我国水环境生态保护制度研究

银晓丹，杜芳舟

(辽宁公安司法管理干部学院，辽宁 沈阳 110161)

一、引言

改革开放以来，我国经济发展成果显著，但生态环境遭到破坏的情况日益严重，加强生态环境保护尤其是水生态环境的保护刻不容缓。通过因生态环境被破坏而导致大自然惩罚的历史教训，人们普遍意识到人与自然和谐相处的重要意义，包括我国在内的世界多国已经就此达成共识：经济发展不能以破坏生态环境为代价。

虽然我国对水生态环境保护问题十分重视，但由于积弊已久，我国水生态环境现状依然堪忧，水生态环境治理的难度很大。建立健全完善的水生态保护制度，对践行“绿水青山就是金山银山”的新发展理念，促进我国社会经济良性发展具有至关重要的作用。

二、 水环境生态保护的研究现状分析

(一) 国外水环境生态保护研究现状

1.对水域环境保护的研究

目前，国际社会普遍重视对水生态环境的保护。虽然世界各国发包括发达国家从工程技术角度出发，针对水资源以及水生态环境进行的系统性研究仍显不足，但已经对水生态资源的重要性有了充分认识，并在此基础上加强了对水生态资源保护和可持续利用方面的研究。正如学者廷纳所述：“在对水生态资源利用的进程中，必须要达到一定的经济效益，并且在达到这种经济效益的同时，应以不牺牲社会福利作为终极目标”(1)参见Tinney,R.and O’Riordan：Water as a consumer commodity. Journal of Soil and Water Conservation.May-June,p.103-106.。针对水生态环境资源保护问题，国外学者研究了水资源的定价问题，包括“单一计价水量”“两部制水价”“平均成本定价”“区别水价”等，以期通过价格杠杆加强对水资源的保护。此外，一些学者还致力于研究水资源开发的单项功能，如国际性河流的洪水防控、国际性河流的水力发电、内河航运的功能等(2)参见伊特维尔等：《新帕儿格雷夫经济学大辞典》，经济学出版社，1992年版，第949-950页。。

2.世界各国关于水环境生态保护的立法

英国在1945年完成了《水法》的制定，是世界上最早针对水域方面进行立法的国家。此外，英国还制定了《自来水厂供水法》《河流污染防治法》《清洁河流法》《制碱法》《水资源法》《污染控制法》《海洋倾废法》等相关法律，这些法律成为水生态环境保护的重要保障。

美国于1933年制定了《田纳西流域管理局法》，目的是对田纳西河流域进行统一的治理规划以及开发利用，从而达到保护田纳西河流域自然生态资源的目的(3)参见李胜，黄艳：“美澳两国典型跨界流域管理的经验及启示”，载《中北大学学报(社会科学版)》，2013年第5期，第5页。。此后，1972年美国通过了《清洁水》法案，规定了水污染控制标准，确立了主要针对点源污染的“国家污染物减排系统”(NPDES),并据此建立了非常严格的许可证管理制度。

日本关于水生态环境保护的立法相对先进。1995年，日本政府对1967年《河川法》进行修订，标志着日本水环境生态保护观念的转变。日本充分认识到水资源是全体国民的共有财产，保护好水生态环境是国民生存的根本，每个国民都应该主动参与水生态环境的保护。

作为水生态环境保护相关立法较早的国家之一，法国先后制定了《废弃物与资源回收法》《大气污染法》《水资源法》《水法》等法典。需要特别说明的是，早在1964年法国就在《水法》中明确规定了“谁污染谁付费”的原则。

3.国外对水生态环境的保护

“地球之友”“环境保卫基金会”“全国奥杜邦协会”“塞拉俱乐部”等非政府组织是美国生态保护不可或缺的力量(4)参见叶平，武高辉：《科学技术与可持续发展》，北京：高等教育出版社，2016年版。。这些以保护生态环境为出发点成立的非政府组织借助媒体力量向美国民众宣传生态保护的重要性，让生态保护的理念根植于普通民众内心，使之成为生态环境的自觉捍卫者；通过发挥民众的监督功能，进一步促进了生态环境保护运动的发展，加速了美国生态环境保护事业的进程，进而带动了国际生态保护事业的发展。这些非政府组织对生态保护的更大贡献，是监督美国政府对生态保护的行政行为，促进美国生态环境保护的相关立法。

受地域因素影响，日本的人口和资源压力较大，但其生态环境保护水平位居世界先进行列。始于十九世纪中期的工业化进程，给日本带来了生态环境毁坏的惨重负面效应。日本政府逐渐意识到生态环境破坏对本国发展造成的危害，通过提升国民的生态保护意识，在降低废弃物产生的基础上提高废弃物的循环利用率；通过开源节流，控制自然资源的消耗，严格处理没有再利用价值的废弃物，真正做到了生态环境与经济发展互相促进。

相较于我国，部分发达国家水生态环境保护意识产生较早且关涉的领域更大。这些国家在早期发展过程中普遍存在为了发展经济而牺牲生态环境的现象，不同程度地遇到生态环境问题。意识到生态环境对经济长远发展的重要意义后，这些发达国家着手治理生态环境，采取多项有效措施，建立了相对先进的生态环境尤其是水生态环境保护体系，力求达到经济发展和生态环境建设的共赢。

(二)国内水环境生态保护研究现状

1.对水生态环境保护现状的研究

目前，我国水生态环境资源研究主要在以下三个方面展开：水环境资源的治理；对水资源的定价；水利资源工程建设。虽然我国水生态环境资源研究取得了一定成果，但仍有许多不足之处：水源生态环境保护管理工作的法律地位不明确；监察和管理力度不够，管理权威缺失；决策不集中，缺乏宏观调控。从根本上解决上述问题，必须运用经济学杠杆原理和政府行政手段对城市水资源进行管理，加强国家对城市水资源的宏观调控力度，优化城市水资源在城市内部和城市之间的调配。

2.关于水环境生态保护的立法

我国对于水环境生态保护的立法主要有《水法》《节约能源法》《水污染防治法》《可再生能源法》《水土保持法》(5)参见廖成忠，彭敏莉：“日本循环经济立法及其对我国的启示”，载《黑龙江社会科学》，2008年第5期。。相关法律体系的逐步确立，体现出我国对水环境生态保护的重视。在相关法律制度建设方面，我国仍然存在一定的不足，具体表现在生态环境保护方面的法律对涉及具体问题的规定尚不明确。《宪法》第9条、第26条虽然涉及到自然环境和生态资源保护问题(6)参见《中华人民共和国宪法》第9条：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。《中华人民共和国宪法》第26条：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。，但这两个法条的规定过于笼统，在实践中很难操作；其他法律法规也存在类似问题，如《水污染防治法》对于水生态环境保护的规定过于简单和笼统。由于水环境生态保护的相关立法普遍存在滞后性，致使现有法律规定无法满足现实需求。

三、我国水环境生态保护存在的问题及解决对策分析

随着经济快速发展，我国破坏水生态环境的情况越发严重。我国水资源总量位于世界第六，占世界水资源总量的7%(7)参见吴季松：“为可持续发展提供水资源保障”，载《中国水利》，1999年第6期。。虽然我国水资源总量很多，但可供实际使用的水资源总量匮乏；受地理原因和气候条件制约，我国水资源时间、空间分布不均；水资源的利用率不高、对节约水资源的认识不够等问题也比较突出。

由于水生态环境被破坏，极端天气和洪涝灾害时有发生，给人民的生产生活以及国家建设发展带来了破坏性影响。由于发展经济的需要，我国对水资源的需求量不断加大，客观上加重了水资源短缺的现象；北方地区和沿海地区水资源短缺相较于其他地区更为严重，水质破坏、水生态环境破坏的情况不容忽视。可利用水资源的匮乏，阻碍了部分地区经济可持续发展。虽然我国对《水法》进行了修改，但仍存在水生态环境保护协调机制不够完善、水生态环境保护规划的执行力度不足等问题。除此之外，我国的水生态环境保护方面还存在水资源分配不合理、监督执行力度不够、缺乏权威管理、决策分散等问题。

(一)我国水生态环境保护存在的问题

1.水生态保护的相关立法不完善

我国水生态环境遭到破坏主要缘于粗放型的经济发展模式破坏了水生态环境的平衡(8)参见夏青:“水资源管理与水环境管理”,载《中国水利》,2002年第10期。。这种经济发展模式间接造成了以破坏生态环境换取经济利益的现状，导致我国的江河、湖泊、地下水及水库库存资源污染情况严重。近年来，为纠正追求经济发展利益而忽视生态环境长远利益的行为，我国出台了一系列关于水生态环境保护的法律法规，制定了污染处理技术规范，工业、农业废水和生活污水排污规范。但由于这些法律法规内容过于简单笼统，存在着实践中难以运行的问题，导致对水生态环境保护工作没有达到预期的效果。

2.没有形成统一的水生态环境保护系统

水生态环境保护是一项系统工程，需要多部门分工协作。由于缺乏统一领导，我国至今没有形成统一的水生态管理保护体系。相关部门之间责权不明晰，负责水资源开发和负责水生态环境治理的部门之间沟通配合不畅，各行其是、互相推诿的现象屡见不鲜，加大了水生态系统保护的难度，造成水生态环境的进一步恶化。

3.缺乏对水生态环境保护的深度研究与资金投入

我国已经充分认识到保护水生态环境的重要意义。近年来，各级政府认真贯彻落实习近平生态文明思想，秉承“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，着手开展水生态环境治理工作。由于当前实际工作中存在水生态环境治理资金投入不足，只注重生态环境保护方面的科学技术研究而忽视相关制度研究的情况，制度建设存在滞后性，导致对水生态环境的保护没有达到预期效果。放眼国际，美国、日本、荷兰、德国等水生态环境保护较为成功的国家都制定了相对完备的水生态环境保护制度，并投入大量人力物力设立了专门的水环境保护机构，实践中取得了良好的效果。它山之石可以攻玉，上述国家的成功经验可以成为我国进一步完善水环境治理工作的有效借鉴。

(二)我国水环境生态保护的治理对策分析

1.加强对水质和水源的监管

水质安全与每个人的生命健康息息相关。加强对水质的管理，是维护社会秩序稳定、促进社会经济发展的重要举措。首先，应当做好水源地保护工作。这是一项系统工程，需要各省市和各相关部门树立全局观念，相互协作、密切配合，对水源全流域进行严密监控，杜绝水源全流域范围内水质污染物的排放。其次，加强对地下水开发利用的监管。现代农业中农药、化肥的大量使用给地下水水质带来的污染十分严重，发展迅猛的养殖业对地下水水质也有很大影响。只有充分调整农村的产业结构，将绿色生态农业放在首位，严格控制农业污染物的排放，才能从根本上改善地下水水质污染严重的现状。

相关管理部门要树立水质全程管理的意识，构建从水资源源头直至龙头水的水质全程监测、预警、管理体系；加大资金投入，及时改进水质检测工艺，采用技术革新等方式提升水质的检测水平，确保水质全程符合标准。

2.控制工业企业对水生态环境的污染

水生态环境受工业企业的影响很大，尤其是工业水污染，工业产生的粉尘、烟尘污染，对我国水生态环境的影响最为直接和明显。近年来，虽然党和政府高度重视，下大决心花大力气开展工业污染整治工作，但由于种种原因工业企业对生态环境尤其是水生态环境的破坏问题一直没有得到有效解决。根本上解决这些问题，应当从以下路径入手。第一，加大治理水生态环境拨款的力度。虽然国家财政每年都会拨款治理水生态环境，但相较于其他水生态环境保护较好的国家，我国的财政拨款比例并不大，水生态环境保护和治理资金存在缺口，亟需政府继续加大资金投入。第二，继续出台更有针对性的奖励政策，激励企业积极主动通过技术革新等方式降低污染物的排放相对量，提升工业企业生产废物的再利用率。第三，政府应当在“谁污染谁治理”的基础上，加大对超标准排污、严重污染水生态环境的工业企业的惩处力度；同时，利用媒体舆论的影响力及公众的积极主动参与加强对企业排污的监督。政府在加大惩治力度的同时，严格监控相关企业是否积极采取技术革新等有效措施解决污染问题。实践中，存在着行政监管机关对违规企业进行惩处后就降低了对企业的监督与管理力度的情况，导致部分企业因为技术革新的成本较高而拒绝整改，针对政府监管采用临时停产停工的手段，一旦政府的监管力度有所降低就继续违规生产、排污，从而形成“猫捉老鼠”的恶性循环。第四，政府应当从金融、财政政策的制定入手，制定完善符合现实情况的税收减免、政府财政补贴等政策措施，激励企业加大对环保设施建设的投资，从源头控制工业企业对水生态环境的污染。

3.协调水环境的管理机制

水资源是属于我们每个人的公共资源，水生态环境与社会公众的生产、生活、生命、健康密不可分。我国的水资源分布不均衡，可供实际使用的水资源总量匮乏，较为广泛地存在水质资源污染情况较重的情况。水生态环境保护不仅是国家应当承担的责任，也是每个公民应尽的义务。当前，我国的水资源配置普遍采取由国家进行管制的方式。笔者认为，水资源配置应该引入市场机制，此举不但可以有效节约水资源，而且能够在水生态环境保护方面发挥积极作用。国家应当大力弘扬节约用水是每个公民应尽义务的思想理念，使公众自觉意识到水资源是生产生活的基础，是人类应该倍加珍惜的资源，保护水生态环境是每个公民应尽的义务，也是造福子孙后代的千秋大业。

在水生态环境治理的方式上，要摆脱污染之后再治理的传统方式。这种传统的治理模式会使水资源污染的范围不断扩大，造成“越治理越污染”的水生态环境治理的恶性循环。水生态环境治理监管部门和水生态环境治理部门要明确自己的工作职责，加强相互间的工作协调，并由政府确定牵头部门统一协调和监管，避免部门之间相互推诿和面临具体问题时群龙无首、不敢担当不愿担当的情况出现。

水生态环境治理是一项具有战略意义且体系庞杂的社会工程，需要各相关部门强化责任意识，协调水环境的管理机制，加强水资源的合理有效利用，从而实现经济社会的可持续发展。

4.完善大众参与水环境治理与保护的制度

我国《环境保护法》规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务”(9)参见吕忠梅：“环境资源法视野下的新《水法》”，载《法商研究》，2003年第6期。。加强水环境治理保护不仅是企业的责任，也是公民的义务。大众直接参与环境保护包括参加听证会、座谈会、公民投票、请愿等方式，间接参与的方式有民意调查、游说、民意代表、民意调查、非政府组织和民间组织(10)参见张一心，吴婧，朱坦：“中国公众参与环境管理的研究”，载《城市环境与城市生态》，2005年第4期。。公众参与环境保护的重要意义在于加强对行政机关的监督，通过限定政府的自由裁量权，提高政府的政策质量，使政府的决策更具科学性和民主性。公众是保护环境的重要力量(11)参见贺振燕,王启军：“论我国环境保护的公众参与问题”，载《环境科学动态》，2002年第2期，第21-23页。，公众参与不仅可以借助广泛的群众基础和舆论声势对污染环境的行为施压，同时也会大大降低行政管理环境的成本，在环保工作中具有不可替代性和特殊重要性。正如学者董芸所提出，大众参与环境保护的形式与参与的程度，是最终能否促成可持续发展战略的必要条件(12)参见董芸：“循环经济与公众参与”，载《商业现代化》，2005年第10期，第22-24页。。

当前，我国公民积极自主参与环境保护的情况较少，大多是在政府的倡导下被动参与，持续性和系统性较差；公众参与环境保护的介入时间点较晚，大多是污染行为发生后的“事后监督”；公众参与环境保护的意识不足、参与层次较低，大多局限于环境保护教育宣传方面，对政府的环境决策没有产生实质性影响(13)参见任庆：“论我国公众参与制度的完善”，载《江西社会科学》，2006年第5期，第10-11页。；环保组织等社会团体的数量较少，资金和规模不足。结合公民参与环境保护的现实状态，我国亟需完善大众参与环境保护的机制。国家通过制定相关政策及法律法规，增加对大众参与机制的资金投入；加强舆论宣传，教育民众增强参与环保的意识；制定相关奖励办法，对积极参与水资源保护的大众加以激励，从而形成大众积极主动参与环境保护的良好氛围。

5.完善水环境保护的生态补偿制度

生态补偿机制是在水资源的利用过程中，对水生态破坏进行一定补偿的机制(14)参见刘良玉：“山西省生态补偿机制研究——基于煤炭开采视角”，载《南方农机》，2018年第19期。。生态补偿机制的作用在于促进产业结构升级，为水生态环境的治理和保护提供资金来源，推动水资源交易的市场化。该机制在保护水生态环境的基础上，可以保护因水生态环境遭到破坏而导致合法利益受损的受害人。

完善水生态补偿制度，应当制定关于水生态补偿的法律法规和部门规章；积极探索并完善水生态环境生态补偿制度的融资体制；在水生态补偿的制度框架下，完善科技理论支撑，健全对水生态补偿制度施行的监察管制，提升水生态补偿制度的实践绩效性；加强对水生态补偿的宣传力度，让越来越多的人了解水生态补偿制度，推动水生态补偿制度的进一步发展。

6.加强水生态环境保护的立法工作

当前，我国水环境法律体系已经明显滞后，亟需在水生态环境保护实践中完善相关法律法规，建立完善的水生态环境保护法律体系，实现对水生态环境的有效治理，进而实现水生态环境可持续发展的终极目标。

结合前文中“我国应该引入市场机制对水资源进行配置”的观点，笔者认为，我国应尽快出台与之相对应的法律保障体系，保障该市场机制在水资源配置过程中的权威性与合法性。此外，应当加强对水生态环境保护所涉及具体问题的立法，严格法律法规执行的程序；通过法律授权丰富执法手段，对造成水资源污染的企业单位及其负责人给予更为严厉的惩处；达到刑事案件立案标准的，按照法律规定的程序追究相关单位和个人的刑事责任。

通过立法，积极鼓励大众参与水环境治理与保护，弥补法律对大众参与环境保护的相关规定过于原则、抽象，实用性不足的缺陷。我国现行法律法规没有明确公众在水生态环境治理中享有的权利，缺乏公众参与水生态环境保护的具体程序规定，需要在今后立法或法律修改时进一步加以完善。

在水生态补偿制度方面，应当将制度运行的具体内容列入水生态环境保护相关法律条文，明确水生态补偿的主体、客体、补偿的对象及方法，保障水生态补偿制度在实践中顺利运行。