农村产权交易市场建设中存在的问题及思考

董传军

[摘要]随着农村集体资产数量和流转不断增多，我国农村产权交易市场发展迅猛，但农村产权交易市场建设中还存在政策落实不到位、市场建设效率低下、交易标准不统一和市场功能发挥不充分等不少问题。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》出台后，对农村产权市场建设提出了新的要求，本文从完善顶层制度设计，提高市场建设效率、合理确定运营模式，提高市场服务质量、发挥资本市场作用，盘活农村集体资产、强化政府监管力度，确保市场规范运行四个方面，就加强农村产权交易市场建设，提供综合性交易服务，提出一些思考。

[关键词]农村产权 交易市场 建设 思考

近年来，随着农村集体资产数量和流转不断增多，我国农村产权交易市场发展迅猛，其在乡村振兴中的作用愈加明显，但农村产权交易市场建设中还存在不少问题。2021年2月继中央一号文《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》出台后，有关部门相继出台了《农村土地经营权流转管理办法》《关于印发<社会资本投资农业农村指引（2021年）>的通知》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《关于进一步做好农村综合性改革试点试验工作的通知》《关于金融支持新型农业经营主体发展的意见》等一系列法律法规，对农村产权市场建设提出了新的要求，为农村产权交易市场建设指明了方向。本文就新形势下如何完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力，加强农村产权交易市场建设，提供综合性交易服务，提出一些思考。

1  农村产权交易市场的现状

1.1  农村产权交易市场发展沿革

农村产权交易市场是为各类农村产权依法流转交易提供服务的平台，包括专业化农村产权交易机构、农村土地承包经营权流转服务中心、农村集体资产管理交易中心、林业产权交易所以及各地探索建立的其他形式农村产权流转交易市场。2008年以前，我国农村产权交易市场主要以松散形式散布于城乡，2008年10月13日首个由地方政府审批，具有完善的组建方案、交易范围的农村产权交易组织机构——成都农村产权交易所在全国率先挂牌成立，成为全国首个综合性农村产权流转服务平台。2009年4月武汉作为两型社会综合配套改革试验区，正式成立了武汉农村综合产权交易所。其后，天津、重庆等省市也相继建立农村产权交易机构，探索开展农村产权交易。截至目前，北京、天津、云南、山东、浙江、安徽、广西、黑龙江、河北、广东、江苏、辽宁、吉林等建立了省市级综合性农村产权交易机构。2014年《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（國办发〔2014〕71号）下发后，一大批专业性农村产权交易机构相继成立，成为我国农村产权交易市场的主力军。与此同时产权交易机构和公共资源交易机构以增加交易品种方式搭建的农村产权交易平台，与现有的农村资产流转服务中心、交易中心、林业产权交易所等，共同组成了庞大的全国农村产权交易市场。

1.2&nbsp; 农村产权交易市场建设模式

我国农村产权市场建设模式大致可分为四类：一是由省市级政府主管部门牵头组建的省市级综合农村产权交易市场建设模式。该模式具有完善的管理制度、交易规则、业务流程、运营模式、信息系统等，并将交易分平台设于市县等层级，基本形成了“一个屋顶之下、多个服务窗口、多品种产权交易”的综合性服务平台。二是由市、县级政府主管部门牵头组建的独立运营的农村产权交易市场建设模式。该模式管理制度、交易规则、业务流程、运营模式、信息系统等相对独立，在某方面或某领域受政策推动农村集体资产进场力度较大。三是由产权交易机构或公共资源交易机构以增加农村产权交易新品种的方式形成的农村产权市场建设模式。该模式可充分借助交易机构的管理经验、软硬件设施、丰富的市场资源等，迅速推动农村产权市场建设。四是由政府职能部门牵头组建的农村土地承包经营权流转服务中心、农村集体资产管理交易中心和林业产权交易所等形成的分散的农村产权市场建设模式。该模式借助于当地农村产权交易资源，根据不同交易品种市场需求量身打造，可以满足个性化需求，但管理制度、交易规则相对简单。

1.3  农村产权交易市场运营模式

目前农村产权交易市场运营模式大致可分为三种：一是专业服务运营模式。交易机构利用某方面的政策优势或市场资源优势等，在某些交易品种或某些领域取得突破性成效，以此带动农村产权交易市场良性发展。二是综合服务运营模式。交易机构拥有较强的农村产权交易人才队伍和齐全的软硬件设施，可开展全部或大部农村产权交易品种交易。三是咨询策划运营模式。交易机构不但可开展全部或大部品种交易，且可以在农村集体产权制度改革和投融资服务中开展咨询策划、权益评估、融资担保等延伸服务。

2  农村产权交易市场建设中存在的问题

在农村产权交易市场迅猛发展的同时，农村产权交易市场建设中存在的问题也日益凸显，主要表现在以下方面。

2.1  市场建设政策落实不到位

针对农村产权交易市场建设，国家出台了不少鼓励措施，如《农村土地经营权流转管理办法》鼓励各地建立土地经营权流转市场或者农村产权交易市场等。在农村产权交易市场建设过程中，许多地方出台了建设方案等相关文件，并出台了鼓励农村产权进场交易的措施。但有些地方既没有出台建设方案，也没像鼓励企业上市一样出台相关鼓励农村产权进场交易的措施，使得农村产权交易市场建设仅停留在国家法律法规层面，缺乏落地政策和具体操作细则，一定程度上限制了农村产权交易市场的发展。

2.2  市场建设效率低下

农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的“非盈利性”机构，市场建设需要人力、物力、软硬件设施等一系列投入，单靠政府难以满足建设需求。“非盈利性”影响了社会资本参与农村产权交易市场建设的积极性，制约了农村产权交易的市场建设水平。部分农村产权交易平台服务尚处于线下操作阶段，不能实现线上报名、竞价、结算一体化功能，做到全过程留痕。许多农村产权交易平台缺乏顶层设计、统一规划，各地交易平台存在盲目、重复建设现象，部分县级平台建设软硬件投入动辄高达几百万元，造成严重的资源浪费。

2.3  农村产权交易标准不统一

统一的交易规则、标准化的操作流程及信息披露办法是农村产权交易“公开、公正、公平”进行的制度保证。但目前农村产权交易市场缺乏统一交易标准。一是全国农村产权交易市场尚没有一个强有力的自律性组织，尽管2019年8月20日，中国产权协会成立了农村产权交易分会，但制定统一农村产权交易标准的任务仍任重道远;二是各省市农村产权交易标准也不统一，尽管成立省级综合性农村产权交易机构的省份较多，但不少地区尚未实现交易标准的统一;三是农村产权交易品种的多样性增加了统一标准的难度。农村产权交易品种包括农户承包土地经营权、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农业类知识产权等，不同交易品种资产属性、特点各异，这在一定程度上增加了统一农村产权交易标准的难度。

2.4  市场功能发挥不充分

农村产权流转交易市场既要发挥信息传递、价格发现、交易中介的基本功能，又要注意发挥贴近“三农”，为农户、农民专业合作社、农村集体经济组织等主体流转交易产权提供便利和制度保障的特殊功能，还要不断拓展服务功能，逐步发展成集信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资等为一体的为农服务综合平台。现阶段许多农村产权交易市场功能未充分发挥。一是基本功能方面信息整合发布平台不健全，没有形成农村产权交易聚集的统一平台，投资人信息库还没有达到相应规模，无法做到对潜在投资人项目信息的有效推送;市场交易还不活跃，价格发现功能不能充分发挥。二是特殊功能方面在引进各类社会资本进入农业农村领域的咨询策划能力不足;在农村产权制度改革方面经验欠缺，不能满足交易主体特殊需求。三是综合服务方面许多机构在法律咨询、资产评估、抵押融资等方面没有引入第三方专业机构和专业人才，还不能发挥综合服务功能。

3  农村产权交易市场建设中的思考

3.1  完善顶层制度设计，提高市场建设效率

农村产权市场建设模式不同，不同程度影响了农村产权交易市场标准的统一和作用的发挥，造成资源浪费。农村产权交易市场建设应完善顶层制度设计，以省级综合服务建设模式为主，成立省级农村产权流转交易监督管理委员会，委员会成员由农业农村、自然资源、公共资源等相关部门组成， 承担组织协调、政策制定等方面职责，负责对市场运行进行指导和监管。实行统一交易规则、统一服務标准、统一交易监管等统一管理模式。在省级平台基础上，建立市级、县级等交易分平台，不同平台功能定位分工协调。如北部湾产权交易所农村产权交易市场建设的自治区、市、县三级平台和“一张网”链接市、县级N个节点的“1+N”市场建设格局。

3.2  合理确定运营模式，提高市场服务质量

农村产权市场建设模式、市场化发展程度不同，导致农村产权交易市场运营模式不同。交易机构应结合实际情况合理确定运营模式。一是对于具有某方面政策优势或市场资源优势的交易机构，可采用专业服务运营模式。二是具备综合服务能力的交易机构在采用综合服务运营模式时，也可在某些领域寻求重点突破。如重庆农村土地交易所积极开展地票和耕地占补平衡指标交易，通过市场发现耕地指标价值，取得明显成效。北部湾产权交易所联合部分国有林场共同建立广西林权交易中心，以林权交易为突破口，实现了自治区级以林代农的运营模式。三是具备综合服务能力的交易机构，应进一步向咨询策划运营模式发展，提高咨询策划能力，积极践行农村集体经营性资产股份合作制改革，探索社会资本采用“农民+合作社+龙头企业”“土地流转+优先雇用+社会保障”“农民入股+保底收益+按股分红”等与农民建立稳定合作关系利益联结方式。如河南省产权交易中心在郑州市都市村庄改造过程中，为都市村庄改制提供咨询、策划、评估咨询、农村产权制度改革等全流程服务，赢得了客户主体认可。

3.3  发挥资本市场作用，盘活农村集体资产

《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定：国家健全多层次资本市场，多渠道推动涉农企业股权融资，发展并规范债券市场，促进涉农企业利用多种方式融资。《社会资本投资农业农村指引（2021年）》指出：鼓励社会资本探索通过资产证券化、股权转让等方式，盘活项目存量资产，丰富资本进入退出渠道。近年来，我国农村集体资产不断增多，截至2019年底，全国共有集体土地总面积65.5亿亩，账面资产6.5万亿元，其中经营性资产3.1万亿元。集体所属全资企业超过1.1万家，资产总额1.1万亿元。盘活这笔庞大的资产，离不开农村产权交易市场。证券市场与产权市场组成了我国资本市场体系，而农村产权交易市场作为产权市场的重要组成部分，应逐步发挥农村产权资本市场的作用，为社会资本投向“三农”提供规划、项目信息、融资、土地、建设运营等一揽子、全方位投资服务。

3.4  强化政府监管力度，确保市场规范运行

农村产权交易市场建设模式不同，监管模式不尽相同。已组建农村产权流转交易监督管理委员会的，委员会和市场主管部门要强化监督管理，加强定期检查和动态监测，促进交易公平，防范交易风险，确保市场规范运行;未组建农村产权流转交易监督管理委员会的，以产权交易机构增加农村产权交易新品种模式开展农村产权交易工作的，国资和金融等监管部门应加强农村产权交易监管;以农业农村或自然资源政府主管部门牵头组建的农村产权市场，政府主管部门应加强农村产权交易监管。涉及的具体交易品种如集体土地经营权流转、林权交易等，相关政府管理部门应加强监管。农村产权交易市场建设过程中，交易系统应设置农村产权交易监管系统，与监管部门进行对接，便于监管部门对农村产权交易的全流程监测，包括动态监管、信息查询、统计分析、信用信息等。

（作者为高级经济师，河南省产权交易中心副主任）