高质量发展背景下长春市开发区改革创新路径探索

邓永旺 刘彤起 胡涛

摘要：立足新发展阶段，从借助产业集聚带来的高速增长转向基于创新集聚达成的高质量发展正成为开发区当前发展的共识，开发区在加快城市对外开放、创新发展和体制机制改革中的重要作用日益加强。长春市是我国重要的制造业基地和东北地区中心城市之一，但其开发区主导功能重叠、创新能力不高、经济产出较低等问题仍较为突出。在此形势下，需坚持问题导向，聚焦突出矛盾，实现以发展为导向的双转型、以资源为导向的双赋能、以创新为导向的双提升和以改革为导向的双减负，加快长春市开发区转型升级，实现高质量发展。

关键词： 长春市;开发区;高质量发展

中图分类号：F127.9

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.06.010

1984年9月，国务院设立大连经济技术开发区，这是继我国14个沿海开放城市后，国务院批建的第一个国家级经济技术开发区。自此，开发区肩负起产业开发、产业集聚和产城融合的重大历史使命，成为我国区域经济发展的强力引擎。2017年10月，党的十九大报告提出我国经济已逐渐从追求高速增长转为追求高质量发展阶段。这对开发区发展的外部环境和内生动力产生了重大影响。在这一背景下，长春市各开发区能否满足高质量发展的新需求，进一步加强内生增长动力，释放发展新动能，从而实现新的增长极效应，既关系到开发区自身的发展，也关乎到长春经济结构转型升级和城市创新发展的美好前景。因此，当前应提高对推动开发区新旧动能转换的必要性和紧迫性的认识，抓住机遇，促进全市开发区提质增效升级，打造区域开放开发“桥头堡”，引领长春市经济社会发展效率提升、动力提升和质量提升。

一、开发区实现高质量发展的新要求

开发区被誉为区域经济发展的“领头羊”和“主阵地”，在经济发展由高速增长转向高质量发展的背景下，从自身转变发展阶段需要和适应外部环境重大变化两方面，对开发区更好发展提出了新要求。

（一）新一轮产业革命的到来对开发区提出了加快产业结构升级的要求

当前，在大数据、新能源和人工智能等新兴业态催发下的新一轮产业革命给世界各国的产业形态带来了深远影响。在这一背景下，依托劳动力资源丰富带来的低成本优势进行招商引资的发展模式已经举步维艰。开发区作为促进国家及地方经济发展和对外开放的重要阵地，亟待抢抓机遇，加快产业转型升级，腾笼换鸟，为基于数字经济、平台经济、共享经济和绿色经济等为关键理念的新业态、新动能搭建广阔的发展平台。

（二）新发展理念对开发区的生态环境提出了生态优先和绿色发展的要求

党的十八大以来，“生态文明”的理念深入人心，建设“美丽中国”成为中国特色社会主义现代化强国的应有之义和远大目标。我国的生态文明发展和绿色环境保护没有“法外之地”，作为“工业集中区”的开发区更不能为了经济效益而忽视环境保护。特别是当前产城融合及生态宜居理念的深入人心，对开发区的生态环境建设进一步提出打造宜居宜业宜游的优质生活圈的新要求。

（三）经济逆全球化趋势对开发区的对外开放水平和质量提出了更高要求

开发区作为我国对外开放的主要平台，一直是进出口貿易的“主阵地”。但近年来受新冠肺炎疫情和中美贸易摩擦等因素的影响，西方国家单边贸易保护主义、霸权主义、制造业回流等造成的逆全球化趋势日益严重，对开发区的对外贸易影响极大。面对这一不利形势，国家提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。开发区要积极提升综合实力，培育发展新动能，主动融入双循环发展新格局，加快建设调度全球资源的开放新高地。

二、长春市开发区发展现状及存在的问题

目前，长春市共有省级开发区（工业集中区）26个，其中经济开发区14个、高新技术产业园区2个、省级特色工业园区3个、工业集中区7个。从空间分布看，长春市开发区呈现出全市布局、区域集聚的特征;从主导产业看，开发区已经形成了门类齐全、紧跟前沿的产业体系;从功能看，长春市设立了多种类型的开发区，有利于发挥区域经济的地缘优势和政策优势。综上所述，开发区已经成为长春市经济发展和对外开放的重要平台，但其建设发展过程中的问题依然突出。

（一）总体数量偏多，布局分布过散，综合实力和发展质量仍处于较低水平

从数量来看，长春市省级开发区（工业集中区）总量远高于武汉（12个）、杭州（11个）等经济发达地区。长春市平均每个县（市）区的省级开发区数量为1.73个;从布局来看，长春市开发区呈现“四面开花”的局面，存在产业集聚度不高、相关企业间联系不紧密、产业链上下游企业配置不完善等问题;从经济体量来看，长春市开发区经济体量和地均产值距离先进城市还有较大差距。

（二）发展定位不清，产业结构不优，区域间同质化竞争问题依然十分突出

目前，长春市一些开发区产业定位不够清晰，在招商引资压力影响下，不同程度地存在着注重近期开发、忽略远期建设，注重项目引进、忽视规划衔接等问题。同时，从产业布局来看，长春市50%的开发区以汽车产业为主导产业，45.5%的开发区以农产品加工为主导产业。其中，21个省级开发区（含工业集中区）的主导行业基本为设备制造业、建材加工制造业和汽车制造业，产业重复度高达40%以上，功能同化、项目竞争现象严重。

（三）体制机制不活，管理效能较低，以产业为主的创新创业活力不足

随着长春市多个开发区管辖范围的不断扩大，不少乡镇被纳入开发区内，功能日益复杂，常住人口大增，被征地农民的安置、社区建设与管理、环境保护、教育卫生、社会保障等社会问题日益显现出来。开发区承担的社会职能增加，以工业职能为主的开发区行政管理效能受到一定影响，体制机制不够灵活、管理效能降低的问题逐步凸显，一定程度上制约了开发区的快速持续发展。围绕主导产业的创新创业活动不活跃，科技创新对开发区发展的支撑作用发挥不够，创新力较为匮乏。

（四）基础设施配套水平低，公共服务设施不够完善，生产生活水平亟待提升

长春市26个省级开发区中，大部分开发区仅完成“三通一平”建设工作，基础设施配套完善度较低。公共服务设施配套方面，除开发区必要的居住、商业零售、信息邮政设施建设较为完备之外，教育培训、文化休闲、体育娱乐等设施建设步伐较慢。基础设施和公共服务设施配套不完善，进一步降低了开发区对人才、产业、企业的吸引力，开发区生产生活水平亟待提升。

三、长春市开发区改革创新基本原则及提升路径

高质量发展背景下，长春市开发区也迈入了注重效率提升的内涵式增长新时期，要加快推进发展转型、资源赋能、创新提升、改革减负，把现有开发区打造成为工业现代化发展的样板区、高效率营商环境的示范区、大众创业万众创新的策源地、开放型经济和体制创新的先导区，以提升城市能级和核心竞争力。

（一）基本原则

一是坚持深化改革、统筹发展的原则。充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，强化政府对开发区深化改革的高位统筹，鼓励开发区创新思维模式，树立正确的利益观念，在体制机制改革方面勇于开拓、先行先试。

二是坚持科技立区、创新发展的原则。充分发挥开发区在创新驱动发展中的重要作用，深入开展“产学研一体化”协同创新试点，加快推进创新平台、创新载体和创新园区建设，扩大宣传力度，使创新发展理念深入人心，成为开发区可持续发展的驱动器。

三是坚持彰显特色、集群发展的原则。引导开发区充分发挥自身优势，取长补短，分工协作，打造相关主导产业集群，统一制定合理的产业定位和发展方向，促进产业链和供应链重构，合力迈入价值链中高端。

四是坚持合作共进、协调发展的原则。坚持产城融合理念，依托大学校区和产业园区，完善产业发展配套服务设施，打造高质量绿色发展产业新城。坚持区域经济协调发展，充分发挥开发区带动作用，补齐县域经济短板，促进区域经济一体化。

五是坚持节约集约、绿色发展的原则。树立资源节约和环境保护观念，把生态文明建设放在首位，改进生产工艺，控制开发区工业污染物排放，建立生态宜居社区，大力发展循环经济，促进开发区绿色可持续发展。

（二）提升路径

一是以发展为导向的双转型。一方面，是空间转型。首先是坚持规划引领。深入研究各类开发区特点，在国土空间规划框架下，细化专题，专项规划，以高标准规划统一思想，科学决策，引领开发区高质量发展。其次是推动统筹协调。推动地域邻近、产业同链的开发区建立“一区多园”高效管理模式。再次是实现集约发展。转变开发区粗放式土地利用模式，优化空间结构，细化空间管控，提高开发区地均产值。另一方面，是产业转型。首先是践行创新导向。推进开发区产业向智能化、绿色化、现代化转型升级，形成良性循环的产业生态圈。同时，围绕产业链部署创新链，加强创新基础设施和服务供给，形成创新与产业融合的智慧型空间网络，全面提升经济效益与产业动能。其次是完善产业链条。围绕“固链、补链、强链、延链”形成完整产业链条，强化产业韧性，提高附加值，打造开发区高效成长模式。再次是强化开放合作。促进开发区与城市门户联动，优化资源通道，强化配置能力。同时，要面向国际国内“双循环”，打造开放型经济体制，扩大产业合作网络。

二是以资源为导向的双赋能。一方面，是要素赋能。首先是优化土地市场供应。优先安排开发区建设用地指标，新增建设用地向重点园区、重点产业、重点项目倾斜，坚持供地量与投入产出效益、土地集约利用程度挂钩，以优质项目带动区域发展。其次是保障基础设施建设。完善机场、轨道、高速等省市交通设施配套，健全给水、燃气、供热、供电、通讯等市政设施保障，以优质设施支撑区域发展。另一方面，是政策赋能。首先是创新产业用地供给途径。推行“弹性供地”“标准地”“拿地即开工”“新型产业用地（M0）”等产业用地扶持政策，保障优质项目、重点项目顺利落位。其次是统筹政策供给。探索国家、省、市特殊优惠政策使用途径，支持既有园区通过申报各类特殊政策，争取国家特定领域政策资金支持，促进区内特定产业发展，提升发展质量。

三是以创新为导向的双提升。一方面，是效率提升。首先是聚焦管理职能。推动开发区管委会权责清单梳理，明确管委会行政管理机构职能，将非管理职能逐步剥离。其次是发挥市场效能。推动专业化运营公司建设，组建开发区运行管理集团，通过市场化手段推进建设与运营工作。另一方面，是品质提升。首先是优化用地结构。加快推进低效用地再开发，深入实施城市更新、功能完善工程。其次是坚持产城融合。健全服务要素保障，完善基础设施配套，推进产城人一体化幸福新城建设，打造宜业宜创宜居的开发区发展新格局。

四是以改革为导向的双减负。一方面，是管理减负。推动管理体制便捷化，建立“小政府、大社会”的管理格局。首先是推进公共服务社会化经营。启动开发区职责梳理工作，厘清政府市场关系，政府原则上负责保障性社会服务工作，盈利性、改善性服务应探索推进社会化经营改革。其次是深化“一门式、一张网”综合改革。创新行政服务模式，建立长春市统一的开发区项目申报、规划审批、环境评价、安全评价综合审批平台，推进“多规合一、多测合一、多验合一”。再次是抓项目。整合发挥发改、环保、水利等部门规划作用，着力破解项目规划和用地难题，全程跟踪保障项目招商、选址、设计、落位和投产。另一方面，是市场减负。促进开发区运营机制专业化，建立“小机构、大服务”的营商环境。首先是统一要素市场。建立完善产权、土地、技术、劳动力等要素市场体系，促进生产要素的合理流动和优化配置。其次是打造智慧平台。推进以提高社会管理和区域运行信息化水平为目标，以物联网等新一代信息技术应用为主的智慧城市建设，建立健全全方位、广覆盖的社会管理综合信息系统，提高社会保障能力、资源开发能力和安全发展能力。

作者简介

邓永旺，长春市城乡规划设计研究院工程师，研究方向：城市规划;

刘彤起，长春市城乡规划设计研究院总规划师，研究方向：城市规划;

胡涛，河南城建学院建筑与城市規划学院助教，研究方向：城市规划。

责任编辑 王宝珍