公开听证在检察机关办案工作中的应用研究

高祥国，尹 航，王 磊，王晓雪

(1.辽宁省人民检察院，辽宁 沈阳 110032；2.营口市人民检察院，辽宁 营口 115003；3.辽阳市人民检察院，辽宁 辽阳 111000)

党的十九大报告提出，中国特色社会主义的本质要求是全面依法治国。检察机关作为国家法律监督机关，必须坚持为大局服务、为人民司法的理念，把新时代人民群众对法治、公平、正义、安全、环境的新要求落到实处。张军检察长提出，各地、各级检察院要全面推开公开听证，不仅要在申诉案件中多做、做实，还要在审查逮捕、审查起诉案件中广泛充分运用。通过公开听证，促进检察机关办案更加公开和透明，在体现法制民主与进步的同时，充分发挥人民群众参与法治建设的作用。根据张军检察长讲话精神，检察机关要扩大公开听证的应用范围。目前，公开听证主要应用于刑事申诉案件中，邀请听证员，重点是进行释法说理，目的是息诉止访；也有将公开听证引入到信访案件的办理中的情况，但是实践中应用比较少。同时，检察机关公开听证制度不够健全，内容不够细致，有些内容尚存在空白点，如公开听证适用的案件范围、基本原则、召开的形式以及具体步骤等规定都不够明确，导致全国检察机关没有统一的适用标准，在规范性和统一性上有所欠缺，影响了公开听证的法律效果和社会效果。如何扩大公开听证在检察工作中的应用范围，使其有效应用于办案工作中，为群众提供更优质的检察产品，进而实现政治效果、法治效果、社会效果的统一，是亟需我们解决的一项重要课题。

一、公开听证发展脉络

(一)国外情况

“听证”一词始创于英美国家，起源于普通法系，其基本含义是国家机构在准备做出涉及公民利益的决定时，要给予公民听证的机会，听取意见和申辩。英国“自然公正”原则中的“当事人非经听取意见不受人身或财产的处罚”被认为是听证思想的来源。听证成为一项制度并得以应用于英国的司法程序，主要体现在1971年《行政裁判所和调查法》(《The Crow Proceeding Act》,1947年7月31日通过英国上下两院制定，1948年1月1日起施行)中，随后听证权在英国行政司法领域得到发展并逐渐扩大。1946年，美国颁布《联邦行政程序法》，其中明确引入了听证制度，并在英国听证制度的基础上将听证确定为三种类型，即调查听证、立法听证和监督听证；同时，美国联邦宪法确立了正当法律程序原则(美国法源于英国法，美国“正当法律程序”可追溯到英国的普通法原则及英国1215年《自由大宪章》)，听证在美国司法工作中得以快速发展。第二次世界大战后，日本、德国等大陆法系国家逐渐开始重视人权保障。二十世纪末，日本在行政程序司法领域、德国在《行政程序法》中都确定了听证制度和程序，听证制度广泛运用在行政活动中，并在实践中不断得到发展与完善。目前，听证在很多国家被广泛应用于行政、司法等领域。受人文传统、地域和法律体系的影响，听证的含义、适用范围和原则在不同国家和地区表现出很大差异性。比如，以英美为代表的普通法系国家以公开为原则，以不公开为例外，除涉及国家秘密、社会公共利益和个人利益的案件不公开听证外，其他案件都应该公开听证；以日本、德国为典型的大陆法系国家则截然相反，比如日本规定行政机关除非认为有必要，否则不予公开听证。

(二)国内情况

听证首次出现在我国可以追溯到上世纪八十年代。1996年，听证制度被写入《中华人民共和国行政处罚法》，是我国法制史上首次规定此项制度；随后，《价格法》《行政法规制定程序条例》等法律法规中也规定了价格听证、许可听证等程序。二十一世纪初，我国颁布了《立法法》，其中明确指出对列入常委会会议议程的法律应当公开听证，可以以听证会、座谈会、论证会等方式听取意见和建议；随后，全国各地纷纷探索将听证引入立法和行政立法领域。2005年，我国出台了《中华人民共和国信访条例》，条例指出，对重大、复杂、疑难的信访事项举行公开听证，对有争议的事实、疑难信访事项中的焦点问题公开辩论、评议，听取信访人意见，既有利于化解矛盾、息访息诉，同时也可以节约司法资源。该《条例》实施后，全国各省市也制定了相应的暂行办法。

(三)检察机关公开听证制度的发展

近年来，检察机关主动转变司法理念，不断探索将公开听证应用于办理疑难复杂、有影响性的案件，尤其是针对常年申诉、上访的各类积案，通过公开听证让当事人对案件的办理过程享有知情权，让当事人了解案件的事实、证据、法律适用情况；检察机关通过公开听证面对面把法律说清楚、把道理讲明白，广泛听取各方意见、深化检务公开，自觉接受人民群众监督、人大监督、社会监督和履职制约，以公开促公正，践行阳光司法，确保案件得到依法正确办理。

《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定(试行)》(以下简称《试行规定》)指出，可以采取多种形式对刑事申诉案件进行公开审查，办理案件时可以举行听证会，按照法律规定明确听证会人员、听证会的程序等，成为全国检察机关探索实行公开听证的第一步举措；随后，公开听证又出现在《人民检察院信访工作规定》中，规定指出，检察机关在答复重大、复杂、疑难的信访问题时，可以采取答询、评议等形式倾听诉求、化解矛盾，接受群众监督。将公开听证的范围由刑事申诉案件扩大到信访案件，向全国检察机关释放了一个信号，即公开听证将继续推广并应用于检察业务中。在《试行规定》运行十二年后，《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》正式出台。规定提出，在办理不服检察机关处理决定的刑事申诉案件过程中，可以采取公开听证以及其他公开形式。两年后，《人民检察院复查刑事申诉案件规定》扩大了案件公开审查的范围，不服法院生效判决裁定的案件也被纳入公开审查的范围。近年来，检察机关不断扩大公开听证范围，《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》明确指出，对拟决定不起诉的案件、羁押必要性审查案件等可以公开审查，审查时，应当邀请人民监督员参加，听取人民监督员对案件事实、证据的认定和案件处理的意见。该规定出台后，公开听证程序正式渗透到四大检察业务，2019年，全国各地先后召开1200多次听证会，效果显著。

(四)听证室的建设和发展

为了充分体现人民检察院案件听证的庄重性、严肃性、规范性，确保全国检察机关听证室设置的明确性和规范性，2020年4月26日，在总结各地案件听证实践经验的基础上，最高人民检察院印发的《人民检察院检察听证室设置规范》(以下简称《规范》)正式生效并实施。规定要求，全国四级检察院要在现有办公用房的基础上，合理规划设计听证室，同时详细规定了听证室整体布局和席位设置。《规范》颁布实施以来，L省各级人民检察院按照最高检的要求，积极开展听证室规范化建设。据统计，截至目前L省共有47个市、区院设置了公开听证室，占全省检察机关总数的34.06%。

二、L省检察机关公开听证应用情况

(一)实现从初次尝试到全面推行

为贯彻落实最高人民检察院关于加强刑事申诉案件公开审查工作的部署，L省检察机关从2011年开始推广刑事申诉公开审查工作。2013年，全省首例刑事申诉公开审查听证观摩会在Y市人民检察院举行，取得了良好成效，为全省办理刑事申诉案件引入公开听证模式的具体程序、流程及规则的制定探索出比较成功的实践经验。

随着公开听证的广泛应用，近年来L省部分地区也开始尝试制定符合本地区情况的公开听证制度。比如，Y市人民检察院和D市Z区人民检察院都制定了公开听证制度。《Y市人民检察院关于实行公开听证工作的实施细则》明确规定了将公开听证应用到办理刑事申诉案件中，通过听证对涉案事实和证据进行公开陈述、示证和辩论，充分听取听证员的意见，依法公正处理案件；细则就公开听证的原则、参加人员、程序等做了详细规定。随后，该院制定了《Y市人民检察院刑事申诉案件听证员聘任办法(试行)》，明确了听证员的权利和义务、聘任方式和条件。

2018年，L省全省检察机关刑事申诉公开审查开展率已达到40%，逐渐成为常态化的工作机制。2018年11月，党的十九大召开之后的全国首例民营企业涉产权公开听证在Y市人民检察院举行，充分体现了L省检察机关立足检察职能，服务保障非公企业发展的大局意识，努力实现了政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。2019年，L省人民检察院要求提高公开审查效率，做到“宜公开，尽公开”，让公平正义看得见、听得懂、能评价，使公开审查真正成为检察机关释法说理、息诉止访、法制宣传、检务公开的重要阵地；2020年，L省人民检察院要求全面推行公开听证，坚持“能听证、尽听证”的原则，广泛邀请代表委员、人民监督员、律师等第三方力量参与，共同做好申诉人息诉罢访的工作。

(二)近三年开展公开听证情况

据L省人民检察院统计，近三年来全省检察机关公开听证次数、院领导主持次数、案件类型、息诉止访率、听证员参加人数、公开听证在办案中的使用率均逐年上升，院领导对公开听证的重视程度逐年加强，2020年公开听证的息诉止访率已达到70%以上；邀请参加公开听证的代表属性更加丰富，2020年邀请听证员350人次，邀请申诉人所在地基层组织代表参加25人次，通过听证员及其他代表等第三方的参与和评析事理，检察机关的释法说理更加透明，处理决定更加让人信服。

(三)近三年召开公开听证成功案例

1.L省首例刑事申诉公开审查听证观摩会

2013年，Y市人民检察院针对一起不服不起诉决定的刑事申诉案件召开公开审查观摩会，全省各市(分)院，Y地区七个市(县)、区院的主管检察长及控申处(科)负责人等70余人列席现场观摩。会议经过了近两个小时的听证调查、听证辩论，参加听证会的三名人民监督员充分听取申诉人陈述、承办人对原案处理意见和法律依据的阐述并进行闭门评议后，当场宣读了三位听证员评议意见：两位听证员同意维持Z区人民检察院的不起诉决定，并建议申诉人向法院提起民事诉讼；一位听证员不同意检察机关的不起诉决定，建议检察机关撤销原不起诉决定，提起公诉。会议主持人询问申诉人是否有新的证据补充，主持人表示将充分考虑听证员的评议意见，依法公正做出复查决定，宣布听证会结束。会后，全体与会人员对Y市人民检察院能够充分尊重申诉人的诉求，邀请听证员参加听证会进行评议，高度重视听证员的评议意见的做法表示赞同；申诉人对此次听证会过程的严谨透明和与会人员的释法说理表示认同。

此次公开听证会取得了良好成效，成为一次有效的经验交流会，为L省办理刑事申诉案件引入公开听证模式的具体程序、流程及规则的制定探索出比较成功的实践经验。

2.L省首例涉民营企业产权保护的公开听证会

2018年，为贯彻落实最高人民检察院张军检察长“公开审查有社会上、政治上、法律上的好效果，既锻炼了办案人员的能力、提升了水平，又体现了公正，也有助于息诉，同时是对法制的宣传，让更多人了解、理解和支持检察工作，应进一步做好”的批示精神，通过强化公开审查提升刑事申诉案件办理效果，L省举行首例涉民营企业产权保护的公开听证会。《检察日报》专门在首页刊发报道，称赞这是一堂让民营企业安心发展的法治公开课。2018年11月15日，最高人民检察院组织邀请部分全国四级人大代表、专家学者、企业家及省级人民检察院刑事申诉检察部门负责人进行现场观摩。

本次公开听证会体现了L省检察机关在优化营商环境、服务非公企业发展方面履职尽责，通过对犯罪嫌疑人房某作出不起诉决定，体现了检察机关通过客观公正的刑事执法活动，有效维护企业经营秩序的有效举措。通过公开审查这种“看得见”的方式，使申诉人感觉到检察工作温度，了解、支持检察工作；使检察机关的处理决定更具公正性和权威性；使申诉人对检察机关的执法活动更加信服，建立了一个增强检察机关与公众之间信任的良好的制度平台；充分保护与行使了公民的监督权，实现了扩大公众的有序参与，以程序公开透明保障了实体公平正义。

3.信访积案化解公开听证

2020年，为贯彻落实张军检察长“群众不满意信访答复时，检察机关要公开听证”的要求，根据最高人民检察院关于巩固深化“群众来信件件有回复”制度，全面清理重复信访、长期信访等重点信访积案的部署，L省检察机关组织开展清理积案化解矛盾专项行动，其中有一起申诉30余年的不服法院生效裁判的申诉案件，已经市检院、省检院、最高检审查，均认为不足以推翻原生效裁判。为了有效化解矛盾，四级检察机关承办人联合释法说理，Y市人大代表、政协委员、最高检、省检院、省内部分市(分)检院、Y市检察院干警现场观摩。

全面分析掌握信访积案难点、明确工作目的是有效化解信访积案的基础。案件承办人员通过分析本案难点，找到当事人申诉30余年的症结，然后制定详细的工作方案并组织实施。此次公开听证的重点在于解开申诉人心结，因此四级检察机关共同召开会议商议流程，并与申诉人提前见面沟通劝导。在与听证员召开庭前会议确定工作思路后，确定要改变答复思路和方式，将之前确定的从法律角度辨析事理，变为从案件本身和劝解开导两个角度共同释法说理，目的就是打开申诉人36年的心结。四级检察机关承办人协调配合，明确分工：基层院、市院从案件事实和证据情况进行论述；省院发表意见起到承上启下作用；最高检站位高，意见更具说服力，能让申诉人信服，所以最高检承办人主要从证据分析角度阐述原案发生时间久远，相关证人无法找到，申诉人的申诉理由没有证据支持，不足以推翻原生效裁判；主持人从申诉人的家庭、儿女、生活经历的角度，主打温情牌，直击申诉人的心底，成功化解积案。信访积案的成功化解，进一步提升了检察人员运用法律的能力，增强了职业归属感和荣誉感，体现了检察工作的价值所在。

三、当前公开听证工作存在的问题

目前，公开听证更多地应用于刑事申诉案件办理，体现出检察机关对刑事案件监督的高度重视。通过公开听证可以进一步深化检务公开，充分获取公众意见，接受社会监督，保证办案质量，用这种“看得见”的方式促进社会矛盾合理、合法、有效化解。通过公开听证方式，能通过让当事人看得见、听得懂、能评价的方式参与到审查中，增加办理案件透明度；能通过人大代表、人民监督员、律师等第三方的参与，强化案件的说理效果；能够切实提高办案人员的办案能力、协调组织能力、群众工作能力，对发挥刑事申诉检察职能具有显著的促进作用。实际操作中，公开听证工作也存在着某些问题，主要表现在以下几个方面：

(一)公开听证制度尚不完善

目前检察机关公开听证法律规定层面的内容较少，运行机制并不健全。有关规定只是原则性指出了适宜公开听证的案件范围，具体哪些案件必须公开听证并没有详细规定；经过公开听证的案件仍有部分未达到息诉效果；听证主持人的选取、听证员的选任、听证员费用、检察官职能发挥等方面都缺乏相关机制保障。

适用公开审查的案件范围仍然不明确。虽然新的《人民检察院审查案件听证工作规定》第4条对可以召开公开听证会的范围进行了扩大，明确了羁押必要性审查案件、拟不起诉案件、刑事申诉、民事行政监督案件等存在较大争议时可以听证，但是对较大争议、重大社会影响的具体内涵并没有明确规定，实际操作性仍然有待进一步提高。

(二)办案人的听证能力有待提高

作为检察工作中的新生事物，公开听证对案件承办人的工作能力提出了较高要求。由于部分承办人的业务能力有限，且申诉人在公开听证现场很可能提出各类问题，如果承办人对申诉人临场提问准备不足，释法说理不充分，就容易引发申诉人的不满，直接影响公开听证的效果，也影响检察机关的执法公信力。

(三)听证主持人缺乏中立性

《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》第7条规定，由检察院指定主持人；《人民检察院审查案件听证工作规定》第13条规定，听证会一般由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官主持。由案件的承办人担任主持人，对听证程序和案件释法说理程序的引导有积极意义，可以体现检察机关对主持人工作的重视。但笔者认为，听证主持人的地位类似于法庭的法官，应具备客观公正性；案件承办人担任主持人，很难确保其在听证中的中立地位，故在职责分配上主持人应与承办人有所区别。

(四)听证员参与度不强

在公开听证工作中，听证员是重要角色。公开听证的重大意义之一在于引入了“第三方”参与，能够让申诉人获得更多的意见参考，因此，听证员的参与程度直接影响着公开听证工作的效果。最新的《人民检察院审查案件听证工作规定》规定，人民检察院可以邀请与案件没有利害关系的人士作为听证员，对听证员的身份、能力等都没有作出限制，实际工作中担任听证员较多的是人民监督员。通过走访了解，相关司法行政部门针对人民监督员开展的培训工作较少，限制了听证员职务的有效履行，容易使听证员成为听证会上的陪衬，从而使公开听证失去应有的重要意义。

四、加强公开听证在司法实践中应用的路径

(一)完善公开听证相关法律制度

作为法治化社会一种科学、民主的司法制度，针对公开听证应该作出明确、具体的法律规定，才能真正实现公开听证的社会功能，更好地保障当事人的合法权益，而不应当仅有“其实”而无“其名”(1)参见刘国媛：“刑事检察听证制度的理与法”，载《法学评论》，2015年第1期，第175页。。《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》和《人民检察院审查案件听证工作规定》对检察机关开展的公开听证作了多方面的详细规定，但笔者认为，在实际操作中公开听证流程应更细化，听证员的身份和要求要更具体，主持人的选取应更中立，才能使公开听证工作规范、有效运行，使申诉人的权利得到充分保障。

(二)推进公开听证常态化

坚持“能听证、尽听证”原则，在目前已经应用较为成熟的刑事申诉案件公开听证基础上，在办理羁押必要性审查案件、拟不起诉案件、民事行政监督案件的过程中积极引入公开听证的方式；特别是对重大疑难复杂和有重大社会影响的申诉案件，在征求申诉人同意的前提下，应当通过公开听证的方式，促进息诉止访。实行“检察开庭”，增强公开听证的规范性、有效性和便民性，能够提升检察机关的工作质效，用社会的监督来促进检察业务能力的切实提升。更重要的是，用公开听证的方式办理案件，在案件结论作出之前就向群众充分释法说理，能够减少群众因对案件不了解而引发的上访行为，从源头化解矛盾纠纷。同时，可以组织相关检察机关对公开听证进行观摩评议，借此推动全地区的公开听证流程正规化、有效化发展。

(三)对不同的案件选取不同的公开方式

检察机关应当认真研究、多方考量，对拟采取公开听证的案件选取最合适的公开方式。对于一些重大、疑难、复杂案件，需要通过召开听证会解决问题的，举行公开听证，是公开审查工作中最常用的方式；此外，还有公开示证、公开论证、公开答复的方式。公开示证是针对申诉人对案件和证据不清楚或者有误解的情况，通过向与会人员展示原案相关证据，消除申诉人疑虑的一种方式；公开论证适用于申诉人对案件法律适用有异议，经检察机关充分释法说理后仍然有争议的情形，公开论证应邀请法律专业人士进行充分论证，以达到正确适用法律、妥善处理案件的目的；公开答复更侧重于化解矛盾纠纷、促进息诉罢访的情形，更注重答复的方式方法，以解决息诉难的问题。

(四)正确发挥听证主持人的重要作用

听证主持人是整个听证过程的组织者和领导者。在听证中，听证主持人主导听证的进行、询问当事人及证人、安排证据的调查、对妨碍听证的人采取必要措施、对听证中出现的程序性问题做出决定等(2)参见周宇蓉：“建议检察机关设立刑事申诉指定异地管辖制度”，载《检察实践》，2004年第1期，第69页。。听证主持人不应有支持或反对某一方参与者的偏见(3)参见吕文棋：“论不起诉听证程序”，西南政法大学硕士论文，2006年4月，第24页。。在公开听证工作中，对于办案机关与申诉人间的充分沟通、听证员的积极参与、申诉人的情绪引导等，主持人都起到重要的作用。主持人的法律素质高低直接决定听证辩论的激烈、成功与否。听证主持人应有较强的组织能力，熟悉听证程序运作和流程，适时把控程序进程，推动听证的顺利开展。刑事申诉案件是最后的法律救济途径，公开听证会的主持人既要引导听证程序，又要将矛盾化解工作贯穿整个听证会始终，切实把申诉人情绪疏导好，把问题解决好，把检察机关的温暖和关怀传递给申诉人，切实起到指挥、引导和示范作用。

对于担任公开听证的主持人人选问题，《人民检察院审查案件听证工作规定》第13条在规定由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官担任主持人的基础上，进一步规定检察长或者业务机构负责人承办案件的，应当担任主持人。检察长、院领导、业务部门负责人具有较强的业务能力和法律素养，同时具备较好的临场控制能力，公开听证会由检察长、院领导或业务部门负责人主持，能够更好地实现公开听证的积极意义和重要作用。

(五)加强办案人的释法说理能力

检察官的释法说理既是公开听证会的重要内容，也是公开听证中心内容。公开听证的对象是申诉人，而申诉人关注的是案件本身。申诉人将依法、公正办理案件的希望寄托在检察官的身上，因此检察官在公开听证中的释法说理尤为重要。首先，办案人要在思想上克服公开听证只是一种形式的意识，摒弃公开审查“费力不讨好”“多一事不如少一事”的错误观念，敢于担当责任，勇于化解矛盾，提高公开听证适用率；其次，要着重提高检察官的办案水平、案件汇报能力、释法说理能力等，特别是优先选择协调组织能力和群众工作能力较强的检察官参与到公开听证活动中；最后，检察官在公开听证会上的阐述不应局限于案件本身，即除了对案件事实和法律适用进行充分的阐述外，还应对申诉人提出的所有问题进行解答。必须有针对性地提高检察官的法律理解能力和临场答辩能力，做到以情感人、以理服人，才能充分地化解申诉人的矛盾纠纷。

(六)提高听证员的水平和参与度

听证员的参与度是公开听证取得较好效果的关键。检察机关应当加强与代表、委员、人民监督员的联系和沟通，邀请他们参加刑事案件和信访案件有关会议或文件、制度、课题的研究工作，旁听、观摩刑事案件公开听证，研讨社会关注重大刑事申诉案件和信访案件，广泛听取意见建议；同时，要打破地域和级别的限制，尽量选择法律理论知识丰富、政治业务素质较高、群众工作能力较强、责任心较高的第三方(包括律师、心理咨询师等专业人士)参与公开听证，强化公开听证在息诉止访方面的效果。

(七)完善公开听证程序设置

公开听证室设置要严格执行《人民检察院检察听证室设置规范》的各项规定，听证室设施要能够满足检察机关所有案件类型的公开形式，除了遇到特殊类型案件或者根据不同案件具体情况对相关当事人席位名称、数量作个别调整外，不得擅自改变听证室整体布局和席位设置，确保公开听证的严肃性。听证室的设置应充分考虑观摩席的感官感受。近年来，越来越多的检察机关在举行公开听证的时候，邀请人大代表、政协委员、检察干警等进行现场观摩。这种观摩不是单纯的观看，而是主客观双方面的积极参与，代表们的观摩感受能够促进公开听证的完善。因此，观摩席的设置除了有必要的桌椅外，还应在听证室安装多媒体设备，确保观摩席的各个角落均能看到案件听证的相关内容，使听证席和观摩席能够同步听证，做到程序合法、过程合理、结果有效，更好地发挥公开听证的功能价值。