我国协商民主机制的发展逻辑与趋向

张建红，何碧琼

（成都医学院 马克思主义学院，成都 610500）

协商民主是“党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，同选举民主相互补充、相得益彰”〔1〕P295，凸显了中国特色社会主义民主政治的优势和特色。我国协商民主机制创建于革命战争年代，发展于新中国建设和改革开放时期，并需要在社会主义新时代继续走向成熟和完善。探究我国协商民主机制的发展历程与逻辑，汲取成功经验与方法，科学把握其发展趋向，有助于加快这一“成熟与完善”的进程。

一、我国协商民主机制的发展历程

我国协商民主机制的创建和发展与党领导的新民主主义革命、新中国建设和改革开放的伟大实践紧密相联，其发展历程从核心目的和主要任务角度大致可划分为服务于政治团结、服务于公共决策、服务于社会治理三个阶段。

一、以服务于政治团结为主阶段

这一阶段主要是指从新民主主义革命到1978年改革开放时期，我国协商民主机制的核心是以政治协商形式团结一切可以团结的力量，凝聚人心、众志成城，夺取革命和社会主义建设的伟大胜利。1940年中共中央首次提出的“三三制”政权组织原则是新民主主义革命时期协商民主机制创建的重要制度实践。当时，中国共产党领导的抗日战争正处于异常紧张与艰难的境地。一方面，抗日战争进入相持阶段，侵华日军将大量兵力从正面战场抽调到敌后战场，对党领导的抗日根据地展开了大规模扫荡，实行残暴的三光政策，极力压缩根据地生存空间，妄图将中国共产党领导的抗日力量困死在资源枯竭的地方，另一方面，在正面战场屡屡受挫的国民党军队士气不振，对日被动防守、消极作战。与此同时，国民党阵营中的顽固派对共产党领导的抗日武装力量甚是猜疑和忌惮，采取“溶共、限共”措施，进一步加剧了抗日根据地的艰难境地。为攻坚克难、众志成城坚持抗战，中国共产党提出了有利于凝聚民心、团结抗战的“三三制”原则。

按照“三三制”原则，抗日根据地的参议会和政府机关均实现了共产党、非党的左派进步分子和不左不右的中间派各占三分之一的人员配备。“三三制”政权为各政治力量发扬民主、协商合作提供了重要机制和平台，有效提高了工作效率，有利于团结民众、共同抗日。1949年9月21日，第一届中国人民政治协商会议召开，标志着人民政协制度正式确立。人民政协助力中国共产党团结了党外一切可以团结的力量，建立最广泛的统一战线，为新中国成立作出了重大贡献。建国后，“长期共存，互相监督”是处理中国共产党和各民主党派的关系准则，也是我国协商民主机制富有活力和生命力的表现。

二、以服务于公共决策为主阶段

1978年改革开放，中国大地万象更新，人民群众期盼在好政策指引下加快社会主义国家建设，努力实现“四个现代化”。但如何吸取历史教训、避免重大决策失误，使历经“十年浩劫”的中国尽快蓬勃发展起来？邓小平同志说：“没有民主就没有社会主义”，“必须有渠道反映群众的要求和呼声，必须有地方让群众提建议，有地方让群众申诉委屈，并且这种渠道要顺畅、常态化”。为此，他坚定支持发展协商民主机制发展。1980年邓小平同志亲自主持修改了《中国人民政治协商会议章程》，1989年也是在他直接关心下，为更好实现政治协商、参政议政和民主监督，从而更有利于发挥各民主党派在国家建设中的重要作用，中共中央制定了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。

党的第三、第四代领导集体同样重视协商民主机制建设，并将以政治协商、党内协商为主要形式的协商民主机制扩展到了社会协商、基层协商。1998年在重庆，江泽民同志强调要加强农村基层民主制度建设。2007年在胡锦涛同志支持下，中共十七大强调要提高参政议政实效，把政治协商纳入公共政策决策程序。这就是说，今后每当国家和地方在解决一些重要问题需要制定相应公共政策时，都必须经过政治协商的程序，且这个程序应当始终贯穿于决策之前和决策执行之中的全过程。显然这样规定的目的是为了能够更有效的发挥各民主党派参政议政作用，最大程度博采不同界别专业人士的特长和智慧，最为广泛听取来自不同战线人民群众的呼声和意见，努力推动公共决策民主化和科学化。

三、以服务于社会治理为主阶段

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央非常重视协商民主机制建设，他在多次场合都谈到了对协商主体、协商领域、协商形式等进行建设的具体意见和建议。2019年10月31日在中共十九届四中全会上，习近平同志从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度再次强调，要坚持协商民主的独特优势，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”。毕竟我国是一个有着十四亿人口的大国，国家事务管理复杂且千头万绪；发展不平衡，不同地区不同群体的需求、利益等不可能完全一致，甚至不同群体之间的利益要求还会出现严重对立；经济社会发展尚存许多结构性矛盾，环境保护、民生保障、乡村振兴等任务艰巨。如此纷繁复杂艰巨的任务和问题对国家治理体系和治理能力提出了巨大挑战。如果我们仍然像过去一样仅仅依靠政府的力量来解决，显然不符合现实。毕竟政府力量是有限的，不可能事无巨细的包办管理一切，而且有些问题的解决政府介入的话，不仅不能起到很好效果反而会造成更多问题。实践一再证明，一些社区、邻里、群团、乡镇等问题通过人民群众自发协商解决，或在党和政府帮助下合作解决效果会更好。因此，发扬协商民主，调动人民群众参与管理国家事务的意识和热情，以服务于国家治理体系和治理能力现代化就成为新时代协商民主机制建设的重要任务。

四、我国协商民主机制发展的基本逻辑

我国协商民主机制根植于中国共产党领导人民群众进行的伟大革命和建设实践。因此，党在领导社会蓬勃发展中尊重人民群众协商合作的创造精神便是协商民主机制得以发展的基本逻辑。

（一）党与时俱进的领导。中国共产党是以科学的马克思主义理论武装起来的先进政党，与时俱进是党拥有无限活力和生命力的重要方法。在党领导社会主义协商民主机制创立和发展过程中，正是由于这种与时俱进性带来的正确方针、政策，引导着协商民主从单一的政治协商逐步走向立体、丰富的社会协商、基层协商。抗日战争时期，党从抗战大局出发，审时度势、因势利导，团结一切进步抗日的力量，创造性地进行了政权建设的“三三制”实践，为协商民主机制创建作出了可贵探索。解放战争时期，党适时发出著名的“五一口号”，为新中国政治协商制度的建立进行了充分的舆论和文化准备。新中国建立后，如前所述党从社会主义建设、改革开放、市场经济发展、国家治理体系和治理能力现代化等实际出发，与时俱进的推出了诸多促进协商民主机制发展的方针、政策。

进入21世纪，党领导的协商民主机制建设在理论和实践上都获得了巨大突破。理论层面，中国特色社会主义协商民主思想愈益清晰和成熟，这集中表现在一些重要文件关于协商民主的论述较以前更具有理论化和系统性特征。如2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》第一次正式提出“协商民主”概念。尽管党领导的协商民主实践在建国前早就以各种形式存在，但“协商”和“民主”合起来用正式成为中国官方政治话语和概念在这里尚属首次。又如2012年党的十八大强调要健全社会主义协商民主制度，这无疑是要从机制建构的角度对协商民主进行系统性建设。再如2015年中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》更是一部全面系统地指导新时代协商民主机制建设的纲领性文件。实践层面，党顺应历史潮流和社会发展趋势领导协商民主机制建设，使在协商主体、协商内容、协商方式等方面都呈现出与时俱进的特点：协商主体趋于多元化，包括政党、政协、政府、人大、人民团体、基层、社会组织七大协商主体；协商内容广泛化，不仅仅涉及政治、经济、法律等重大方针政策，也涉及教育、医疗、卫生、就业等与人民群众切身利益相关的重要决策等；协商形式多样化，既有传统的意见咨询、专题会议、听证会等形式，也有微信、QQ、网站直通平台等协商交流的快捷方式。总之，党与时俱进的领导构成我国协商民主机制不断向前发展的重要逻辑。

（二）任何一种政治机制的发展演进都不仅仅是单一的政治因素在起作用，而是会涉及经济、社会、文化乃至科学技术等诸多因素的合力影响。我国协商民主机制的演变与发展同样遵循这一规律。建国前旧中国生产力落后，政局飘摇动荡，国家积贫积弱，人民生活困苦，民间力量微弱，社会发展缓慢，以至于可以用“一盘散沙”来形容。旧中国政治图景的实际情况是军阀混战此起彼伏，你方唱罢我登场，“城头变幻大王旗”。没有民主难有协商，“强权就是真理”被各种派别各种势力奉为圭臬。显然，落后的社会发展、松散的民众力量很难支撑人民在政治生活中得到话语权，而所谓协商民主机制更是不可能存在的。

新中国建立后，在中国共产党强有力领导下，国民经济快速发展，社会充满生机和活力，人民才有了真正参政议政的民主权利。建国初期，我们通过五个“五年计划”基本形成了相对独立、完整的工业体系和国民经济体系，人口迅速增长，社会发展欣欣向荣，民主党派、人民团体凝心聚力，积极参政议政。虽然后来文革十年空前紧张、压抑、沉闷的社会环境极大抑制了协商民主机制发展，但改革开放后经济高速发展带来了社会活力的巨大释放，以往被压制的民主诉求或由于新的利益矛盾催生出来的新的民主参与要求也大大释放出来。在这种背景下，人们在涉及利益分配、矛盾解决、生活需求等问题时，往往倾向于通过一种平等协商、多元互动、沟通合作的方式达成目标，从而进一步推动了协商民主机制发展。进入社会主义新时代，社会文化生活继续繁荣发展，并更加趋于多元化方向，人民群众对美好生活的需要也更富有多样化和个性化特征。为了实现自身利益需求，不同群体参与协商民主意识进一步增强，再加上信息技术的广泛运用和新兴媒体蓬勃发展，协商民主方式与途径较以前大为丰富，协商质量与效率也达到新的高度。同时，新时代我国重视城市社区建设和农村精准扶贫，在此基础上一些地方基层协商民主十分活跃并得到党和国家积极支持与肯定，这是我国协商民主机制建设继续走向成熟与完善的重要表现。

（三）尊重人民群众创造精神。我国协商民主“源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造”〔2〕P294，是人民群众发扬民主、参与政治生活、参与国家管理、协商解决公共事务的重要机制。它来自于人民创新创造，服务于人民当家作主，也成长于人民悉心呵护。20世纪80年代，改革开放的春风吹遍神州大地，中国农民不仅有安徽小岗村“包产到户”的经济模式创新，也有村民自治的基层协商民主探索。90年代，在经济高速发展背景下，在国企改革、产业改造等一系列市场化进程中产生了一些新的社会矛盾和问题，为了解决这些属于发展中的问题，民众自发组成的民间或草根组织风起云涌，几乎遍及社会生活的每个领域，充分显示了人民群众自我解决问题的伟大创造精神。这些组织多是社会成员为了共同的公益或互益目的本着协商、民主、合作原则而志愿、自由、自主结成的非营利性组织。显然，无论是村民自治还是社会组织合作，都是人民群众创造性地运用协商民主机制解决公共生活难题的伟大实践。这些创造性产物得到了党和国家极大尊重，党将人民群众的创造性成果加以思想化升华、理论化凝练、制度化安排，进一步推动发展了社会主义协商民主机制。

五、我国协商民主机制发展的主要趋向

协商民主在我国有根、有源、有生命力，是人民群众实现当家作主的又一重要制度机制。其已走过的辉煌历程表明：党与时俱进，在领导社会蓬勃发展中，尊重人民群众协商合作的创造精神是社会主义协商民主机制得以不断发展的基本逻辑。未来，协商民主机制仍将在党的坚强领导下，趋向党在十九大报告中指出的“广泛、多层、制度化发展”〔3〕P37。

（一）广泛发展。协商民主机制广泛发展主要是指在协商领域、协商范围要广泛、深入、充分。我国是世界第一人口大国，仅仅人民吃饭穿衣、柴米油盐酱醋问题就是非常大的发展问题，更何况在党的领导下我们不仅仅是满足解决温饱，完成全面小康社会建设，而是要建设成为一个社会主义的现代化强国。因此，我们要在政治、军事、体育、艺术、经济、文化、教育、科技、医疗、养老、环保等各方面都广泛发扬民主、深入协商，努力找到最大公约数，用最有效的办法、最科学的决策解决好各种问题，只有这样才能满足人民群众对美好生活的需要。但是，每一领域的发展都不容易，每一方面的任务都非常艰巨，如果我们不能够广泛发扬民主、深入开展协商，无法做到群策群力、集思广益，就不能汇聚起磅礴之力共建繁荣之中国。所以，新时代我国协商民主机制必须实现广泛发展。另外，还需要特别强调的是，历史教训和发展经验一再告诫，在我们这样一个单一制国家结构形式里，公共政策的科学性和合理性非常重要，牵一发而动全身，因此在政策制定和执行方面必须广泛发扬民主、充分协商，才有可能避免政策失误并及时启动纠错机制。

（二）多层发展。协商民主机制多层发展是指在协商主体、协商层次上要实现上下联动、多层互动。当前我国改革正进入深水区，对于政治经济体制中的顽疾、社会结构中的深层次矛盾、思想文化中的症结等，我们党不回避不敷衍，而是敢于面对复杂局面的挑战，紧紧依靠人民，发扬民主、多层协商，通过大力推进政协协商、政党协商、人大协商、社会组织协商等，集思广益、科学决策，以实现对关系人民群众切身利益问题的正确解决。同样，由于改革进入深水区，敢啃“硬骨头”，必然会引起政治经济社会格局的深刻变动，这使我们在更好解决一些深层次问题的同时，也不可避免的会引发其他一些新的利益矛盾。特别是不同阶层、不同群体的要求不尽相同，不同地域、不同行业的利益诉求不尽一致。如何真正听到人民群众的呼声、积极回应他们的诉求，以及如何团结积极的建设性力量，与社会多元主体共同搞好国家治理，这些都需要将协商民主机制建设推向多层化。因此，我们不仅要在中央层面大力推进政党协商、政府协商等，也要在地方层面更多推动基层协商、社会组织协商等；不仅要在制定公共政策和决策重大问题时注意与相关利益群体协商，也要在政策执行中和执行后多与他们协商。只有这样才能为不同群体、不同组织搭建更多更便捷的协商沟通渠道，才能为解决问题找到使大多数都满意的解决方案，进而实现以协商促理解、以协商促合作、以协商促治理。

（三）制度化发展。在社会主义民主政治生活中，人民享有的协商民主权利是广泛的、全面的，但需要通过制度化的协商民主机制才能将人民手中的权利转化为现实生活中的权利。且如前所述，协商民主机制本身需要向广泛、多层方向发展，但如何使包罗如此浩瀚内容的机制本身实现制度化、规范化呢？党的十九大对此指出了正确方向。十九大报告强调，要推进“政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”。这事实上以责任主体的形式点明了协商民主机制制度化发展的具体路径，即可以从这七个方面分别制定或修改相应法律法规，将协商主体、范围、方式、类别、效力、结果反馈等予以规范性明示，促其法治实践中落实。