“非接触性”执法模式的路径探析——以S市对违法占道施工行为的执法为例

莫兰婷

(中南财经政法大学，湖北 武汉 430060)

一、 智能时代下“非接触性”执法模式的出现

“非接触性”执法是智能时代下产生的新型执法模式，即执法人员通过现代人工智能与信息技术等手段获取违法当事人有关违法事实的证据材料，在没有当事人口供的基础上形成完整的证据链条，再通过邮寄、留置等方式送达告知或处罚通知，在“零接触”的情况下完成告知程序。如果当事人不履行处罚决定则通过法院进入非诉执行，从而保障执法程序得到执行的执法方式[1]。“非接触性”执法模式利用现代信息科学技术，在部门联动的基础上，有效避免了执法人员与违法者的正面冲突，在一定程度上破解了当前执法工作中矛盾冲突激烈的难题。

在日常的城市管理综合执法过程中，城市管理人员在执法现场与违法当事人发生冲突，违法者暴力抗法的现象屡见不鲜。随着中国经济社会高速发展，城市建设日新月异，城市街区违法占道施工情况层出不穷，不仅造成交通堵塞、环境污染等顽疾，也严重影响了城市居民的正常工作生活，成为城市居民投诉的重点问题之一。面对城市街区中无证占道施工，超范围、超期限及不规范搭建围挡等行为，执法人员不管是耐心劝导还是强行制止，经常会出现当事人态度恶劣、对执法人员恶语相加的现象，甚至出现暴力抗法。执法人员与当事人面对面的执法过程经常会使矛盾更加激化，进而产生剧烈冲突。面对违法违规行为，执法人员放任不管又有违职责。两难之下，城市违法占道施工的问题一直没有得到有效解决。近年来，浙江省S市城市管理综合行政执法局经过不断创新，采用“非接触性”执法模式，在结合人工智能的基础上，利用监控系统、录音录像、远程监测等现代智能信息科技手段，对确定违法事实的证据进行固定，将“非接触性”执法模式与现场执法模式相融合，有效减少了执法人员与违法当事人的正面接触，从而减少了执法工作中的正面冲突，提高了执法效率与执法水准[2]。

“非接触性”执法模式与传统的现场执法模式相比，具有“零口供”、信息化和非接触等特点。以S市禁止违法占道施工的执法工作为例，S市城市管理部门从2018年起，率先在全市范围内尝试运用“非接触性”执法模式查处违法占道施工的案件，利用智能城管系统将通过信息技术采集到的图片、视听资料、电子数据等转化为行政执法证据加以固定。通过以上证据，对于可以直接认定违法、确定违法当事人违法事实存在并且应当给予处罚的案件直接进入处罚环节，下达处罚决定。该执法模式自实施以来有效地减少了占道施工、超时超限搭建围挡等影响城市道路交通、环境卫生的不文明行为，很好地维护了城市卫生与市容市貌。

二、 “非接触性”执法的可行性分析

“非接触性”执法作为执法新模式当前还处于起步阶段，有待进一步发展完善，其是否具有推广意义不可避免地受到一定程度的质疑。要了解其能否顺利推行并被公众所接受，最终会达到怎样的执法效果，就必须对“非接触性”执法模式的可行性进行分析。

(一) 执法行为的正当性

以S市对违法施工占道行为的执法为例，我国《道路交通安全法》第31条明确规定：“未经许可，任何单位和个人不得占用道路从事非交通活动”；《城市管理执法办法》赋予城市管理执法人员执法权。为了“非接触性”执法的推行适用，S市城管执法局先后印发了《非接触执法证据使用规则及操作指引》《关于印发非接触执法案例的通知》等文件，详细制定了“非接触性”执法工作的具体操作程序、取证流程，为执法人员开展“非接触性”执法工作提供指引和依据，进而推进城管执法工作的制度化、正当化、规范化与合法化[3]。从权力来源与权力行使的正当性来看，“非接触性”执法行为具备了执法的正当性要件。

(二) 执法程序的规范性

就“非接触性”执法模式的执法程序而言，其具有规范的执法程序。该执法工作分三步：首先，城市管理执法人员利用智能信息技术手段，获取能够证明违法当事人违法事实的证据材料，在“零口供”的前提下形成完整的证据链；其次，采用邮寄或留置等送达方式，在与违法当事人“零接触”的前提下完成告知程序；最后，对于不主动履行处罚决定的违法当事人向法院申请非诉执行，保障行政处罚决定得到有效执行。对于应受罚款处罚的当事人未按时缴纳罚款的，通过银行强制扣款，并将有关不良记录纳入个人征信系统；将长期拒不执行的“老赖”纳入“黑名单”给予警戒[4]。为了确保“非接触性”执法工作的顺利进行，S市行政执法局在升级软件设施的同时，建立规章制度、规范执法程序，为“非接触性”执法工作提供制度保障。S市城管综合行政执法局执法大队在法制化的前提下采用“非接触性”执法与现场执法相结合的合理化执法模式，在减少接触的基础上，减少了与违法当事人的冲突。此外，在与司法机关联动的基础上，使得对违法当事人的行政处罚得到了有效执行。

(三) 证据收集的合法性

在常规的对禁止违法占道施工行为进行执法的实践中，城市管理人员认定违法行为人的证据主要源自以“现场抓获”的方式获取、扣留的物证，以及当事人自述的口供，这种较为单一的证据来源会影响执法的严谨性与高效性。在传统执法模式下，由于缺乏完整的证据链条，往往无法形成有效案件。如果当事人拒不配合调查取证、履行义务、缴纳罚款，城管执法人员就难以顺利完成办案流程，有时还会引发执法冲突。

(四) 执法手段的可操作性

自2018年起，为了避免城管执法冲突、解决执法难的问题，S市开始推行“非接触性”执法模式并取得显著成效。至今尚未发生一起执法冲突，有效解决了执法人员不足、冲突不断、群众误解等难题。自2018年实行“非接触性”执法以来，S市市区街头违法占道施工的案件逐渐减少，街道市容环境得到了改善，市民的投诉也越来越少。从S市推行“非接触性”执法工作的实践以及取得的效果来看，“非接触性”执法模式对加强城市综合行政执法管理颇有成效，该执法模式具有可行性，应当在今后的城市管理工作中进一步推广和普及。

三、 “非接触性”执法工作存在的困境

作为新生执法模式，“非接触”性执法在适用过程中存在着诸多困境，如硬件设备不足、缺乏部门合作、执法成本较高而效能较低、执法人员素质较低等问题，亟需在今后的工作中进一步加以改进和完善。

(一) 执法硬件设施不足，信息化建设滞后

执法部门硬件设施不足、信息化建设滞后是制约执法规范化及执法效能的重要原因之一。当代人工智能、大数据、云计算等先进科学技术并未充分运用到执法过程中，信息化建设尚无法满足执法应用的需求。由于经费资源不足等原因，执法部门不能及时更新执法设备，硬件设施落后，导致执法人员无法落实需要科技设备支撑的“非接触性”执法工作。这种问题在基层执法部门表现得更为突出。解决硬件问题、加强科技建设是推行“非接触性”执法工作所要解决的首要难题。

(二)部门间缺乏协调与合作，产生信息壁垒

“非接触性”执法并不是综合行政执法部门的“独角戏”，需要多个部门协作才能完成。首先，“非接触性”执法工作需要不同执法部门之间的相互配合。例如，商贩在交通要道旁摆摊占道经营，城市管理人员在执法过程中需要与交通管理部门相互配合，利用交警电子眼等装备收集违法当事人的违法证据，这个过程单靠城管执法部门无法顺利完成。其次，“非接触性”执法工作需要执法部门与司法机关的配合。在执法过程中，执法人员固定证据、认定违法事实之后，需要向法院申请非诉执行，这就需要法院与执法部门之间协作，保障行政执法处罚决定得到有效执行。在执法实践中，执法部门之间以及执法机关与法院之间的配合存在一定问题，甚至会出现信息壁垒。由于城管部门与交管部门未充分实现信息共享，多头执法现象时有发生，容易引起当事人的不满，导致执法过程中矛盾冲突加剧的态势更加严峻；由于执法机关与法院之间缺乏及时对接，降低了法院的执行效率，行政执法处罚执行难的问题一直未得到有效解决。由此可见，打破信息壁垒，加强机关、部门之间的合作是顺利推行“非接触性”执法的必要途径。

(三)执法成本高、效能低，加大了执法工作难度

城市综合行政执法部门在执法过程中所面临的违法行为较为复杂，特别是在市容市貌、城市卫生管理方面，店外经营，流动商贩四处摆摊、乱丢垃圾、乱晒衣服等违法行为时常发生，且具有反复性和流动性。这些行为违法成本低、覆盖范围较广，执法难度较大。行政处罚往往只能起到一时的管理作用，违法行为具有较强的反复性。法院的非诉执行虽然可以作为“非接触性”执法的后盾，但是该执行程序从申请到执行完成耗时较长，导致无法及时敦促当事人整改，启动执行时违法当事人很可能已经停业甚至转行。此外，违法者在此期限内的违法所得可能已经超过了罚款数额，从而使执行丧失意义且更加困难，不仅增加了执法成本，而且降低了执法效能。因此，在推行“非接触性”执法工作过程中，如何降低执法成本、提高执法效能，兼顾维护社会秩序和保障民生，是行政执法部门亟待解决的难题。

(四)部分执法人员职业素质有待提高

法律法规涉及国计民生的各个方面，执法作为法律实施的关键环节，对于弘扬法制意义重大，需要执法者拥有良好的职业素养和较高的专业水准。我国现行的执法法律体系已经相对完善，但综合行政执法单位中执法人员素质参差不齐，仅有少数部门的执法人员具备法律专业知识背景，基层执法人员大多来源于不同的专业、不同的教育层次，对法律知识、法律认识及法律后果的认知能力缺乏；行政执法人员的入职教育、日常学习教育流于形式，导致部分人员服务意识缺乏，执法水平较低，法律意识薄弱[5]。同时，由于处于政府权力机构的位置，部分执法人员容易产生自我膨胀、高人一等的心理，违规执法、粗暴执法、滥用职权现象屡见不鲜，执法人员的素质与能力都亟待进一步提升。“非接触性”执法突破了传统的现场执法模式，运用科技思维、采用智能信息技术手段，需要执法人员具备运用信息技术的能力；在与当事人“零接触”的情况下收集证据，形成证据链，需要执法人员具有较高的法律素养，防止证据收集错漏、无法达到证明效果等问题的产生。在“非接触性”执法实践中，执法工作面临各种错综复杂的问题，执法人员的综合素质无法满足“非接触性”执法模式的需要是阻碍“非接触性”执法顺利推行的制约因素。加强综合行政执法队伍建设，提升执法人员的综合素质及应对困难的能力已成为当务之急。

四、“非接触性”执法模式的实现路径

“非接触性”执法模式的全面推行面临着诸多困难。笔者通过研究思考，结合我国综合行政执法的现状提出如下建议，希望有助于探索“非接触性”执法模式的实现路径，促进“非接触性”执法工作的落实。

“据说可能还会减少一半。走的人一半是离职，一半是辞职吧。其实差别也不大，因为离职的也很多没有拿到补偿。大家都不抱什么幻想了，但有人想陪ofo走到最后，不过留下的人也是走一步看一步，毕竟是寒冬，不好找到合适的工作。”Raven说。

(一) 加强顶层设计，完善制度保障

“非接触性”执法作为新型执法模式，其顺利推行必须具备相关法律制度的支撑。因此，落实“非接触性”执法工作首先需要加强顶层设计，完善相关法律制度。首先，立法机关应当完善相关立法，为“非接触性”执法的推进提供法律保障；其次，行政执法主管部门应当抓紧完善“非接触性”执法的相关制度，明确“非接触性”执法的具体含义、价值、适用主体、适用范围、执法程序，规范工作流程和相关要求，促进“非接触性”执法工作的落实；最后，通过交流学习、典型案例推送等方式加强对“非接触性”执法模式的学习，引起各级地方政府对推行该新型执法模式的重视。

(二) 升级执法装备，完善硬件设施

现代科技的迅速发展为探索新型执法方式提供了更多的可能。充分运用人工智能、互联网信息技术、云平台等载体，“非接触性”执法模式将会得到更好的运用[6]。“非接触性”执法模式以信息技术为基础收集执法证据，需要硬件设施的支持，因此，强化基础设施、完善硬件设施是推行“非接触性”执法的前提。应当为执法人员配备执法记录仪，为执法车辆配备车载记录仪，为执法队伍配备智能机器人、拍照摄录设备、笔记本电脑等设备，以提高执法装备的能效；其次，完善辖区网络视频监控系统，在学校、医院、小区、交通要道等违法行为多发地点安装监控摄像头，运用电子设备加强对违法行为的监督；此外，可以利用无人机监控系统对辖区进行不定时巡视，及时发现违法行为，固定违法证据。

以S市为例，为了推进“非接触性”执法工作，去年开始S市城管执法局为所有执法人员配备了执法记录仪，在辖区内违法行为多发处安装了数百路监控并接入公安管理系统，建立了数十个视频监控平台。在视频监控室内，可以随时任意切换监控画面，查看各个街区的街头秩序。利用无线视频监控技术，可以在第一时间发现违法行为，大大提高了S市的综合管理执法效率，有助于实现长效化管理。

(三)破除信息壁垒，加强多主体之间的互动

推行“非接触性”执法需要执法部门之间、执法部门与司法机关之间、执法部门与群众之间的多主体联动。城管部门在对占道经营的违法者进行执法处置的过程中，会涉及与交管部门合作、找路人作证、申请法院执行等多主体协作。加强执法联动形成合力应做到以下几点：

首先，加强执法部门之间的联动，实现执法信息共享。例如，在禁止“乱摆路边摊”的执法过程中，执法人员在初步与违法当事人“非接触性”取证后，应加强与公安、交警、行政审批局等行政部门的联动：一是利用公安系统全区域范围内的监控平台，提高执法效率；二是及时将当事人的违法信息证据传送到相关部门，实现信息共享，方便联动处理。

其次，加强执法部门与法院之间的联动。当执法案件进入非诉执行阶段时，执法部门必然要与法院对接。对于因申请执行期限过长导致的一系列问题，加大执法部门与法院的联动，探索双方互设联络员、联络室等方式，建立专门网络的案件对接渠道，及时将案件具体情况及处罚决定传送给相关执法人员，可以促成案件的及时处理，有效解决“非接触性”执法执行难的问题。

最后，加强执法人员与市民之间的互动。许多违法案件由市民的举报而获得案件线索，拓展了行政执法机关的信息来源；在缺乏视频监控等电子证据的情况下，热心市民的作证可以成为认定案件事实、形成完整证据链的关键，为执法工作提供有效帮助。

(四)提高执法效率，建立智能执法平台

利用信息化技术建立智慧执法平台，充分发挥人工智能、互联网+、云平台等载体在城市管理中的作用，有效推动城市管理从人工到“电子城管”的发展，实现从粗放管理到精细化管理的发展，切实提高城市综合管理水平。智慧执法平台的建设需要从以下几个方面开展：

1.引入人工智能，建立智能执法系统

采用视频监控技术与人工智能分析相结合的方式，借助电子监控屏幕上监控传回的画面，通过人工智能分析自动获取违法案件的时间、地点、违法主体、违法行为问题描述、案发街区情况等相关信息，并自动进行信息推送，保持信息的时效性。传统的视频监控平台需要人工监视并记录，工作繁琐复杂，影响案件处理的时效性。与之相比，人工智能执法平台实现高度智能化与自动化，既可以有效节约人力资源，解决执法机关人力不足的问题，又能够为探索城市智慧化管理提供新的路径。

2.加强信息管理，创建数据共享平台

通过智能系统收集以往执法过程中采集的沿街门面商铺、无证商贩、流动商贩等管理对象的基本信息，进行加工处理形成商贩档案数据库；建立人脸识别数据库，自动识别管理对象，实现与信息系统相匹配的商贩信息系统数据库的构建；针对违法人员实行实名登记制度，将违法当事人的信息登记入库，并建立“黑名单”系统，将多次违法、屡教不改的管理对象自动加入被管理者“黑名单”；构建信息共享平台，加强城市管理执法部门与司法机关的联动，实现信息实时共享，提高工作效率。

3.引入数字服务系统，构建一体化监督平台

建立数字化服务系统不仅可以拓宽城市管理案件的来源，而且可以拓宽城市管理的渠道，使城市管理由人工向智能方向转变。传统的城市管理案件的来源主要包括市民投诉、城管人员执法以及媒体披露等，建立公众化服务平台可以拓宽公众的投诉渠道，公众不仅可以电话投诉，还可以在微信公众号以及网络共享平台上向执法部门反映情况。“电子城管”的构建也是数字化服务的体现。“电子城管”利用数字化信息平台，实现智能化信息收集与数据分析，将采集来的有效信息直接转化为执法证据，将执法变得更加高效[7]。运用城市行政管理执法监督系统建立统一的执法监督服务平台，可以有效推进“非接触性”执法的开展。

(五)加强执法队伍建设，强化人才培养

习近平总书记在十九大报告中强调，要坚定实施科教兴国、人才强国战略。人才对于国家的建设发展至关重要。行政执法体制的健全与发展，需要通过完善执法队伍建设占领先机；科技含量较高的“非接触性”执法，需要大量具备相关应用技能的科技人才进行推进；现实执法工作中折射出的一系列问题，也要求执法行政机关通过完善队伍建设加以改进。

首先，建立高水平的执法队伍必须健全队伍培训体系，对相关人员进行科学化、长效化培养，确保执法人员在入职前经过专业培训，可以快速进入执法工作状态。行政机关可以与高校合作共建综合行政执法专业，通过定向培养优秀人才、开展相关技能培训等举措，保障人才输入满足新型执法的要求，进而提升执法队伍的总体水平。

其次，加强对执法人员的监督管理。一是强化违法记录仪的规范化使用，保证执法资源合理利用。定期组织对违法记录仪的拍摄情况进行筛查，出现拍摄不清、内容缺失、内容与案件无关等非正常使用情况，执法人员需要做出解释说明并记录在案。二是严肃工作纪律，加强执法人员的考勤工作，确保行政执法工作高效有序进行。三是落实责任制度。建立执法人员失职问责、违法追责制度，对于违反工作规定、不履行或怠于履行职责、出现执法错误的行为不枉不纵，及时追究相关部门及人员的责任。发挥问责制度作用的前提是明确责任制度，抽象的责任规定难以在行政执法实践中真正发挥作用，只有将责任落到实处，使执法责任具有威慑性，兼顾内外形成有序循环，才能够营造出更加良好的执法氛围。

五、结语

“非接触性”执法模式的广泛应用，不仅可以提高国家的整体执法水平，也为探索城市智慧化管理提供了新的路径。“非接触性”执法的实施，有效缓解了一线执法力量较为薄弱的困境，减少了执法盲区，在提升执法权威与执法效能的同时，使执法程序更加规范化。执法人员在固定证据时，由传统的单纯查封扣押转化为利用信息化手段还原违法现场情况，认定违法事实，全面提升了执法规范化、文明化程度，也使城管队伍形象有了极大转变。“非接触性”执法模式尚处于发展阶段，受硬件更新、部门协调、人才储备等各方面条件的限制，应用中仍然存在一定问题。为此，笔者分析“非接触性”执法的可行性，努力探索其实现路径，希望能够对“非接触性”执法模式的推进有所裨益。