TOE理论下我国重点城市网上政务服务能力影响因素研究

摘      要：随着互联网和信息技术的发展与应用，传统的政务服务模式实现了向网上政务服务模式的转变。本文运用TOE理论，从技术、组织、环境三个方面对我国32个重点城市网上政务服务能力影响因素进行了实证研究。研究结果表明，一个地区的网上政务服务能力水平与该地区科技人才占比、领导重视程度、财政资金投入、经济发展水平、上级先进经验和公众需要等具有显著的正向关系。

关  键  词：TOE理论;网上政务服务;重点城市;科技人才;财政资金投入

中国分类号：D63        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）12-0056-10

收稿日期：2021-04-23

作者简介：杜中润，南京理工大学公共事務学院硕士研究生，研究方向为行政改革。

引  言

网上政务服务是以互联网为载体、以信息技术为支撑的不同于传统政务服务的一种新模式，它超越了时间和空间的限制，为群众、企业办事提供了极大的便利，一经提出便引起了人们的关注。2016年国务院出台了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》等系列文件，对网上政务服务的建设和发展作出了总体部署和具体要求。自此，网上政务服务模式在诸多省市得到推广，并且产生了“一站式服务”“全市通办”“不见面审批”等创新工程。[1]党的十九届四中全会上，习近平总书记进一步强调，要更加重视运用现代信息手段提升治理能力的现代化水平。[2]中央党校电子政务研究中心发布的《省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告（2021）》显示，截止2020年底，全国一体化政务服务平台实名用户达8.09亿，一体化政务服务平台的认知度、体验感持续提升。

上述调查报告进一步显示：截止2020年底，我国网上政务服务能力和水平持续上涨，全国30个省级政务服务平台已实现了省、市、县、乡、村网上服务五级覆盖。但调查结果表明，我国32个重点城市①的网上政务服务能力水平相差较大：首先，排名第一的深圳市得分指数为97.34，而排名靠后的西宁市仅为65.76，两者之间差距明显;其次，像合肥、贵阳等经济发展水平处于中等甚至偏下的城市，网上政务服务能力排名却居于前列;再次，相较于省级政府排名而言，重点城市的排名与其并非成对应关系，如贵州省在省级排名中位于第三，其省会贵阳市在重点城市排名中却位于第十二。通过对这些现象的观察发现，各城市网上政务服务能力存在一定的差距，而产生差距的原因是需要进一步探讨的问题。因此，本文基于TOE理论，以城市统计及官方公布的数据为来源，从技术、组织、环境三个方面对32个重点城市网上政务服务能力影响因素进行实证研究，试图解释上述问题，从而拓展和丰富网上政务服务的相关研究。

一、相关研究文献综述

网上政务服务能力又被称为“互联网服务能力”“政府电子服务能力”“电子政务能力”以及“‘互联网+政务服务’能力”等，这些概念的侧重点虽略有差别，但表达的内容基本上都是指政府部门通过网上政务平台提供公共服务、回应公众需求的能力。如澳大利亚政府信息办公室（AGIMO）将电子政务服务能力概括为“政府利用信息技术提供电子服务的质量和效率的总和”。[3]侯赛因和卡西姆在其研究中认为，政府电子服务能力的内容包括服务质量、服务透明度和信息质量。[4]与此类似的是范和杨提出，信息质量、服务质量、系统质量是影响电子服务能力的主要因素。[5]在此基础上，胡广伟等认为电子服务能力包括信息、事务、参与、供给能力和随需应变能力;[6]汤志伟将政府互联网服务能力分为服务供给能力、服务响应能力和服务智慧能力。[7]综合国内外对相关概念和内容的理解，笔者认为，网上政务服务能力是政府借助大数据、云计算、互联网等信息技术，通过资源整合、组织重构、服务创新等手段以提高公共服务质量和效率的能力。

近年来，国内外对网上政务服务的研究呈快速增长之势，研究内容主要包括功能定位、存在问题、评估、影响因素等领域。在功能定位上的关注点经历了由电子政务促使政府流程再造，到“互联网+政务服务”推动“放管服”改革的演变过程。[8]在重点难点问题方面，翟云、李建等对相关研究进行系统整理后提出，统筹协调能力不足、建设进程缓慢、资源共享困难、标准规范欠缺等是困扰当前网上政务服务建设和发展的主要问题。[9][10]在评估方面，世界流行的评估机构会定期对本国或全球的电子政务能力进行评估并发表研究报告，[11]而我国则主要由中央党校电子政务研究中心、电子科技大学、新华网和南京大学进行相关测评并提供报告。

随着“互联网+政务服务”的兴起和网上政务服务能力评估的运用，研究焦点向影响因素方面集中。相关研究从不同维度展开，主要分两种情况：一是多维度分析，如汤志伟等基于TOE理论从技术-组织-环境三个维度对全国地级行政区政府的互联网服务能力进行研究;[12]马亮运用政策扩散理论中的合作与竞争、上级和外部压力等因素对中国地方政府采用电子政务进行了研究。[13]二是单一维度分析，如唐俊辉等研究了区域现代化水平这一因素对电子政务发展不同阶段的影响;[14]丁依霞、姜齐平等分别从资源和行政环境维度对我国省级政府进行了研究。[15][16]在研究方法上，以实证研究和定性比较研究两种为主;[17]在研究对象上，以省级政府和地级市政府两者为主。

综上所述，国内外对于网上政务服务的关注视角非常广阔，对省、市级政府网上政务服务能力影响因素的研究也渐趋成熟，形成了TOE理论模型和创新扩散理论模型。其中，TOE（technology-organization-environment）理论是由托纳茨基和弗莱舍在技术授受模型和创新扩散理论的基础上提出的，用来分析和研究企业采纳新技术的影响因素。该理论认为，影响组织采纳创新项目的因素主要来自于技术方面、组织方面和环境方面。技术因素主要是指信息技术方面的特征，如技术的兼容性、优势、有用性和易用性等，一般表现为技术管理能力和技术设施建设两个方面;组织因素主要是指组织本身的一些情况，如组织规模和层级、组织资源和支持、领导任期和重视程度等;环境因素主要是指组织外部的经济、政治、文化、社会条件，一般表现为经济发展背景、外部压力、制度环境、竞争合作关系等。TOE理论作为一种综合考虑内外多维角度来分析组织采纳创新项目的模型，具有较强的适用性和可操作性。如刘超纲、吴庆将其运用到农业创新技术的应用采纳中;[18]朱克、克雷默，潘文杰、张文英分别运用TOE理论研究了电子商务和企业资源计划的应用;[19][20]杨寅、刘勤基于TOE理论分析了科技资源开发平台的创新扩散因素;[21]谭军运用该理论对开发政府数据的阻碍因素进行了分析。[22]基于TOE理论的广泛适用性，本文将运用此理论对重点城市网上政务服务能力的影响因素进行分析。具体研究则结合研究对象特点，选取了技术维度的互联网普及率、科技人才占比，组织维度的财政资金与领导重视程度，环境维度的经济发展水平、上级先进经验、公众需求，共七个因素变量，在实证分析的基础上论证其对重点城市网上政务服务能力的影响。相较于省级和一般的地级市政府而言，我国32个重点城市在经济、政治、文化上具有独特的地位，其发展变化对各地区乃至全国意义重大。因此，以实证方法研究这些重点城市网上政务服务能力的影响因素，对于提高国家治理现代化水平和全国各省市网上政务服务能力具有重要意义。

二、研究假设

假设1——互联网普及率。网上政务服务是以互联网为平台，以大数据、云计算、人工智能等信息技术为支撑的一种新型政务服务模式，其发展依赖于人类社会信息化水平的提高，而信息化的发展离不开网络、软硬件等基础设施建设。众所周知，基础设施建设对国家的发展至关重要，它是网上政务服务的基础条件，完善的设施建设有利于保证政务系统的稳定。[23]互联网普及率是衡量一个地区信息技术基础设施建设水平的重要指标之一，互联网普及率越高，说明当地基础设施建设越完善、信息化水平越高。基于此，本文认为一个城市的互联网普及率与其网上政务服务能力呈正相关，并提出假设一（H1）：城市的互联网普及率越高，其网上政务服务能力水平越高。

假设2——科技人才占比。习近平总书记关于科技创新和人才发展之间关系的论述表明，人才是发展的动力，是支撑科技创新的重要资源。因而信息技术的发展也离不开高素质的科学技术人才。科技人才是研发和创造信息技术的主体，他们决定着创新项目的诞生、具体操作系统的维护和更新，甚至决定网上政务发展的未来方向。基于此，本文认为一个城市的科技人才占比与其网上政务服务能力呈正相关，并提出假设二（H2）：一个城市中科技人才占常住人口的比重越高，其网上政务服务能力水平越高。

假设3——财政资金投入。网上政务服务的建设与发展除了必要的人力和物力外，也需要投入一定的财力，这是其发展的重要条件。网上系统和平台的建设与维护、宣传与推广离不开财政资金的投入和支持，财政资金越丰富的组织，也有更多的能力和意愿采用创新项目。[24]基于此，本文认为一个城市财政资金投入多少与该地区网上政务服务能力正相关，并提出假设三（H3）：财政资金投入越多的城市，其网上政务服务能力水平越高。

假设4——领导重视程度。虽然网上政务服务的建设和发展离不开中央的顶层设计与规划，但地方才是基础服务事项的承载者，承担着具体建设中的协调和整合，各地根据自身实践需要制定出的发展战略更具有针对性和适用性，而地方的具体安排与主要领导的决策息息相关。研究表明，领导干部所发挥的“带头”作用在政府采用创新项目过程中占据重要位置。[25]因而地方政府主要领导的重视和支持会对网上政务服务能力建设产生重要影响。基于此，本文认为领导重视程度与网上政务服务能力正相关，并提出假设四（H4）：领导重视程度越高，其网上政务服务能力水平越高。

假设5——经济发展水平。历史唯物主义认为，经济基础决定上层建筑。一般来说，一个地区经济实力越强，它的各项基础设施和社会保障就会越好，越会吸引更多的人才，与此同时，其科技创新、发展和利用就越迅速。[26]虽然从《2020年省级政府和重点城市网上政务服务能力报告》来看，该项条件不绝对成立，其中原因可能是其他方面因素对网上政务服务能力的影响超过了经济发展水平，但是经济发展水平对网上政务服务建设和发展是至关重要的。基于此，本文认为一个地区经济发展水平与该地区网上政务服务能力正相关，并提出假设五（H5）：经济发展水平越高的地区，其网上政务服务能力水平越高。

假设6——上级先进经验。马亮的研究表明，电子政务发展具有明显的自上而下的推动色彩，而作为电子政务创新形式的网上政务服务项目的建设和推行，同样依赖于上级政府部门的要求和督促，当省级政府大力开展网上政务服务项目时，该省内地级市政府效仿的可能性就会越高。如果省级政府高度重视网上政务的发展和应用，出台相应的政策法规，就会对本省内地级市政府产生一定的推动力。[27]因而省级政府的先进经验对这些重点城市的政府行为具有直接的促进作用，政府网上政务服务能力也直接影响到这些重点城市的服务水平。[28]基于此，本文认为来自上级政府的经验与本级政府网上政务服务能力正相关，并假设六（H6）：该市所属的省级政府部门网上政务服务能力水平越高，其网上政务服务能力水平就越高。

假设7——公众需求。网上政务服务是一种超越传统政务服务的新模式，旨在更好地回应公众需求、为公众提供更便捷的服务，因而公众需求是推动网上政务服务能力建设的一个重要因素。另外，随着公众参与、民主决策等制度的日益完善，公众要求通过网络问政、参与决策的呼声也越来越高，[29]这进一步促使各政府部门提高网上政务服务水平、完善有关程序，从而回应公众的需求。基于此，本文认为一个地区的公众需求与该地区的网上政务服务能力正相关，并提出假设七（H7）：一个地区的公众需求越高，其网上政务服务能力水平越高。

三、研究设计

（一）样本与数据来源

本文以全国32个重点城市为研究对象，考察其網上政务服务能力水平的差异及影响因素。选择此研究对象的理由主要有三个：一是由于全国32个重点城市是各省份核心城市，相比于一般的地级市而言，其在经济、政治、文化等方面具有一定的独特地位，因此，研究重点城市的网上政务服务能力的影响因素对于促进全国其他地区的网上政务服务建设具有重要的借鉴和参考意义。二是因为32个重点城市的样本量比较适合做定量研究。三是作为重点城市，其各方面的发展关注和重视度较高，对其研究和报道的公开数据较多，有助于本文的数据收集。本文所采用的数据均来源于网上公开、官方公布、正规新闻媒体报道，具有较强的可信度。

（二） 变量赋值和测量

⒈因变量。重点城市网上政务服务能力。主要参考国务院办公厅委托中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心做出的2020年网上政务服务能力第三方评估报告，该报告是秉持着多地现场调研、广泛征求各方建议、多次完善工作方案的原则进行数据采集和结果校准的结果，因而能比较准确地反映各地的真实水平。由此本文使用报告中各重点城市的得分来表示因变量——各城市网上政务服务能力水平，并按照得分情况，将网上政务服务能力水平进行分级，得分高于90的城市为“非常高”;在80—90之间的为“高”;65—80之间为“中”;低于65的为“低”。其中，32个重点城市包括5个计划单列市和27个省会城市。

⒉自变量。互联网普及率。汤志伟将固定电话、移动电话和互联网三者的普及率进行标准化处理，并将其结果作为衡量各地信息化水平的指标，通过实证研究证明了互联网普及率直接决定了该地的信息技术基础设施建设水平，从而影响着该地的政务服务在线办理能力。[30]参考其研究，本文选取互联网普及率来代表各地信息化水平，并把互联网宽带接入用户数占城市常住人口的比重作为衡量该市的互联网普及率指标，数据来源如表1所示。科技人才占比。科技人才指该地参与网上政务服务技术建设、维护和创新的人才，参考丁依霞的研究，一个地方从事信息传输、计算机等IT行业的人员越多，表明该地可能投入网上政务服务技术建设的人才就会越多。[31]因此，本文把从事信息运输、计算机、服务和软件业从业人员占城市常住人口的比重作为衡量该市科技人才占比指标，数据来源如表1所示。财政资金投入。财政资金越丰富的地区用于行政支出和公共服务项目投入的资金就会越多，参照韩娜娜的研究，地方一般公共预算支出越多，用于公共服务和创新项目的支出就越多。[32]因此，本文把地方一般预算支出作为衡量地方财政资金投入多寡的指标，数据来源如表1所示。领导重视程度。领导重视程度可以用多个指标进行衡量，如当地政府主要领导是否出席过“互联网+政务服务”相关主题的会议或发表过相关讲话，是否亲自领导相关小组进行工作，是否与省级政府共用一个政务服务平台等。参照王法硕的研究，本文用当地政府的市长、副市长是否出席“互联网+政务服务”相关会议并发表讲话作为衡量领导重视程度这一指标，凡有其中一种情况，记为1，否则为0，数据来源于百度、谷歌等搜索的新闻和报道。[33]经济发展水平。人均地区生产总值可以很直观地反映一个地区甚至一个国家的经济发展水平，因此本文主要使用当地人均地区生产总值来衡量该地的经济发展水平，数据来源如表1所示。上级先进经验。上级政府自上而下的推动，使得地级市政府的网上政务建设大多模仿省级政府的做法、参考省级政府的有效经验，并积极响应省级政府的宏观政策号召。为了考察上级政府经验对地方政府网上政务服务能力的影响，参考马亮的做法，本文选用该重点城市所在省份的省级政府网上政务服务能力水平作为衡量指标，数据来源如表1所示。公众需求。由于网上政务服务是面向公众的，因此公众使用行为的意愿和频次直接决定了网上政务服务的水平。麦克尼尔的研究表明，人口规模越大，使用网上政务服务平台的人就越多，[34]其提出的要求与建议也就越多。因此本文参照汤志伟的做法，将地区人口密度作为衡量公众需求的指标，数据来源如表1所示。

四、相关研究统计分析

在上述研究设计和数据收集的基础上，本文运用SPSS.25软件进行具体的描述性统计分析、相关性统计分析和回归性统计分析，分析结果如下：

（一）描述性统计分析

描述性统计分析如表2。结果显示，我国重点城市网上政务服务能力总体处于“高”水平状态，但是各个城市之间能力水平差距较大，这进一步表明了本文研究的重要性。其次，经济发展水平和上级压力两个因素的标准差较大，为了使其趋于正态分布，本文对其数据进行了自然对数处理。另外，在收集数据时，拉萨市的互联网接入户数出现缺失，因此对互联网普及率这一指标进行统计分析时只取31个有效值。

（二）相关性统计分析

相关性统计分析如表3。结果显示，除互联网普及率未通过显著性检验外，其他因素与重点城市网上政务服务能力之间均呈显著的正相关关系，表明研究设计中的大部分假设得到了初步验证。而自变量科技人才占比与公众需求之间的相关系数超过0.8（p<0.01），二者具有较强的正向关系。为避免存在多重共线性，需在回归性统计分析中对其进行方差膨胀因子（VIF）和容忍度检验。

（三） 回归性统计分析

将变量带入回归模型中进行共线性诊断发现，各变量的VIF值均小于4.1，且容忍度大于0.2，表明变量间不存在多重共线性;进一步对变量进行异方差检验，由均匀分布的残差散点图可知，本文研究不存在截面数据异方差问题，因此可以继续进行模型的回归性统计分析。

回归性统计分析如表4。结果显示，除模型1外，其他6个模型均通过显著性检验，即科技人才占比、领导重视程度、财政资金投入、经济发展水平、上级先进经验、公众需求与重点城市网上政务服务能力水平具有显著的正向关系，研究设计中的大部分假设得到了验证。进行具体分析可以发现，第一，互联网普及率与因变量之间正相关，但相关关系并不显著，说明重点城市的互联网普及率高低与其网上政务服务能力水平之间并无必然联系，假设H1不成立，这也进一步论证了马亮关于网民占比与地级市政府电子政务水平并无相关关系的研究。第二，科技人才占比、领导重视程度、财政资金投入、经济发展水平、上级先进经验、公众需求与因变量之间显著正相关，表明这些自变量的变化都会带来网上政务服务能力水平的同步变化，假设H2、H3、H4、H5、H6、H7成立。第三，其中财政资金投入、经济发展水平、上级先进经验三个因素与因变量之间相关系数都超过了0.7，相关关系显著，且各项因素的R方均大于0.5，模型拟合度较好，表明一个城市的财政资源投入大小、经济发展水平高低、上级先进经验多少能够较好地解释该地网上政务服务能力水平的高低：财政资金投入越多，网上政务服务能力水平越高;经济发展水平越高，网上政务服务能力水平越高;上级先进经验越多，网上政务服务能力水平越高。

五、结论与讨论

本文基于TOE理论对我国32个重点城市网上政务服务能力的影响因素进行了实证研究，重点从技术维度的互联网普及率、科技人才占比，组织维度的领导重视程度、财政资金投入以及环境维度的上级先进经验、经济发展水平和公众需求七个方面对其进行了分析，实证结果表明，除互联网普及率影响不显著，其他各因素均与网上政务服务能力显著正相关，研究假设基本成立。首先，本文通过“技术—组织—环境”框架对政府网上政务服务能力的影响因素进行理论假设并得到了验证，不仅证明了TOE理论的广泛适用性，而且通过变量的选择和赋值也进一步丰富了该理论。其次，实证研究基本论证了假设，表明科技人才占比、领导重视程度、财政资金投入、上级先进经验、经济发展水平、公众需求是影响网上政务服务能力水平的关键因素，研究结果说明各地政府的网上政务服务能力同时受不同因素的影响，经济发展水平并不是决定网上政务服务能力的唯一指标。再次，通过研究模型的论证结果，可以通过从以下几方面为加强网上政务服务能力建设、缩小城市间网上政务服务能力水平差距提出對策建议：一是重视科技发展和投入，鼓励和吸引更多的科技人才;二是领导班子发挥“带头”作用，主动参与城市“互联网+政务服务”建设;三是加大财政资金的投入和支持力度，从人力、物力、财力方面为网上政务服务建设提供强有力支撑;四是发展经济，为上层建筑夯实基础;五积极参考各省级政府网上政务服务建设的先进经验，取长补短;六是以公众需求为中心，切实满足和回应公众网上政务服务需求。

但本文的研究還存在一些不足，首先，本文进行实证研究的数据主要来自于32个重点城市的截面数据，由于截面数据未能反映时间序列的变化，可能使研究结果具有一定的停滞性，未来研究可考虑使用面板数据或者进行其他设计。其次，考虑到数据获取的便利性和研究的可行性，在对变量进行选择和赋值时具有一定的主观色彩，因而变量设定可能存在一些误差，未来的研究将会采用更加客观的标准。再次，本文通过模型假设，主要考察的是各个单一因素对因变量的影响，忽略了因变量网上政务服务能力在不同的因素组合下可能会表现出不同的模式，未来的研究可以通过定性比较分析的方法，从影响因素入手，对重点城市网上政务服务模式的生成路径进行系统研究。

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Research on Influencing Factors of Online Government Service

Ability in Key Cities in China by Based on Toe Theory Framework

Du Zhongrun

Abstract：With the development and application of Internet and information technology，the traditional government service mode has changed to the online government service mode.However，in recent years，the construction of online government service in various regions of China is uneven and there is a large gap in ability level.Based on this，this paper makes an empirical study on the influencing factors of online government service ability of 32 key cities in China from three aspects of technology，organization and environment by using toe theory.The results show that the level of online government service ability in a region has a significant positive relationship with the proportion of scientific and technological talents，the attention of leaders，the investment of financial resources，the level of economic development，superior pressure and public needs，but not with the Internet penetration rate.Therefore，in order to narrow the gap of online government service capacity in various regions and improve the level of online government service，we can start from improving the level of economic development，increasing the investment of financial resources，vigorously cultivating scientific and technological talents，learning from the advanced experience of provincial governments and responding to public needs in the future.

Key words：key cities;online government services;TOE framework;scientific and technological talents;financial input