行政悬赏举报的困境及应对——以“叶某诉L市城市管理行政执法局”一案为视角

黄贺琪

(中央财经大学，北京100081)

随着法治社会不断发展，一些以前在法律规定层面上未被纳入监管的行为逐渐被纳入行政管理的范畴。这些行为数量较多，而公众对其认识与重视程度又较低。为了提升社会的文明程度，减轻行政机关执法监督的任务量；提高公众文明意识，增加其在社会治理中的参与度，越来越多的行政机关选择发布行政悬赏举报，鼓励公众积极举报违法现象，并在确认相关违法现象后向举报人提供一定数额的报酬或奖励。

行政悬赏举报有助于推动社会发展及加强行政管理，但其在实践中出现了一定问题。在“叶某诉L市城市管理行政执法局案”中，叶某等人收集大量信息，其性质已经超越了普通公众监督范畴，成为职业举报人。叶某在落实奖励兑现时与行政悬赏举报提供方L市城市管理行政执法局出现纠纷。由于我国现行法律体系对相关问题缺乏具体规定，造成行政悬赏举报纠纷面临困境。对此，笔者认为，应当进一步完善行政悬赏举报制度，规范行政悬赏举报设置，通过加强宣传等方法从正面提升公众的法律意识；借鉴《消费者权益保护法》中对消费者的定义，以排除职业打假人的方法减少职业举报人；在法律中明确行政悬赏举报在性质上属于行政允诺，并对行政允诺加以更为具体的规制。

一、行政悬赏举报概述

(一)行政悬赏举报的界定

目前学界对行政悬赏举报尚无统一明确的概念界定。姬亚平(2009)定义行政悬赏是“行政主体为了达到某一目的而面向不特定的人发出要约，对于接受和履行要约的人给予事先承诺物质利益的行为”[1]。现行法律中并没有明确行政悬赏举报的法律定位，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》(以下简称《合同法司法解释二》)第3条定义，悬赏广告是悬赏人以公开方式声明对完成一定行为的人支付报酬的行为，其要点在于方式要公开，面向不特定人，对完成的人支付报酬。《合同法司法解释》中悬赏广告的定义是针对民事活动中的悬赏阐述的，行政悬赏举报在内容上也可以参考这个解释。从本质上说，行政悬赏举报是行政主体为了行政监管的需要，面向不特定人发出举报要约，对提供有效举报信息的人给予事先承诺钱款的行为。行政悬赏举报是具体行政行为，是倡导性授益性行政行为，是非强制行政行为。

按照悬赏人的主体划分，悬赏可以分为民事悬赏，例如遗失物悬赏广告；刑事悬赏，例如侦查机关搜集破案线索的悬赏；行政悬赏，例如招商引资悬赏、举报悬赏。行政悬赏举报与其他类型的悬赏不同之处在于其发布主体是行政机关，其发布目的具有公共性。换言之，行政悬赏举报是行政机关出于公共利益考虑发布的悬赏，其法律性质是职责性的单独行为[2]，公共利益是其特有的目的属性。另外，对于举报人，行政悬赏举报要求其不得是负有相关义务的人。

(二)行政悬赏举报的意义

行政悬赏举报在本质上是通过吸引公众参与违法信息的收集，使何为违法行为深入公众意识，进而减少违法现象的发生。行政悬赏举报是政府积极行政管理的一种方式，是适应现代公共行政范式转化的趋势[3]。应飞虎(2003)指出，行政悬赏在行政机关角度，是通过扩大信息量提升其执法能力；从预防违法角度，行政悬赏是通过提升违法者违法成本而减少其违法行为，达到预防违法的效果[4]。因此，从行政机关即悬赏人这一层面上看，行政悬赏举报有利于其获取违法信息。在相关信息量巨大，违法时间不确定、违法行为不易被发现或不易留存证据时，行政悬赏举报可以调动众多不特定的人收集违法信息，提高执法效率。从公民角度看，不论是举报人还是被举报人，在整个举报过程中都可以帮助其认识到违法行为的性质，达到对公众进行普法、提升公众法律意识、鼓励其参与社会治理的目的；从制度本身来看，现代行政不仅仅是公权力的体现，更需要行政机关与公众之间的互动，而行政悬赏举报有效增强了公众与行政机关之间的良性交流；从成本收益角度看，行政机关对举报人的有效举报行为给予报酬，付出了一定经济成本，但其不仅获取了违法信息，还达到了进行普法宣传、维护公共利益的社会效果。即使单纯从经济角度讲，调动公众力量搜集违法信息可能较使用行政力量更为经济，收益往往大于付出的成本；部分行政悬赏举报在奖励设置上采用不同办法，比如从对违法行为的罚款等收入中划分悬赏金，并没有额外增加行政机关的经济支出。

二、困境——以“叶某诉L市城市管理行政执法局案”为例

2015年7月21日，L市城市管委会出台《关于印发〈关于对车窗抛物、车轮带泥、车辆滴撒漏不文明行为举报奖励的实施办法(试行)〉的通知》(以下简称《奖励办法》)，规定市民举报车窗抛物行为并提供有效证据、经查证属实的，按100元/例予以奖励；2017年9月11日，L市城市管委会出台《废止通知》，规定从2017年9月11日起，《奖励办法》废止。同年9月11日，原L市市容局出台《鼓励环卫工人方案通知》(以下简称《方案通知》)，规定L市环卫工人提供市区范围内发生的车辆在市区道路行驶和停靠时向车窗外抛物等行为的查案线索，案件经查证属实并予以当事人罚款的，按照劳动法相关规定向线索提供人支付工资报酬。L市N区环卫工人叶某自2017年10月开始，向L市城市管理执法局(与市容局两块牌子一套人马)提供了1900余条车窗抛物视频线索，城管执法局审核后，认为仅有针对叶某所在区的841条举报信息有效；对于举报的奖励标准，L市城管执法局认为应按加班工资奖励，即以100元/天的标准进行奖励。双方就奖励钱款的计算方式和数额发生纠纷，原告叶某以民事纠纷诉至法院，一二审法院均裁定驳回起诉；后叶某又以行政纠纷起诉，目前一审被驳回诉讼请求。

“叶某诉L市城市管理行政执法局案”反映出我国行政悬赏举报面临诸多困境：公众参与程度低，反倒吸引了很多职业举报人，未能满足制度设立初衷；纠纷发生后，由于缺乏统一的法律规定，各部门之间的认识也存在差异，导致纠纷性质存在争议。

(一)公众参与度低，职业举报人多

据广西法治日报报道，2015年底开始，L市上述奖励办法吸引了许多职业举报人参与，更有甚者组建举报团队，以拍摄违法行为并举报为主业。“一段时间以后，参与举报的人主要为三四个职业举报组织，热心市民却寥寥无几，这就违背了城管部门悬赏的初衷——主要目的是调动民众共同管理、维护城市面貌的积极性，希望通过更多人参与遏制不文明行为”[5]。这种现象并非个例。很多地方在行政机关发布悬赏任务后，职业举报人频频出现。职业举报人以举报为业，举报奖金是其主要的收入来源，其提供违法行为线索的唯一动机是获取回报[6]，他们出现的主要目的就是追求举报奖励，产生该现象背后的原因是寻找违法行为信息的付出成本与信息被确认后获得的收益之间的博弈。从正面来看，职业举报人确实为行政机关提供了违法信息，其以公民身份为社会治理提供帮助，对行政执法起到促进作用；与此相对应的是，行政机关的信息审核量大大增加，一旦出现涉及违法信息的相关纠纷，行政机关也需要加以应对，增加了行政机关的执法成本。同时，如果这种情况继续异化发展，获取的奖励效益大大超出了付出成本后，就可能出现举报人为获得经济奖励故意捏造违法事实或诱导他人违法等非法行为，由此产生社会道德风险。因此，合理应对职业举报人具有重要意义：既不能侵害其作为公民的法定权利，又不能任由职业举报人的存在损害行政机关行政效率，增加其他公民负担。

(二)悬赏的性质存在争议

据报道，叶某在提起行政诉讼前曾经向不同部门投诉：开始向信访局投诉，信访局转交给城管部门；后向城管委提出复查申请，被回复属于劳动纠纷；在劳动仲裁委被答复属于民事纠纷，建议进行民事诉讼；叶某以民事纠纷起诉，经过一二审最终被驳回，法院建议以行政纠纷起诉。目前，一审判决认定应当以加班工资奖励，但是奖励数额不属于行政纠纷审查范围。

叶某与行政机关在奖励金数额上的分歧经上述多个部门处理，至今没有得到满意的答复。这反映出各部门对于行政悬赏举报性质存在争议，其原因在于对行政悬赏举报不同纠纷的受理单位目前法律尚无明确规定。这种争议主要针对两个层面。第一，行政悬赏的性质在民法学和行政法学中存在争议。一方面，悬赏被具体规定于相关民法法律里，作为悬赏广告为大部分人所熟知；另一方面，悬赏人是行政机关，其与举报人存在法律地位不平等的情况，行政悬赏纠纷究竟应该以何种诉讼方式解决成为学界、举报人、行政机关均需要深入探讨的问题。第二，即便各方认同行政悬赏举报应该在行政法范畴内规制，其定位以及具体性质究竟属于行政合同、行政奖励还是行政允诺也存在争议。总而言之，行政悬赏在法律上没有法律定义、法定程序、法律定位，缺少依法行政的依据，因而亟需在立法方面加以明确。

1.民事诉讼还是行政诉讼

行政悬赏举报的性质存在行政法学与民法学之争。相应地，与之相关的纠纷属于民事纠纷还是行政纠纷，举报人通过诉讼途径解决纠纷应该提起民事诉讼还是行政诉讼也存在争议。因此，有必要研究行政悬赏举报的归属范围，为其救济途径提供参考。参考以往案例，法院对类似的悬赏有民事和行政两种认同方式。

叶某在以民事纠纷起诉时，认为该行政悬赏举报是由行政机关在公开场合作出的承诺，而不是根据相关文件，属于基于单方面的意思表示成立的民事行为。虞浔(2004)赞同将这类悬赏定位于民事范畴，是行政机关利用司法手段完成行政监管，在法律性质上属于私法行为，应当与民事悬赏遵循相同规律[7]；常鹏翱(2004)认为悬赏广告是自治机制，行政悬赏的基础不是国家强制性意志，而是类似民法中的意思表示[8]；常鹏翱(2006)对比我国台湾省民事纠纷的相关规定与英美法系民法，认为行政悬赏属于私法性质行为，是一种特殊的债权行为[9]；阎尔宝(1999)认为在行政悬赏中，举报人的行为是由其自己意思表示所作出的，并不是基于行政机关的强制力，因此应由民事诉讼途径解决[10]。

叶某一案在以民事纠纷起诉时，法院认为该案属于行政诉讼纠纷驳回其起诉。法院指出，行政机关发出的奖励通知是以实现政府职能和公共利益为目的向不特定相对人发出的承诺，在相对人实施某一特定行为后，给予物质奖励的单方意思表示，属于行政允诺。行政允诺被《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》规定为具体的行政诉讼案由[11]。相关学者则多是从主体以及实施目的公共性的角度，分析行政悬赏并不是平等主体间的民事行为。黄涛涛(2011)从行政悬赏发布主体、目的、发布主体资格限制以及同时抗辩权的角度分析，认为行政悬赏是行政行为，应当由行政法规制[12]；姜伟国(2010)认为行政悬赏的目的在于实现特定的国家治理任务或者维护社会公共利益(如抓捕犯罪分子、查获假货来源、政府招商引资等)，不同于一般的民事行为目的，故与完全由普通民事主体作出的、以实现私益为目的的私人悬赏(如悬赏寻找遗失物)相比，行政悬赏具有浓厚的国家行为和意志色彩[13]。

行政悬赏举报兼具私法和公法两种属性，片面地从任何一个角度归纳行政悬赏举报均有不足之处：从民事法律出发，忽略行政悬赏举报主体的特殊性以及公共利益的指向性，会对行政机关产生不利影响，不利于之后行政机关相应工作的安排；从行政法律出发，忽略其中举报人的自愿性质，更是对公民自愿行使举报权的误读。笔者认为，对于行政悬赏举报纠纷，应该具体分析纠纷存在的根源来选择纠纷解决途径，进而依法解决纠纷。行政悬赏举报分为悬赏发布、举报人举报、举报信息审核、悬赏金发放等步骤，不同步骤、不同事项产生的纠纷应该分属于不同的纠纷类型。比如，行政悬赏的悬赏人主体资格产生的纠纷应该归属于行政纠纷，与叶某相似的案件(对奖励的数量、种类产生纠纷)应该归属于民事纠纷。具体到本案，叶某之所以在多个行政部门间辗转投诉关于行政悬赏奖励金的数额认定问题，根本原因在于没有具体法律对行政悬赏的性质进行定义，各部门都有其对于纠纷性质和处理方式的不同理解。法院之所以建议叶某以行政纠纷起诉，基于法院认为叶某纠纷的关键在于奖励金发放是以第一个文件(《奖励办法》)还是第二个文件(《方案通知》)为准。法院审理后认为应该按照第二个文件的规定以加班工资方式对叶某进行奖励，但没有审查加班工资的钱数。如果叶某认可按照加班工资奖励，但是不认可加班工资100元/天的计算标准，完全可以通过劳动仲裁解决纠纷，则该纠纷应由民法调整。所以，无论行政悬赏举报性质属于民法还是行政法范畴都有其合理之处，但在具体案件中，应该确定纠纷发生的步骤，明确纠纷产生的原因，判断纠纷究竟应该由何种法律调整，以进一步确定后续的救济途径。

2.行政法下行政悬赏举报的性质

很多学者进一步在行政法学范畴内讨论行政悬赏的性质究竟属于行政合同、行政允诺还是行政奖励。行政合同强调悬赏作为一种要约，在此情况下，行政悬赏举报应该被定义为行政主体基于行政目标的有效实现，以承诺给付一定利益为手段，与完成指定行为的行政相对人依法缔结的行政契约[14]。行政允诺强调在公法上的债权关系[15]，附条件地给付奖励；行政奖励则强调以表彰鼓励为目的，发放精神或者物质奖励，以利益驱动实施。姜伟国(2010)认为行政悬赏是一种特殊的行政奖励，在创设依据、双方权利义务、悬赏内容程序以及形式上具有特殊性[16]。笔者赞同将行政悬赏作为行政允诺，正如二审法院在叶某案裁定书中所分析，“以实现政府职能和公共利益为目的向不特定相对人发出的承诺，在相对人实施某一特定行为后，给予物质奖励的单方意思表示，属于行政允诺”[17]。另一方面，笔者认为行政奖励应该从正面激励对公共利益有益的行为，不应该应用在举报这类辅助性的行为上；行政允诺和行政合同则是行政悬赏的不同阶段，在行政机关发出悬赏公告的时候，行政悬赏就是行政允诺，是一种对未来特定行为的承诺。行政悬赏开始发出时是一种要约邀请，举报人举报信息被审核通过相当于举报人的要约，行政机关分发相应奖励金时就是合同的承诺，行政合同成立。行政悬赏举报是行政机关行政活动逐渐迈向多元化、人性化和行政手段创新的例证，具有多重属性[18]。

(三)行政悬赏公告不细致

叶某一案中，法院判决要求按照第二个文件规定的加班工资向叶某支付奖励金，但是对加班工资的计算方法并没有做出审理。从举报人的角度看，其付出了金钱和精力，但是没有获得相应的回报；即使获得了回报，回报也与其付出并不匹配。L市城市管理行政执法局发布的第一个文件规定奖励金按有效举报信息100元/条发放，奖励事项规定较为明确，在发放奖励金的阶段并没有引发争议；第二个文件对举报信息没有明确具体地点限制，对奖励金的标准也只粗略地表述为按照加班工资发放，这种不明确的表述使纠纷发生的可能性增加。如果按照第一个文件规定的奖励方式计算，叶某搜集的1900余条违法信息完全审核通过可以获得奖励19万余元。根据第二个文件，行政机关依据违法信息的地理位置限制审核后，仅有841条通过审核，奖励金按100元/天发放，叶某共计加班210天，因休息日和法定节假日加班费需要翻倍，叶某最终可获得奖励3.5万元，两种计算方法差距明显，导致出现“十九万变三万”的媒体报道，引起了社会广泛关注。无论最终纠纷解决结果如何，这种现象都会对诚信政府的形象产生不利影响。有观点认为，第二个文件的奖励金计算方法明显不合理。如果计算奖励金以举报日期为准，叶某将符合条件的800余条信息每日举报1条，可以变为加班800余天；即使每人每天只允许提供1条举报信息，叶某也可以联手他人每人每天提供1条举报信息，同样能够大幅度增加奖励金。除叶某一案外，行政悬赏不明确更多集中在行政悬赏招商引资的文件中。政府机关对于招商引资的标准、奖励的标准、发放机关等事项在常常在相关文件表述不详，反映出制定文件的部门在组织相关活动时考虑不周详、规划不全面，而这种情况将会影响政府在公众心中的公信力和良好形象。

三、行政悬赏举报的完善路径

通过分析“叶某诉L市城市管理行政执法局案”的全过程，可以发现我国行政悬赏举报存在诸多困境，导致行政悬赏违背了设立的初衷，不仅客观上加大了行政机关的工作量，还要求行政机关谨慎行政行为，防范发生纠纷损耗政府公信力。因此笔者认为，我国行政悬赏举报制度需要进一步完善。

(一)规范行政悬赏设置

一个规范的行政行为首先要有法律依据，行政悬赏的依据就是行政机关发布的悬赏公告。行政主体有权依自己意思表示设置悬赏公告，自主设置悬赏中的各类标准，包括举报人主体标准、违法信息标准、奖励金标准等。这种自主性对行政机关设置行政悬赏的各个方面都会产生重要影响，必须通过相关机制加以规制，防止违反上位法或者出现设置程序方面的问题。悬赏公告的任何不明确之处都可能导致出现具体行政行为纠纷，影响行政悬赏的设置初衷，甚至损害行政机关的公信力。

在行政悬赏的设置立法方面，需要对设置主体、设置程序、设置内容、公开方式等作出明确规定。由于行政悬赏主要针对行政执行层面上的违法行为，所以这种悬赏更多地存在于地方行政机关，因此相关立法需要从国家和地方两个层面上进行。国家层面应当立足顶层和宏观设计，从规范行政悬赏设置的角度对行政悬赏设置程序、设置内容进行原则性立法，对行政悬赏进行定位的同时对行政悬赏的总括性要求作出规定，设立相应协调机制，提出原则性要求，确保行政悬赏的正确运行；地方层面应当发挥微观调整作用，按照国家法律规定，在合法程序的基础上围绕本地的行政需求作出设计。为对行政悬赏设置效果进行监管，在行政悬赏实施过程中，国家和地方行政机关需要加强协作，明确职责权力，防止具体的悬赏行为无法达到预期效果，甚至出现道德风险等不良影响。

(二)提升公众参与度，减少职业举报人

公众参与热情低不仅仅缘于行政悬赏举报制度方面的原因，更反映出公众对其享有的举报权及其参与社会治理的认识不够深入。对此，政府必须加强宣传，使共建共治共享的理念深入人心。具体宣传应当与公民的举报权、公民参与社会治理的必要性及重要意义密切相关，使公民切身感受法治政府的建设过程，认识到法治建设对社会和个人的益处。同时，可以借鉴其他部门法中的措施。《消费者权益保护法》将消费者消费行为限制为因生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其中包含的限制性概念排除了利用消费者倾斜性保护条款获利或者应当适用合同法等法律的购买者。在行政悬赏中，为减少职业举报人，可以参照消法理念设立举报次数最高限额，但是设立这种限制应当以不减弱普通公众的参与热情为前提。

如前所述，行政悬赏中职业举报人频现本质上是经济利益在博弈中胜过搜集信息的付出。因此，从经济利益角度减少职业举报人就要设置准确合理的奖励制度，在逐利与无法激发公众参与热情之间找到平衡，引导公众主动自觉参与行政悬赏，使职业举报人难以在为获取收益进行举报的博弈中取胜。同时，考虑到奖励金的来源问题，程序设置的不规范最终会加重社会负担[19]，这就需要行政机关加强对悬赏事项的调研及合理设计。

制度创新可以起到提高公众参与度、减少职业举报人的作用。比如从奖励入手，可以将消除轻度违法者违法记录或取消处罚作为行政悬赏的奖励。站在社会公众的角度，每个人都存在违章的可能，违章后可以选择支付罚款等惩罚措施，也可以规定通过举报违法行为，用悬赏的奖励折抵；站在职业举报人的角度，上述奖励的价值并没有获取钱款的价值高，过度搜集悬赏信息并不会给自己带来经济上的利益，自然就会退出对悬赏奖励的争夺。这种奖励制度在设计上必须选择合适的奖励事项作为钱款奖励的替代措施。

(三)明确行政悬赏举报性质及纠纷处理方式

由于目前司法实践中对行政悬赏存在不同认识，亟需针对行政悬赏开展立法，在法律上明确其定位，以便在纠纷发生时有效保护举报人的权益。建议通过立法划分行政悬赏的不同阶段，以便出现纠纷时，可以在认真分析的基础上选择对应的解决办法。2004年，最高人民法院发布《关于规范行政案件案由的通知》，明确行政允诺是具体的行政诉讼案由。笔者认为，基于目前的法律制度，行政允诺相较于其他属性更适合行政悬赏。

在立法结构上，建议从国家、地方两个层面构建相关法律体系，统一各地行政悬赏程序性、原则性的法律底线，明确中央与地方在行政悬赏方面的权责划分；同时，加强各级行政机关的合作，设置监管机关对悬赏的实施进行监督，防止相关政策实施不当。

四、结语

近年来，行政悬赏举报作为行政机关为维护公共利益作出的制度创新被越来越多的行政机关所采用。不同于合同法上的悬赏广告，行政悬赏举报具有主体是行政机关、目的具有公共性等特点；同时，行政悬赏具有许多优点，对社会公众、行政机关、社会治理都有积极意义。通过分析叶某诉L市城市管理行政执法局一案，可以发现行政悬赏举报在实施过程中存在一定的问题：公众参与热情不高；职业举报人频频出现；行政悬赏出现纠纷缺乏明确的解决途径；行政悬赏公告制定不明确，等等。面对这些问题，在立法层面，建议规范行政悬赏设置，借鉴消法对消费者定义的方法减少职业举报人的出现；对行政悬赏举报进行全方位立法，建立国家和地方双层法律体系，监督行政悬赏实施，明确行政悬赏不同步骤出现纠纷时应该采取的措施；其他方面，建议结合其它制度进一步提升公众的法律意识、参与意识，真正实现行政悬赏的社会效能。

依法行政是现代行政的基本要求，未来行政悬赏举报的法律制度会越来越完善。随着实践的不断深入，新的问题还会不断出现，更深层次的研究仍需要进一步开展。