我国城市贫困演变的特征与治理路径的转型

杨超柏，朱火云

(1.南昌大学 公共管理学院，南昌 330000；2.暨南大学 公共管理学院/应急管理学院，广州 510632)

提要：改革开放以来，我国城市贫困在不断地演变与升级中呈现出新的特征，可概括为由旧贫困向新贫困转变，具体表现为贫困主体由传统贫困向就业贫困转变，贫困性质由绝对贫困向相对贫困转变，贫困致因由原生性贫困向再生性贫困转变，贫困状态由短期贫困向长期贫困转变，这无疑给当前及未来城市扶贫治理工作带来巨大挑战。在分析当前城市贫困治理体系的基础上认为，城市贫困的演变突显贫困治理转型的迫切性，而可持续生计理论及其政策含义是未来城市贫困治理转型的创新路径。

一、引言

消除贫困已成为全球各国在发展中共同面对的重大问题。令人欣慰的是，当今世界主要国家和地区的脱贫攻坚工作已取得重大成就，据联合国《千年发展目标2015年报告》显示，生活在极端贫困中的人数已从1990年的19亿骤减至2015年8.36亿，超额完成了贫困人口减半的目标。在此基础上，联合国在2015年召开的可持续发展峰会中发布《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，重新制定了包括“在全世界消除一切形式的贫困”在内的17项可持续发展目标，通过加强发展合作，充分调集资源，建立覆盖穷人和弱势群体的社会保障制度，确保穷人和弱势群体平等获取经济资源的权利，增强他们的社会风险抵御能力，从而确保2030年实现消灭绝对贫困的世界目标。作为世界减贫最主要的贡献者，中国政府历来高度重视扶贫问题。但由于历史原因，社会各界普遍认为我国贫困人口集中在广大农村地区，导致长期以来扶贫事业主要集中在农村，城市贫困却被忽略。截至2019年年末，中国农村贫困人口从2012年的9 899万人减少到551万人，累计减少9 348万人，贫困发生率从10.2%下降到0.6%。可以说，世界减贫要看中国，殊不知，中国城市贫困问题已愈发严峻。按照我国学者测算，2003—2012年，城市贫困人口从2 200万增至3 295万，贫困发生率上升至4.63%，城市贫困发生率未降反升。2018年，钟茂初、宫蒲光、曹金萍等多名代表再次通过全国“两会”为城市贫困发声，城市贫困问题日趋严重应该趁早重视，尤其要关注城市贫困对象，建议将城市贫困纳入新时期扶贫战略的政策议程，统筹政府和社会各界的资源，谋划城乡统筹协调的治贫路径。

然而，切实有效的城市贫困治理有赖于对以下问题的回答：新时期我国城市贫困者有哪些？表现出何种特征？又该如何治理？笔者认为，只有从历史的角度出发，理顺城市贫困的国际化演变脉络，掌握我国城市贫困的特色与转型特点，才能正确认识贫困的本质，并指出当下城市扶贫的问题以及未来城市贫困的治理方向。

二、城市贫困演变的典型特点：旧贫困到新贫困

贫困问题与人类历史一样悠久，但贫困作为一种社会问题并不是从来就有的，它是在氏族社会解体后，人类社会进入以社会大分工和财产私有制为主要特征的阶级社会或不平等社会以后才产生的。而城市贫困问题是工业革命以后才逐渐突显并伴随着社会经济的发展而持续演变。工业革命使原有家庭和社区逐渐解体，其再分配与保障功能也随之弱化，社会原子化、流动性、收入工资化、社会风险个体化等因素共同推动了城市贫困问题的产生[1]。随着资本主义工业社会的发展，生产模式从福特主义(Fordist)向后福特主义(Post-Fordist)转变，城市贫困人口也经历了从旧贫困到新贫困转变的历史路径[2]。所谓旧贫困，是指个人或家庭因物质缺乏而无法持续自身生活的状态，主要表现为收入贫困，主要原因是个体因素及自然环境。新贫困超越了旧贫困的狭隘视角，不仅表现出经济物质上的相对匮乏，还体现在需要满足的制度性社会排斥与权力贫困[3]。在福特主义时期，标准化的工业大生产为产业工人提供了相对稳定、统一的正式社会福利，城市贫困主要为残疾人、老年人、单亲家庭等，通过收入调查型社会救助制度和慈善事业给予其保障[4]。20世纪70年代以后，一方面，以产业多样化、企业小型化、就业非正规化、需求多样化为特征的后福特主义在资本主义国家兴起；另一方面，西方国家面临严重的经济危机，以政府为主导的社会福利制度全面收缩，城市新贫困群体开始出现[5]。城市新贫困群体以劳动者为主(即劳动贫困)，包括低收入家庭中长期失业的年轻人、非法就业的移民、低收入家庭的无房户等[6]。虽然他们具备一定的劳动能力，但无法通过自身努力实现脱贫，并往往被社会福利制度所忽略。因此，与旧贫困不同，城市新贫困并非单一因素所致，而是来自多重且复杂的因素，各因素之间相互交织。传统福利制度的失效，使得城市扶贫问题面临更加严峻的挑战，要求根据贫困特点实施更加高效、全面、多样化的贫困治理措施。在中国，改革开放以后，工业化、城镇化、劳动力的乡城迁移以及扶贫战略的转型使我国城市贫困既与国际趋势相似但又呈现出显著的中国特色。具体而言，我国城市贫困问题由旧贫困向新贫困转变中体现为以下4个特征。

(一)贫困主体由传统贫困向就业贫困转变

改革开放以前，城市地区实行充分就业政策，有效保障了城市劳动者的基本生活，城市贫困主体为“三无”人员(无劳动能力、无法定赡养人、无固定生活来源)，即因个体劳动力丧失或不具备劳动能力而引发的贫困，一般又视作传统贫困人员。据民政部统计资料显示，除2007年和2008年外，各年“三无”人员数量均在100万以下，并且自2007年以后，绝对规模呈现快速下降趋势，到2019年年底城市特困人员已下降至29.5万，仅占城市居民最低生活保障人数的3.42%。改革开放以来，国有企业、社会福利制度、户籍制度三大改革以及长期严峻的就业形势，产生了新的城市贫困人口。按照民政部的分类，当前我国城市贫困人口基本划分为以下5类：(1)“三无”人员；(2)贫困失业人员；(3)贫困就业人员；(4)经济困难居民(如残疾人、老年人等)；(5)贫困大学生。其中第一类和第四类人员属于传统城市贫困人口，第二、三类和第五类人员属于城市新贫困人口。但由于民政部主要统计城市户籍人口，农民工被排除在外。若加上农民工群体，我国城市新贫困人口主要包括城市贫困失业人员、贫困就业人员、贫困大学生群体及贫困农民工群体。与传统贫困群体不同，新贫困人员主要表现为就业贫困。同西方社会相比，我国城市贫困不是因为经济萧条所致，相反，是经济高速发展的“副产品”，如国有企业转型升级引致的下岗失业人员和新型工业化、城镇化产生的大规模农民工构成了我国城市贫困的主要群体。

(二)贫困性质由绝对贫困向相对贫困转变

与国外贫困研究相一致，贫困问题不仅要从绝对的角度去认识，更需要注重从相对视角进行分析[7]。因此，就贫困性质而言，包括绝对贫困和相对贫困。一般而言，与绝对贫困仅关注物质条件不同，相对贫困则更加重视法定权利、社会参与、综合发展等方面。其贫困维度广、致贫风险高的特征不仅是区别于绝对贫困的重要标准，亦是对当前因经济和产业结构双重调整引发的就业贫困的高度概括。可以说，我国城市贫困的新旧演变，使得贫困研究的焦点从以“三无”人员为主的绝对贫困开始向以农民工为主的城市相对贫困群体转移。与“三无”人员贫困特征不同，后者普遍具备劳动能力。虽然进城务工一定程度上增加了农民收入，基本摆脱了绝对收入贫困，但依旧存在着使其无法从根本上摆脱的相对贫困——权利贫困和能力贫困。

1.权利贫困

无论是贫困的失业人员、就业人员、大学生还是农民工群体，在城市地区因无法享受社会和法律公认的足够数量和质量的工作、住房、教育、收入、医疗、社保、晋升机会等权利，势必会进一步催生出贫困问题[8]。以社会保障权为例，失业人员需缴费15年且达到退休年龄才能申请办理退休手续享受养老保险，然而调查表明下岗失业人员中仅有35.5%和5.4%的人员分别缴纳了养老保险和医疗保险，接近90%的失业者表示因没有参保而感到忧虑[9]。作为本该享受社会保障的最迫切群体，绝大部分城市新贫困群体并没有充分享受这一待遇。从住房来看，据国家统计局调查数据显示，2013年在城市拥有自有住房的农民工仅占0.9%。随着城市房价的持续走高，购房优惠政策的缺失，使得流动人口在城市购房的难度逐年增大，有学者通过对所选定的50个城市进行评估得出，2018年流动人口购买商品性住房的比例平均只有10.76%，参加住房公积金的比例均值为7.24%[10]。

2.能力贫困

森(Sen)指出，“贫困最终并不是收入问题，而是一个无法获得最低限度需要的能力问题”[11]。与旧贫困群体致贫因素不同，新贫困群体并不是因为身体健康状况等个体因素所致，而是由于缺乏与城市市民同等的社会权利和就业机会以及工资水平过低难以满足生活需求。因此，城市贫困者的能力不足更多的是由于人力资本不足，如受教育程度低、劳动技能不高、健康生存能力弱等，而基本权利缺失、保障不足、社会阶层低下且固化、社区关系简单、职业稳定性差等原因造成社会资本积累严重不足。城乡二元分割的户籍藩篱阻碍农民工跨越城乡差异，难以维系社会资源并实现与城市居民的互利互惠，导致社会资本扩展空间受限。

(三)贫困致因由原生性贫困向再生性贫困转变

原生性贫困主要指贫困者因物质匮乏、社会经济状况差，从自我内心感觉到城市教育、医疗、社会保障等方面待遇综合性不足的现象。可以说，原生性贫困本质上是由于自然环境恶劣所致，农村贫困恰属于典型的原生性贫困。而与之相对应的再生性贫困，主要是由于社会结构与政策变迁以及公共突发事件等社会因素所引起的相对贫困状态。相较于农村贫困，城市贫困的致贫根源并不是个人生存技能的缺失与自然资源不足所致，而更多的是经济、社会体制变革的代价，应从经济差异、保障制度、分配制度等方面找原因。因此，城市新贫困属于典型的再生性贫困，无法在短期内迅速改变贫困状态。尤其是在日新月异的当代社会，科学技术的进步给人们的生活带来便利的同时，也在逐步改变着就业结构，注入新的失业风险，尤其是低水平就业者的失业风险。麦肯锡评估，随着人工智能技术的日渐成熟，2016—2030年间，中国被人工智能替代的全职员工的规模预计为4 000万～4 500万人。

突发公共危机事件进一步突显城市贫困者的脆弱性。城市贫困群体不仅在社会权利或资本上远远落后于城市市民且缺乏应对突如其来的自然灾害、疾病、事故等突发事件的能力，由此使他们无法摆脱贫困，陷入贫困的深渊。新型冠状病毒肺炎疫情(COVID-19)的爆发使城市贫困者就业较为集中的住宿餐饮、批发零售等服务型行业以及建筑业等劳动密集型行业受到巨大冲击。对于城市新贫困者而言，突发性公共危机事件再次将低收入群体拖入贫困的泥潭。2020年应届高校毕业生达到874万，但受疫情影响就业岗位减少，就业岗位结构矛盾突出，竞争压力增大给正在找工作的大学生就业带来了困扰，尤其是困难大学生，急于找工作结果却往往差强人意。有研究估计，新冠肺炎疫情将导致全球新增4.2亿至5.8亿的贫困人口[12]。

(四)贫困状态由短期贫困向长期贫困转变

从传统的城市“三无”人员到困难就业人员、失业人员、城乡居民、大学生以及农民工，贫困主体较农村贫困人口复杂、多样且不同人群之间的贫困致因、特征又大不相同，理应制定具体的、有针对性的治理措施，势必就会加大当前及今后城市扶贫治理的难度。贫困群体的流动也给短期治理带来了困难。中国人口频繁的城乡流动，使得城市贫困问题始终摇摆于城乡之间，无论是参照城市治理之策，还是依据精准扶贫治理之道，均未有研究证明可以完全消除城市贫困。依据农村贫困治理的经验，将长期坚持精准扶贫理念不能变。城市异于农村，除了城镇居民以外，还容纳了大量外来人口。2018年，全国流动人口2.41亿人，其中外出农民工1.72亿人。依据国家人口计生委发布的2012年《中国流动人口发展报告》显示，这一部分流动人口如农民工群体，在公共服务、社会保障、经济地位、社会参与和身份认同5个方面总体融合水平不高，仅36.4分(取值范围0～100)，市民化进度缓慢且因社会参与渠道较少，35%的流动人口从未参加现居住地举办的任何活动。在现居住地参加选举、评先进以及业主委员会活动的比例均不足10%。而据国家统计局统计，到2018年，在500万人以上的大城市中，进城农民工的城市归属感仅16.8%且仅有26.5%的人参加过所在社区组织的活动[13]。人口流动中的社会融合是构建社会主义和谐社会的重要环节。但社会融合也是一个长期的过程，是一个渐进的过程。在市场经济条件下，一方面城市的大门彻底打开，关不上了；另一方面城市福利只能有限开放，因为城市的资源也是有限的。政府需要把握好人口城市化和市民化的节奏，避免农村凋敝和城市超载的双重困境，“群体接纳”的同时恐怕需要“个体排他”，提高城市的准入门槛，缓解外来人口增长压力[14]。为此，城市贫困的状态不是短期内形成和发生的，更不是能消除的，而是需要分析其演变的脉络，了解其变化的规律，但这个过程一定是长期的。

三、当前城市贫困治理模式的主要问题

一直以来，城市都是经济发展与体制改革的重心，但随着经济发展，城市人群的收入差距逐渐拉大，城市新贫困产生，体制变革进一步推动了贫困问题的升级。无论是城市贫困还是农村贫困，其产生原因、带来的社会影响均是综合性的，涉及政治、经济、文化、法制、社会保障等各个方面。但事实上，城市贫困又不同于农村贫困，使得其扶贫的关键在于实现经济发展与社会结构变迁的良性循环。因此，城市扶贫本质上是一个关于城市贫困的公共治理问题。而随着城市旧贫困向新贫困转变，以社会保障权为核心的人权意识的确立以及市场化、全球化的发展，当前以最低生活保障制度为核心的贫困治理模式恐越来越难以适应时代的需求。

(一)贫困治理主体单一，过度倚重政府部门

何谓治理？全球治理委员会指出治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它使相互冲突的、不同的利益得以调和同时采取共同行动的连续过程[15]。城市贫困人群结构多样，贫困特征复杂，要彻底实现扶贫治理，仅靠任何单一主体都将是独木难支。如前所述，城市新贫困群体是20世纪90年代国有企业改革、户籍制度改革等国家宏观经济社会政策带来的历史产物，因此政府在城市扶贫中承担主要责任是必然选择。但是，作为主要责任主体并不等于政府包办。当前政府大包大揽的扶贫方式产生的城市反贫困政策的覆盖面窄、扶贫主导部门的权力弱化、扶贫过程中人员考核偏差以及扶贫效果不佳等问题均证明了政府作为单一治理主体的局限性。另外，受企业利益导向的影响，市场主体极易出现排他性和自然垄断又囿于自身信息不对称，其城市贫困的治理深度有限，倘若城市反贫困完全由市场挑大梁，亦恐公平被扭曲。2019年年末，全国城镇调查失业率为5.2%，较2018年略有上升，就业状况不容乐观，给城市贫困带来了治理隐患。为此，从研究来看，这与福利多元主义理论指出的任何供给主体都存在缺陷，让国家或者市场承担完全责任是错误的观点不谋而合。这也无疑给非政府组织的发展带来了空间，其非营利性、灵活性、服务性的特点有利弥补了政府和市场的失灵。但当前非政府组织参与扶贫的具体办法还未出台，社会扶贫和市场扶贫的作用还未有效发挥，大扶贫格局暂未形成也是事实[16]。同时，非政府组织自身的合法性问题、内部管理问题都未得到根本解决，依旧难改其参与度太低的命运。虽然政府、市场、非政府组织均参与城市贫困治理，但分散治理，“碎片化”严重，未形成合作扶贫局面，严重影响了扶贫效率和效果。

(二)贫困治理方式单一，以收入转移支付为主导

反观现行的城市新贫困治理，由于长期以来将贫困治理理解为以提供物质资源解决贫困人口困难，等同于绝对贫困治理之策，因而是一种传统的“授人以鱼”式的简单输入。这与“治理”所倡导的在社会公正、多主体协商参与指导下获取反贫困所需的政治支持和知识技能的理念背道而驰。1999年，我国《城市最低生活保障条例》正式发布，在全国所有的城市和县级人民政府所在地的镇均建立了城市居民最低生活保障制度，标志着我国城市贫困居民最低生活保障制度法制化，经过近20年的努力，我国城市反贫困取得了一定成绩，截至2019年年末，城市低保人数从2002年的819万户、2 064.7万人减少到524.99万户、860.9万人。但值得注意的是，城市低保对象作为低于城市最低生活水平、与农村贫困人口的绝对贫困状态相似是需要得到社会救助才能维持生存的弱势群体，因此，加大对城市低保制度的政策调试，提高救助标准以满足城市反贫困的需要理所应当。可随着新型城镇化的快速推进以及经济的高速发展，城市新贫困人口更多地呈现出以能力贫困、权利贫困、就业贫困为特征的长期相对贫困状态，而此时依旧依赖于传统的城市最低保障制度来治理城市贫困略显单一且滞后。改革开放以来，我国在城市扶贫方面进行创新治理。在城市设立下岗再就业服务中心，按月给下岗工人发放基本生活费，帮助他们寻找新的工作或是鼓励贫困者参与再就业工程以增加收入，但并未改变以收入转移支付的传统扶贫方式的本质。可见，当前城市新贫困的扶贫，还仅停留在提供物质的“扶”，而非构建公平、法治的社会制度的“治”，势必无法根本解决城市贫困问题，其根本在于未看到当前我国城市贫困正由旧贫困向新贫困演变与升级的焦灼形势。

(三)贫困治理体系僵化，政策间缺乏协调性

基于上述问题分析，任何单维度的治理方式都无法解决城市贫困问题。当前虽有众多主体参与到城市反贫困中来，但大多都是处于零星的供给状态，缺乏系统性、统筹性的制度设计。我们说，在多元主体供给的治理体系中，制度设计是规范社会权力运行和维护公共秩序的重要一环，也是国家治理体系中的核心组成因素，而治理的方法和路径回答了“如何治理”的问题。从治理城市贫困的方法和路径上来看，《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》《城市居民最低生活保障条例》《失业保险条例》《社会救助暂行办法》等通过就业、城市最低生活保障、社会救助措施保障了城市贫困者的基本生活。但随着制度的运行，制度本身的问题日益暴露，如城市低保对象身份识别难，家庭收入核实不精准等。失业保险也体现出相对保障不足、被动性促进就业，失业金存在不缴或者少缴甚至是冒领的现象。《社会救助暂行办法》中虽然明确了低保运行的财政责任，但未建立明确的权责机制以及各级政府间责任划分缺乏明确指标的设计，对于基层居委会介入方式亦未予以明确，制度本身存在的地方政府救助的自主性与中央政府的统一性相矛盾[17]。长此以往，贫困治理政策将趋于“碎片化”，加上缺乏国家顶层制度支持和专项法律保障势必导致治理体系僵化，阻碍贫困治理的效率。更可怕的是，贫困阶层一旦形成便具有再生产性质，农民工子女在教育、工作、社会网络等方面同样存在的社会排斥现象很容易出现代际转移，新生代农民工群体相对贫困困境已经出现。同时，当前以增加收入、“送温暖”等扶贫方式在城市新贫困治理中依旧占主导，缺乏创新，治理系统基本上属于封闭式运行，政府、市场、第三方组织关系难以明确，其根源仍在于单一治理主体固守陈旧的扶贫理念制约了城市新贫困治理政策的开放性与开拓性。

四、创新可持续的现代城市贫困治理路径

很显然，城市贫困问题已成为我国城市化进程中无法回避的社会问题，如何有效治理城市贫困问题关系到未来经济能否持续发展，社会能否长治久安。当前城市贫困治理的困境，关键在于一直以来国家暂未建立城市贫困治理体系，社会各界对于城市贫困问题不重视。针对城市贫困治理，也仅依赖经济发展的自我调节，而忽略了市场失灵。随着贫困问题的不断升级与演变，以收入作为生计的核心评判标准开始受到动摇，贫困者的生计内容也在不断丰富与完善。生计的本质是谋生手段，其主要内容包括谋生手段所需的能力、资产(物质资源、社会资源)和活动等方面。当生计能够应付和从压力中恢复，维持或加强其能力和资产，同时不损坏自然资源基础时，才是可持续性的。为此，贫困者能力的再造对于生计的可持续以及自身脱贫就显得至关重要[18]，能力的再造是指获得自然的、物质的、人力的、金融的和社会的资本的权利和能力，并将受到制度环境和社会关系的调节[19]。城市贫困治理的根本即在于消除阻碍贫困者生计以及恢复可持续生计的因素。为此，联合国环境与发展大会(UNCED)将可持续生计(sustainable livelihoods，SL)引入行动议程，而将拥有稳定的、整体的可持续生计作为根除未来贫困的目标，其本质与当前我国城市贫困治理坚持可持续发展理念为指导、以政府为主导、多元主体协同共治的现代社会治理体系的逻辑高度契合。

(一)从传统扶贫理念向可持续生计理念转变

改革开放至今，城市贫困正经历着从传统贫困向就业贫困、从绝对贫困向相对贫困、从原生贫困向再生性贫困、从短期贫困向长期贫困的演变，贫困群体趋于多样化，贫困致因趋于深层次化和复杂化。但贫困治理理念依旧狭隘，仅集中于贫困问题的某些方面，如低收入，而未考虑贫困的其他方面，例如社会排斥和群体脆弱性。如若一如既往的沿用传统的资源配置“碎片化”、政策措施分散化、治理路径“短期化”的被动扶贫理念，就难以形成扶贫合力，势必无法解决城市贫困问题。区别于传统贫困治理理念，可持续生计概念框架为我国治理城市新贫困提供了新理念：第一，尽管经济增长可能对减贫至关重要，但两者不存在必然的联系，因为这一切都取决于穷人利用不断扩大的经济机会的能力。第二，人们意识到，穷人自己设想的贫困不仅仅是低收入问题，而且还包括其他方面，如健康状况不佳、受教育水平低、缺乏社会交往等而表现出一种脆弱感和无力感的状态。此外，贫穷的不同方面之间存在着重要联系，一方面的改善对另一方面产生了积极的影响，如提高受教育水平可能会对他们的健康水平产生积极影响，从而可能提高他们的生产能力。第三，穷人往往最了解自己的情况和需要，因此必须参与旨在改善他们命运的政策和项目设计。如果在制度设计方面有足够的发言权，穷人通常更致力于执行。城市贫困治理实践需要统筹安排，避免单一路径依赖，重视整体治理措施的协调，鼓励穷人自身参与到治理中去同可持续生计理论内在的整体性、系统性逻辑相一致。

(二)从单一救助向多元共治转变，构建城市贫困多维合作机制

消除贫困的关键在于发展个体、家庭、社区和社会，改善各个层次上生计系统的能力。政府提供社会福利是为了纠正“市场失灵”，国家和市场(企业)共同提供福利是为了纠正“家庭失灵”，家庭和社区提供福利则是为了弥补“市场失灵”和“政府失灵”。因此，中国式的城市贫困治理依靠任何单一主体是远远不够的，任何单一主体包揽福利供给都必然导致供给不足，这势必要求政府、企业、家庭和社区形成相互补充的合作生产之路以及在“平等、公正、参与”的原则基础上共同解决城市贫困问题的治理模式。但混合不等于混杂，需要明确各主体的责任，尤其需要探索政府与非政府组织合作治理城市贫困之道，做好服务经办工作。社会力量参与进一步提升城市扶贫的治理效率，如发挥商业保险公司参与基本医疗保险经办的优势，提供商业补充医疗保险产品；利用红十字会、基金会、行业协会等非政府组织宣传筹资和社会募捐获取就业机会，建立专项资金抵御城市贫困者步入绝对贫困的风险。

(三)完善城市贫困治理的政策体系，拓展以收入保障为核心的贫困治理边界

城市贫困相对性与流动性的特点对我国当前的制度设计提出新的要求，如户籍制度改革的紧缩与宽松走向将关系到城乡二元分割与城市贫困人口复杂的程度，而社会保障制度设计应该更加关注保障城市贫困者的福利，以促进实现福利供给的普惠公平，同时，新时期城市法律修订应以促进保障贫困者政治、经济、文化、卫生、教育等基本社会权利为基础。另外，需要打破城市低保制度的户籍限制，将陷入贫困的农民工纳入城市低保范畴，以居住时间和收入水平作为是否享受低保待遇以及待遇水平的衡量标准。扩大预防式扶贫政策范围，扩大社会保险的覆盖面。在养老保险和医疗保险基本实现全覆盖的现实基础上，尤其需要以失业保险为核心，建立农民工失业风险防范机制和再就业培训机制。由于农民工群体的流动性特点，社会保险权异地转移接续的顺畅与否成为农民工权益保障的关键，这必然涉及我国社会保障制度的综合改革。城市贫困治理必须与户籍制度改革、社会保障制度改革、应急管理制度建设相互协调，共同推进。社会保障与反贫困治理不应分离，须探索出实现二者的联动机制[20]。更重要的是，要重视多项法律制度间的衔接，确保提供优质的制度保障。以权利、能力、精神贫困为主的城市相对贫困者以劳动阶层为主，坚持以劳动就业为核心的开发式扶贫是解决城市贫困问题的根本出路。而城市贫困群体在于人力资本和社会资本偏低，就业难已成为不争的事实。因此，以职业培训、技能培训为主的人力资本提升计划与以资源互通、信息共享为主的社会资本扩展计划应当成为扶贫治理的创新路径。各供给主体应依托当前先进科学技术以信息网络为媒介，有效衔接各行业扶贫资源，做好城市扶贫宣传与自我宣传，综合运用科技扶贫、互联网扶贫，带领贫困者积极主动地参与到社会大家庭中去。

(四)丰富城市社区功能，多措并举促进贫困者高度参与

社区作为城市居民最基层的自治组织，相比其他治理主体更接近城市贫困者，对他们的生活状况更为了解。因此，无论是城市旧贫困者还是新贫困者，无论是绝对贫困群体还是相对贫困群体都离不开社区。首先，城市贫困者受经济条件、文化传统、贫困人口本身及家庭等多种因素影响，长期受到来自社会各方面的压力和轻视，比社会中其他群体更加感觉到悲观和不自信，也缺乏自我脱贫的积极性，失去了脱贫的“志气”，被动地接受外来帮扶和物资救助。长期接受单一“输血式”的社会救助，早已磨平贫困者“自救”意识，精神上容易懒散。久而久之，将产生自我否定、自卑等负面情绪，认为“我天生就是穷人”，严重影响生活积极性，害怕融入社会群体而受到排斥。此时，社区通过开展如茶话会、庆生会等活动，组织各类贴近生活的公益活动如大扫除计划、技术小能手等吸引贫困者参与社区自治，引导其“走出来”，逐渐培养贫困成员的民主意识和互助精神，促进贫困成员之间以及与非贫困人员之间的沟通和交流，发挥社区在城市扶贫方面的精神凝聚功能。其次，坚持可持续治理理念，在政策设计上，社区工作人员应更倾向于注重培养提升城市贫困者的脱贫信心，避免其落入贫困文化陷阱，尤其需要确保将外界的知识信息、科学技术传递到贫困者手中。依托社区工作者宣传，组织活动；聘请心理咨询师 “一对一”心理治疗；发挥社区社会工作者的专业优势，注重物质帮扶和精神关爱；扶贫干部联合社区社会工作者上门走访并讲解政策与脱贫案例等形式，宣传可持续治理理念，使贫困者耳濡目染地建立起自我扶贫与脱贫的斗志，逐步实现以自我激励、自我选择、自我参与、自我评估为核心的“一站式”高度参与，但必须意识到这个过程的长期性和艰巨性。虽然社区参与城市反贫困能发挥重要作用，但我国社区发展尚处于起步阶段，社区内的社会性资源没有什么积累，社区的组织资源还有待开发，广大居民特别是非贫困者对社区的认同感不强等都将影响到社区参与城市反贫困作用的发挥。