层面解读出来。但与此相反，2018年12月《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018修正）（以下简称《村委会组织法》）第三十条却将此类信息作为村务公开事项，导致两个条款存在矛盾②。从实践来看，尽管有少部分村民向村委会申请政府信息公开，或是以其不履行政府信息公开法定职责为由提起行政诉讼，但法院大都是将其作为村务公开纠纷对待。极少数案例显示，个别法院所作判决认为依授权履行行政管理职责的村委会具备政府信息公开主体资格，由此制作或获取的信息应当适用政府信息公开。有鉴于此，需重新反思村委会履职过程中的信息公开主体资格，针对不同情形作出适当调整，从而使不同性质信息在公开时能各有所属、各行其道。

二、村委会履职过程中信息公开主体资格的司法考察

村委会不具备政府信息公开主体资格是当前实务界的共识，村民一般不会向村委会申请政府信息公开，更不会以其不履行政府信息公开法定职责为由提起行政诉讼。即便有此案例，法院通常也只是将其归为村务公开纠纷。但少部分司法案例显示，个别地区的法院所作行政判决和行政裁定与前述普遍做法相反，对此有必要进行深入分析。

（一）村委会在信息公开中的主体身份

经案例检索发现，对于村委会是否具备政府信息公开主体资格的问题，司法实践中存在肯定和否定两种观点，双方争议焦点是村委会是否属于《条例》第五十四条所规定的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”。如果属于，村委会不仅具备村务信息公开主体资格，还具备政府信息公开主体资格;反之，则不具备政府信息公开主体资格。

肯定观点认为，依法律、法规授权履行行政管理职责的村委会具备政府信息公开主体资格，但这种观点在司法实践中只有少数案例支撑。在这些案例中，村委会之所以被认定为具有政府信息公开法定职责，是援引修订的《条例》第三十六条作为裁判依据，即修订后的《条例》第五十四条，持肯定观点的法院认为村委会履行特定职能时属于该条款所规定的组织。如福州市台江区法院曾以被告主体不适格为由裁定驳回原告起诉，但福州市中院认为村委会具备政府信息公开主体资格，继而以台江区法院不予立案的原审裁定不当为由指令予以立案③。台江区法院立案后经审理认为，依据法律、法规授权履行行政管理职责的村委会具备政府信息公开主体资格。原告邱某玮、邱某东等人曾以福州市晋安区宦溪镇A村村委会不履行政府信息公开法定职责为由提起行政诉讼，要求被告公开该村土地被征收户的有关信息，法院认为该信息是由A村村委会在办理本村公共事务和公益事业时制作或获取的，该村委会对此应当具有履行政府信息公开的法定职责①。袁某金、张某兵也曾以此为由对福州市晋安区宦溪镇B村村民委员会提起行政诉讼，即要求被告公开该村土地被征收户的有关信息，台江区法院对此亦作出相同判决②。除此之外，山东省寿光县法院也曾于2015年作出数个相同的行政判决，即原告均以C村村委会不履行政府信息公开法定职责为由向法院提起诉讼，且要求被告公开大沂路城区改线段工程所涉及土地征收的相关信息，法院经审理后认为该村委会具备政府信息公开主体资格，原告要求公开的信息属于政府信息③。

否定观点认为，村委会不是政府信息公开的义务主体，抑或说不具备政府信息公开主体资格。这是当前实践中的普遍做法。否定理由主要包括以下两点：第一，以村委会作为行政诉讼被告主体不适格为由裁定驳回起诉。福州市台江区法院作出的三份行政裁定显示，该法院曾以村委会不属于《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）（以下简称《行政诉讼法》）第二条规定的以法律、法规、规章授权的组织为由裁定驳回原告起诉，因为村委会属于基层自治组织，其实施的行为不是行政行为④。由此推断，村委会既非行政诉讼适格被告，更不可能是政府信息公开诉讼的适格被告。原因在于，我国行政诉讼被告的认定建立在行政主体理论的基础上，即行政诉讼被告和行政主体互为认定标准，极易陷入论证循环。[1]《行政诉讼法解释》确认了村委会具有行政诉讼被告资格，法院以此为由不予立案或驳回起诉已不再成立，但能否由此认定村委会属于行政主体则仍然有待论证。第二，以村委会不属于政府信息公开法定主体为由裁定驳回起诉。《条例》规定，政府信息公开法定主体只有两类，即行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，村委会不属于行政机关虽没有任何疑问，但直接否定其不属于后者却有失妥当，下文将予详细论述。

（二）村委会履职过程中的相关信息及属性

《条例》规定，政府信息是“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。如果只对这款规定进行文义解释，除了不具备行政机关身份以外，村委会依法律、法规授权履行行政管理职责过程中制作或获取的信息符合政府信息的界定。一般认为，政府信息的司法认定标准包含三个要素，即“行政职权的行使、行政机关的实际持有和信息的实际记载”。[2]但在司法实践中，对此作出准确判断并非易事，所以对于村委会履职过程中有无掌握政府信息的可能性，也存在肯定和否定两种观点。

肯定观点认为，村委会履行行政管理职责过程中制作或获取的信息属于政府信息。具体而言，法院判断村委会掌握的特定信息是否属于政府信息以前，首先要辨别村委会实施行为的性质，继而区分由此产生的信息及属性。如高某侠曾以D村村委会不履行村务公开法定职责为由向法院提起行政诉讼，但太原市杏花岭区法院却认为村务公开不属于村委会依授权履行行政管理职责的行为，从而以不属于行政诉讼受案范围为由裁定不予立案①。2018年高某侠上诉至太原市中院，该法院认为原告要求公开的部分信息与D村村委会履行行政管理职责相关，这部分信息的公开应属于行政诉讼受案范围，继而指令原审法院予以立案②。杏花岭区法院立案审理后认为，政府征收土地过程中补偿费用的安置发放属于村委会履行行政管理职责的行为，由此制作或获取的信息是政府信息，但鉴于其中部分信息已公开或者尚未收到，该法院最终驳回原告的诉讼请求③。2019年高某侠上诉至太原市中院，但该法院最终维持前述判决④。除此以外，山东省寿光县法院、福建省台江区法院所作前述行政判决也遵循这种思路和逻辑，支持这类信息属于政府信息。

否定观点认为，凡是村委会履职过程中制作或获取的信息都是村务公开事项，即便与其履行行政管理职责相关的信息也不是政府信息。特别是在以下两个案例中，尽管法院认定村委会或居委会存在协助政府从事行政管理工作的行为，但却没有将其在此过程中制作或获取的信息作为政府信息处理。倪某洪诉E村村委会不履行政府信息公开法定职责案，原告要求村委会公开其向绍兴市新昌县市监局提供的某份产权所有证明，尽管新昌县法院认为这一信息属于该村委会协助行政机关开展工作的情况，但根据《村委会组织法》第三十条将其归为村务公开事项而非政府信息，绍兴市中院也对原裁定予以维持⑤。可见，村委会能否被认定为政府信息公开主体的关键在于制作或获取信息的行为是否源自行政职权的行使。

三、村委会履职过程中信息公开主体资格相关规范

从规范层面分析，实践中之所以对村委会履职过程中的信息公开主体资格存在分歧，是源自村委会自身性质和职能的争议。同样，政府信息公开制度和村务公开制度对信息属性的判断也有不同标准，前者侧重特定信息是否具有政府信息属性，后者侧重特定信息是否由村委会实际掌握。巧合的是，村委会依法律、法规授权履行行政管理职责过程中制作或获取的信息既具有政府信息属性，也由村委会实际掌握。有鉴于此，有必要回归规范层面重新反思村委会在信息公开中的主体资格问题，进而作出准确的法律界定。

（一）村委会具备政府信息公开主体资格

究其根源，有关政府信息公开主体的分歧来自“行政权力（行政职权和行政职责）的归属主体缺乏明确制度规制”。[3]长期以来，理论界和实务界否定村委会属于政府信息公开主体的理由是，它自始至终都没有被视作行政主体，而行使行政职权恰好是政府信息最核心的要素。另外，《条例》第五十四条所规定的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”具有不确定性，这也给司法认定带来了困难。有学者认为，“具有管理公共事务职能的组织除了行政机关外，就是一些依照有关法律、法规的授权具有管理公共事务职能的事业单位”。[4]前述观点的合理性在于，这一概念在其他法律法规中亦有提及，如果结合这些法律法规涉及的领域推断，它确实更多地用以代指有关事业单位和行业协会。然而，通过解构此类组织的构成要素，即“法律、法规授权的组织”和“具有管理公共事务职能”可以发现，依授权履行行政管理职责的村委会符合要求。

首先，村委会属于法律、法规授权的组织。长期以来，因为“我国法律对特定组织的授权方式不统一、授权范围模糊且权力边界难以确定”等问题，准确界定法律、法规授权的组织并非易事。[5]因此，在《行政诉讼法解释》明确村委会可因依授权履行行政管理职责的行为成为行政诉讼被告以前，它在规范层面从未被视作法律、法规授权的组织，否则其是否具备行政诉讼被告资格的争论便早已停息，因为村民可以对这类组织实施的行政行为提起行政诉讼。村委会的行政诉讼被告资格明确以后，相当于间接承认村委会属于法律、法规授权的组织。原因在于，我国仅行政机关和法律、法规授权的组织具备行政诉讼被告资格，既然村委会明显不属于行政机关，那么它只能凭借后一种身份成为行政诉讼被告。这表明，村委会依授权履行行政管理职责时属于行政法意义上的行政主体，此时不以基层群众性自治组织的身份存在。值得注意的是，法律解释在表述村委会因何种行为具备行政诉讼被告资格时，采用的是“履行行政管理职责的行为”而非“行政行为”。根据规定，法律、法规授权的组织只有实施行政行为才能成为行政诉讼被告，既然依授权履行行政管理职责的村委会属于授权组织，而且可以因此成为行政诉讼被告，即表明两种表述并无实质差异。

其次，村委会具有管理公共事务的职能。村委会属于法律、法规授权的组织虽无疑问，但是“履行行政管理职责”是否就意味着村委会“具有管理公共事务职能”却有待进一步论证。从规范上看，村委会具有管理公共事务的职能无疑是成立的。第一，《村委会组织法》明确规定村委会“办理本村的公共事务和公益事业”，即直接承认村委会具有管理公共事务的职能，尽管管理范围仅限于本村。另外，2018年3月施行的《中华人民共和国监察法》第十五条虽然将第二项“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员”与第五项“基层群众性自治组织中从事管理的人员”作并列性规定，但这并不意味二者完全有别①。原因在于，将基层自治组织中从事管理的人员作为监察对象时，他们对自治事务的管理也被纳入监察范围。[6]然而，管理自治事务却不是村委会成员依据法律、法规授权管理公共事务的行为，该法只能将二者作并列性规定。第二，《全国人民代表大会常务委员会对〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释（2009修正）》规定，协助政府从事特定行政管理工作的村委会成员以“其他依照法律从事公务的人员”论①。这表明，村委会除了从事村民自治范围内的管理工作外，也协助政府从事行政管理工作。該规定之所以将村委会成员视为国家工作人员，并对其协助政府从事行政管理工作的违法行为予以刑事追究，是希望借助刑事手段来规范村委会依法行使行政管理权，这与行政法领域的行政复议制度、行政诉讼制度并无本质不同，尽管二者选择的监督手段存在差异。可见，自治组织获得协助政府管理行政事务的权限后，“其身份不再是自治组织而是行政法上的法定公共职能组织”，即法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。[7]

（二）村委会履职过程中的部分信息属于政府信息

对于村委会依法律、法规授权履行行政管理职责过程中制作或获取的信息，它的属性可作以下两方面分析：一方面，不具有村务信息的属性。村务信息源于村民自治实践，村委会履行行政管理职责不是村民自治的题中之义，而是源自行政授权。所谓行政授权，一般是指“行政法规范的制定机关通过法律或者法规的形式将一定范围的行政权授予行政系统外的组织或机构行使的行为”，基层群众性自治组织也是行政授权对象。[8]正因如此，村委会才得以行使行政职权，或者成为行政诉讼被告，而行使行政职权正是政府信息最核心的要素。另一方面，符合政府信息的構成要素。政府信息的概念和公开范围均有明确规定，学界对政府信息的研究也基本围绕这些规定展开。尽管不同学者将政府信息概念分解成主体、职责、产生方式和存在形式等要素，但是各观点之间相差并不大，较为流行的是“三要素说”和“四要素说”。除此之外，也有学者倾向于对政府信息作肯定式列举或对非政府信息作否定式列举，而不是直接对概念本身进行界定。然而，无论是探讨政府信息概念本身还是采用更为直观的列举方式，都只能在一定程度上深化我们对政府信息的认知，而无法对其作出准确界定。对此有学者提出，应当“避开对具体内容的界定，而是通过‘持有即有关’的替代性思路解决这一问题”。[9]问题在于，采用“持有即有关”的思路对于分析行政机关持有的信息是否属于政府信息可能有效，但对行政机关以外的行政主体制作或获取的信息盲目套用这种思路存在较大隐患。

具体言之，村委会依授权履行行政管理职责时制作或获取的信息符合政府信息的四个要素。第一，符合主体要素。村委会虽不属于行政机关，但却属于法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可以因此获得政府信息公开主体资格。第二，符合职权要素。学者们曾对政府信息是否必须源自于行政机关履行行政职责有过争议，因为行政机关所作的很多行政行为在司法实践中都难以判定是否源于行政职责的履行过程，尤其是在“政府无私事”理念影响下，更难对此作出准确判定。因此，早在《条例》修订前就有学者提出应当删除政府信息必须源于“履行职责”的限定，以化解政府信息在实践中的认定难题，这实际上也是以“持有即有关”作为理论前提。[10]但《条例》修订并没有遵循这种思路，而是对政府信息的职权要素作了更加严格的法律限定，即必须源于行政主体履行行政职责的活动。对村委会而言，其依据法律、法规授权履行行政管理职责是基于行政授权，而“行政授权的本质是行政职权的再分配”。[11]可见，村委会行使行政职权具有法律法规明确授权，由此制作或获取的信息符合政府信息职权要素。第三，除由行政机关制作以外，政府信息的形成方式还包括行政机关从其他组织中获取，而基层群众性自治组织即为潜在的信息提供者。实践中，村委会“性质和地位决定其在协助政府从事行政管理工作中，是信息提供者和执行参与者，不具有裁量权抑或是决定权”。[12]第四，此类信息还具有政府信息的存在形式，即以一定形式记录和保存。综合前述，在特定条件下，村委会掌握的部分信息具有政府信息属性，对此应予以区别对待，而不能不加区分地将其归为村务公开事项。

四、村委会履职过程中信息公开主体资格的理论探讨

从理论上而言，信息公开方式的选择应当取决于信息属性，而信息属性的判断必须基于行为性质。现阶段，村委会履职过程中信息公开应用问题的根本症结在于，信息公开方式的选择没有与信息属性完全匹配，导致村委会掌握的部分政府信息被误认为村务公开事项和适用村务公开制度。但究其根源，则与人们对村委会履职过程中的信息公开主体身份存在认识偏差相关。有鉴于此，应回归理论层面梳理村委会实际履行的不同性质管理职能，才能准确判断所作行为性质和由此产生的信息及属性，进而选择与之相匹配的信息公开方式。

（一）村委会履行的管理职能及其区分

村委会履职过程中信息公开主体资格的判断与其履行的不同性质管理职能密切相关。村委会是村民自治的重要组织形式，鉴于其在乡村治理中具有重要作用，政府的很多行政管理工作往往需要依靠其协助执行，俨然成为乡镇政府的下级行政组织。有学者认为，村委会行使的是准行政权力，兼具自治和行政管理的双重权力特征。[13]该观点试图对村委会所行使的权力及性质进行概括性判断，但事实上村委会行使的并非一项整体性权力，而是包含行政管理权和基于村民自治衍生的对内管理权。因此，村委会所行使的权力不具有双重权力特征，而是由不同权力表现出不同性质。事实上，根据职能性质的不同，村委会履行的管理职能大致可分为以下两种：

一方面，村委会既可以独立履行行政管理职责，也可协助政府从事行政管理工作。所谓行政管理，就是指“行使公共权力、管理公共事务、谋求公共利益、承担公共责任的管理活动”。[14]然而，无论是单独履行行政管理职责还是协助政府从事行政管理工作，都是村委会行使行政权力的具体表现，而不是基层群众自治的题中之义。如果以权力来源作为区分标准，则村委会履行的行政管理职能既可能源自法律、法规的另行授权，也可能基于行政机关的另行委托，但两种不同性质的权力来源无疑会导致不同结果。根据《行政诉讼法解释》第二十四条规定，村民可以对村委会依行政授权实施的行为提起行政诉讼，但对其依据行政委托实施的行为却不能提起行政诉讼。然而，将村委会等组织所行使的行政权力限定在法律、法规、规章的授权未免过于狭窄，因为这些组织在授权范围以外还大量行使着其他行政权力。[15]除独立履行行政职责以外，协助政府从事行政管理工作也是村委会日常管理中的重要内容，且村委会的协助行为很大程度上可视为乡镇政府完成行政职责的组成部分。

另一方面，除了履行行政管理职责以外，村委会还要履行组织村民进行自我管理的固有职能。村民自治是村民行使自治权利的直接结果，也是基层民主的重要体现，村民进行自我管理构成了村民自治的重要环节，但村民不可能直接管理村集体内部事务，而是要借助村委会作为组织载体才得以实现。需要注意的是，村委会在组织村民进行自我管理的过程中所行使的权力并不是村民自治权，更不可能是行政管理权，而是在村民自治基础上衍生的对内管理权，其效力及于村集体内部各成员。但在理论层面，村委会行使的这项管理权却被少数人误认为村民自治权，并就村民自治权的性质引起过不小争议。对于村民自治权的性质，学界有权力说、权利说、兼具权力和权利双重性质说等观点，反映出该问题存在分歧。但究其根源，该问题的产生最终要归咎于村委会的对内管理权与村民自治权的混淆。因此，解决村民自治权性质的有关争议要明确村委会在整个村民自治体系中的地位和功能，切勿将村委会的对内管理权与村民自治权相互等同。

（二）村委会所作行为的法律性质决定了信息属性

首先，村委会履行的双重管理职能决定了它所实施的行为具有不同性质。对于村委会组织村民进行自我管理过程中实施的行为，体现的是在村民自治基础上衍生的对内管理权，该权力的行使一般豁免于行政机关干预和法院司法审查。但对于村委会依授权履行行政管理职责的行为，其体现的却是行政权力的行使，不能豁免于法院司法审查。具体而言，二者在以下方面存在区别：第一，对于村民自治范围内的事务，村委会实行民主决策和民主管理，即经由村民多数同意，侧重于民主价值。而村委会履行行政管理职责则无须经由村民多数同意，更侧重效率。第二，村委会成员在自治范围内的违法行为一般涉及挪用资金罪、职务侵占罪以及非国家工作人员受贿罪，但协助政府从事行政管理过程中的违法行为则可能涉及挪用公款罪、贪污罪以及受贿罪。[16]第三，为了保证村民自治，乡镇政府只能指导村民自治范围内的事务而不能干涉，但对于村委会履行行政管理职责和协助政府从事行政管理工作的行为，行政机关有权干预。第四，组织村民进行自我管理是村委会最为重要的事务，村委会因此得以产生，但可能因为缺失这项固有职能而丧失继续存在的基础。对于缺失行政管理职责，村委会则不会丧失继续存在的必要性。

其次，信息属性的判断要基于行为性质。职权要素是政府信息最为核心的构成要素，早在《条例》第二条还未对“履行职责”作进一步限定以前，司法实践便已经在实质上认定政府信息必须源于行政机关履行行政职责。但一直以来就有学者对政府信息必须具备职权要素表示质疑，甚至不少学者主张在界定政府信息时应当放弃该要素。[17]与此相反，也有学者主张不仅要保留该要素，还要对其作进一步限定，即行政机关所履行的职责必须是行政职责，《条例》修订时遵循的正是后一种思路。[18]有鉴于此，笔者认为有必要以行为性质或职权要素作为政府信息的判定标准，即任何产生于行政主体履行行政职责过程中的信息均应视为政府信息，否则，行政机关以外的行政主体在履行职责过程中制作或获取的信息将难以判定信息属性，而采取“持有即有关”思路判断法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织掌握的信息会存在更大风险，极易造成政府信息的认定标准过于宽泛。原因在于，除行使法律、法规授权的行政权力外，后者还行使诸多非行政性职权，在此过程中制作或获取的信息不具有政府信息的职权要素。但如果这类组织作出的行为是“基于社会管理及社会服务之目的且对外部主体的法定权益产生影响”，那么在此过程中制作或获取的信息便应归为政府信息。[19]这种观点背后的合理性是，政府信息的认定要以行为性质作为基础，抑或是以职权要素作为最核心的要素。对此，有学者提出“信息公开主体的‘公属性’主要表现为其所承担的公共职能，即信息公开主体管理公共事务或者向社会公众提供公共产品和公共服务”。[20]村委会依授权履行行政管理职责即是承担公共职能，其作为政府信息公开主体具有的“公”属性由此得以彰显。另外，村委会作为行政机关获取政府信息的潜在提供者，如果制作或获取的政府信息经由行政机关获取，有可能使二者对此均负有信息公开职责。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                五、村委會履职过程中的信息公开主体资格确认

正如前述，村委会履行的不完全是与村民自治相关的职责，也不完全是行政职责，这从根本上决定了其在信息公开过程中具有不同性质的主体资格。同样，如果以行为性质作为信息属性判定标准，那么村委会履职过程中制作或获取的信息也有不同属性。其中，因履行行政管理职责产生的信息具有政府信息属性，理应适用政府信息公开，但在《村委会组织法》第三十条已将其作为村务公开事项的前提下，《条例》第五十四条显然无法再将其纳入政府信息公开范围，否则便与法律相抵触。有鉴于此，应根据村委会履行的不同性质职责决定其在信息公开中的主体资格，进而调整信息公开方式。

（一）调整信息公开主体资格的前提

村委会因履行行政管理职责而具备政府信息公开主体资格，由此制作或获取的信息理应适用政府信息公开，但以此完全否定村务公开制度提供的若干救济措施则不利于有效保障村民权利，甚至可能适得其反。为及时有效解决村民和村委会因政府信息公开所引发的纠纷，监督救济方式原则上应当趋于多元化，以便给予村民更多选择权。这主要是基于以下两方面考虑：其一，减少因信息公开纠纷引发的诉讼案件，实现纠纷解决的分流。我国基层自治组织数量庞大，依授权履行行政职责过程中无疑会产生大量信息，如果村民和村委会的信息公开纠纷都试图通过司法途径解决，极易导致政府信息公开诉讼案件泛滥。因此，司法途径对该问题的解决虽是可供选择的重要方案，但未必是最优选择。其二，方便村民寻求监督救济和降低救济成本。相比法院，村民更容易接触到乡镇政府，如果乡镇政府在监督过程中认真听取村民反映的意见，实际上就已经达到了行政诉讼的客观效果，尽管选择的方式有所不同。

具体言之，如果村民不服村委会公开其履行行政管理职责过程中制作或获取的信息，除提起行政诉讼寻求司法救济以外，他们还可以针对信息的真实性向村委会提出质询抑或是向村务监督机构、乡镇政府、县级政府及其主管部门反映意见，以及以不履行监督信息公开法定职责为由对前述行政机关提起行政诉讼。同时，两种信息公开制度的监督救济措施在适用过程中不应存在先后顺序，即村民在以村委会不履行政府信息公开法定职责为由提起行政诉讼以前，不必穷尽村务公开制度中的若干救济措施。原因在于，村务公开制度的若干措施在此过程中之所以不宜否定，是考虑到村民寻求救濟的便捷性和成本，但这些措施对村委会公开其所掌握的政府信息并非不可或缺，如果村民愿意投入更多成本，则可以寻求司法救济。

（二）特定条件下确认村委会属于政府信息公开主体

首先，通过法律解释明确村委会属于《条例》第五十四条规定的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，从而确认其政府信息公开主体资格。正如前述，从实践、规范和理论三个层面都能得出这样一个结论，即依法律法规授权履行行政管理职责的村委会属于行政主体，可在特定条件下履行行政职能和管理特定范围内的公共事务，这正是村委会可能负有政府信息公开法定职责的根本原因所在。而确认村委会具备政府信息公开主体资格还需要完成论证过程，即证明村委会确实属于《条例》第五十四条所规定的组织。而根据前文的论证可知，现有规范不需要就村委会的政府信息公开主体资格问题作出相应修改，因为第五十四条规定的“组织”概念无论是在内涵还是在外延上都足以将村委会囊括入内，经扩张解释即可完成论证。

其次，正确处理村委会与行政机关在政府信息公开中的关系。根据规定，行政机关掌握的政府信息有两种来源：一是行政机关履行行政管理职责时自行制作，二是行政机关履行行政管理职责过程中从个人和其他组织手中获取。作为基层群众性自治组织，村委会实际成为行政机关获取政府信息的潜在提供者，特别是前者协助后者从事行政管理工作时往往能够因此掌握大量信息，这些信息的属性并不会因为从村委会转移到行政机关便发生改变。同时，村委会将特定政府信息提供给行政机关以后，也不会因此丧失对这些信息的掌控，尤其是随着信息储存形式逐渐由传统纸质载体过渡到电子载体，行政机关和村委会同时掌握同份信息已经成为实践中的常态。问题在于，二者同时掌握相同信息时，村民应当向何者申请政府信息公开，抑或是何者负有公开这些政府信息的法定职责。从现行体制来看，行政机关主要承担这些信息的公开职责、村委会承担相应补充责任较为适宜，也更加贴合实践做法。这意味着，村民向行政机关申请公开这些政府信息而后者不予公开时，他们可以向同样掌握这些信息的村委会提出公开申请，也可直接对行政机关提起行政诉讼。

（三）依照信息属性选择不同的公开方式

无论是向村委会提出质询还是向村务监督机构、乡镇政府、县级政府及其主管部门反映意见，都是村民在自治范围内进行的民主监督，这可以保障村委会公开自治范围内的事项，但对于公开与行政管理职责相关的信息却存在不足。随着村委会被法律法规授予更多的行政管理职责，政府从事行政管理工作过程中对村委会的协助需求愈加增多，村委会得以掌握大量信息。理论上，信息属性的判断取决于行为性质，行为性质的判断基于职能性质。村委会依法履行不同性质职能，在履职过程中必然作出不同性质的行为，由此制作或获取的信息原则上应当适用不同信息公开方式。具言之，村委会在组织村民自我管理过程中制作或获取的信息适用村务公开，履行行政管理职责过程中制作或获取的信息适用政府信息公开，以便不同性质信息在公开时能各有所属、各行其道。后者适用政府信息公开制度表明，村民不仅可以向村委会申请公开此类信息，还可以在村委会拒绝公开时直接向法院提起行政诉讼以寻求司法救济。

（四）相关法律规范的修改和完善

前文提到，确认村委会具备政府信息公开主体资格无须修改现有法律规范，仅需对《条例》第五十四条规定的“组织”概念进行扩张解释即可。但值得注意的是，要将其依授权履行行政管理职责过程中制作或获取的信息归为政府信息仍要修改相关规范。因为在《村委会组织法》和各省村务公开条例、实施办法已经将村委会掌握的全部信息作为村务公开事项的情况下，如果不对此作出适当调整，而直接将村委会履行行政管理职责时的相关信息适用政府信息公开，便会与前述法律法规抵触。

首先，應对“村务信息”或“村务公开”概念作出实质界定。尽管法律对村务公开事项作了肯定式列举，但没有界定“村务信息”和“村务公开”的概念和范围，甘肃、湖北和河北等省份的村务公开条例或实施办法虽对“村务公开”概念作出界定，但缺乏实质意义。而从现有规范列举的村务公开事项来看，村委会履行不同职责所制作或获取的信息也被无差别地视为村务信息，显然未考虑到村委会履行的不同性质的职能。因此，无论是界定“村务信息”还是“村务公开”概念，均应把握村务信息和政府信息的本质区别。具体而言，“村务信息”可界定为“村委会办理依法属于村民自治范围内的事项过程中制作或获取，以一定形式记录、保存的信息”或类似表述，“村务公开”可界定为“村委会办理依法属于自治范围内的事项过程中制作或获取的信息按照法定程序、时间、形式予以公开的活动”或类似表述。

其次，村委会依授权履行行政管理职责过程中制作或获取的信息，如协助政府开展工作的情况、管理使用政府所拨付救灾救助资金和物资的情况等，应当从《村委会组织法》第三十条所规定的村务公开事项中剔除，只保留村民自治范围内的事项，各省村务公开条例、实施办法亦应如此。除了对村务公开事项进行肯定式列举以外，《村委会组织法》和相关法规也可采用否定式列举的方法规定非村务信息，同时结合“村务信息”或“村务公开”概念确定村务公开范围，确保所列举事项的周延性。

国务院办公厅在2019年12月发布的《关于全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见》中指出，基层政务公开要与村务公开协同发展、有效衔接，基层政府要指导支持村委会依法公开属于自治范围内的事项。在此过程中，必然要处理好基层政府的信息公开和村务公开间的关系，以便政府信息和村务信息能各有所属、各行其道。但正如前述，政府信息公开和村务公开虽然在制度层面各成体系，二者在实践层面却没有做到泾渭分明，这最终要回归到理论层面才能得以解释。

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Discussion on the Subject Qualification of Information Disclosure

in the Process of Village Committee Performing its Duties

Zhou Haitao

Abstract：There are some differences between judicial practice and relevant systems and theories on the subject qualification of information disclosure in the performance of the village committee.The common practice in practice is to only affirm that the village committee has the subject qualification of village affairs information disclosure and deny its subject qualification of government information disclosure，but there are also a few cases to support the latter.By deconstructing the“organizations authorized by laws and regulations with the function of managing public affairs”stipulated in Article 54 of the regulations on government information disclosure，it is found that the village committee authorized to perform administrative duties in accordance with laws and regulations meets the requirements，and the information thus produced or obtained has government information elements，And the village committee has actually become a potential provider for administrative organs to obtain government information.The village committee undertakes the dual functions of organizing villagers'self-management and administrative management.The nature of function determines the nature of behavior，and the latter is the key to determine the attribute of information.On this basis，it is necessary to recognize that the village committee belongs to the subject of government information disclosure under specific circumstances，and then choose appropriate disclosure methods for different types of information.

Key words：village committee;qualification of information disclosure subject;administrative responsibilities;government information disclosure;village affairs information disclosure