融合与共享：城市群高质量发展的空间治理维度

房亚明 李幸芝

摘要：城市群的形成与演进是以工业化、市场化和城镇化为主要特征的经济社会现代化的必然结果，是高质量发展与共享发展的内在要求和实现途径。立足新发展阶段，城市群发展必须围绕区域协调、城乡融合与共享共治的战略方向展开，以空间治理优化为抓手推动构建新发展格局，实现共同富裕的重大任务。城市群的高质量发展必须克服异质性大、空间治理能力不足、治理资源和配套服务滞后、市场机制作用发挥不够等潜在障碍，利用现代化手段优化城市群空间结构布局，发挥市场机制的主导作用，鼓励多元主体共同参与提升城市群空间治理效能。

关键词：城镇化;城市群;空间治理

中图分类号：F299.27;C912.81

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.06.003

随着我国社会经济发展与城镇化的深入推进，城市群已经成为经济社会高质量发展、可持续发展与共享发展的的空间平台，成为新发展阶段构建新发展格局与新增长极的重要依托。城市群高质量发展关系着国家参与全球竞争优势，影响着生态可持续发展与国家安全稳定，深刻影响着未来中国发展走向，成为国家治理的重大议程。党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力。”城市群快速发展需要应对资源短缺、环境恶化及公共服务配套不足等“城市病”。中心城市和城市群综合承载力及资源优化配置能力是国家治理能力的重要体现，而空间治理是其中的关键所在。面对疫情、洪灾、国际冲突等各种不确定性因素的影响，单中心的空间治理模式已经无法适应复杂多变的社会环境，提升城市群空间治理效能是有效拓展国土空间韧性与国家应急治理能力的必由之路。

一、问题缘起：城市群高质量发展的空间维度

城市群高质量发展是区域协调与共享发展的重要平台依托。习近平总书记在2019年12月16日发表的《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》一文提到“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”，并为新形势下发展城市群提出了建设思路：“加快构建高质量发展动力，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。”面向2035年基本实现现代化目标以及2050年现代化强国战略，必须全面统筹发展，强化空间治理，促进区域协调发展，增强国家治理韧性，推动国家治理现代化进程，为未来城市群高质量发展提供科学指引。“十四五”规划指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。”都市圈与城市群经济发展和环境承载力影响着我国经济和社会发展取向，因此提升城市群发展质量成为国家现阶段的重要任务。

目前为止，有关城市群发展的研究主要集中在三个方面。

一是城市群的形成与演化机制。房亚明（2011）以资源分布格局的政治维度来探讨城镇化和现代化进程中出现的“城市病”、贫富分化与集权制的限度。[1]米鹏举（2019）通过对珠江三角洲城市群空间结构和区域治理模式协同演化的研究，探讨了城市群空间结构与区域治理之间存在的协同演化机理。[2]沈昊婧（2020）以增强中心城市和城市群承载能力为目标，挖掘中心城市和城市群发展面临的空间不足问题。[3]常晓鸣等人（2020）立足于空间治理带来的制度红利，以成都平原城市群为例，围绕中心城市最优规模、产业分工和协作机制、区域空间治理体系构建展开研究，对区域发展新格局的形成提供关键途径。[4]此类研究为理解城市群的生成逻辑与演化方向提供了知识资源。

二是城市群的治理影响。杨海华（2019）基于对尺度重構现有分析框架和研究路径的探讨，发现中国城市群空间重构经历的过程，并且对中国城市群空间发展形态的重要方向进行研究。[5]刘笑等人（2019）归纳国内外城市群发展特点及我国现阶段发展趋势，并以沈阳经济区城市群为例，研究近年来中国经济下行的原因和问题，提出新时期城市群空间治理路径与对策。[6]王福涛（2021）认为“虹吸效应”对城市群发展具有关键性影响，探讨如何在城市群发展过程中利用和调控“虹吸效应”，对推动城市群发展具有重要意义。[7]此类研究分析了城市群对国家治理的意义及影响，为深化理解城市群在国家治理中的作用提供了视角与方法。

三是城市群的治理策略与路径。郭锐等人（2020）针对我国采取的综合性政策对城市群指引存在精准性不足、特色化难以凸显的问题，提出了“十四五”时期应该从规模等级、发展模式、空间组织、资源环境承载力4个方面进行专项政策分类治理。[8]韩庚君（2020）以新型城镇化进程为背景，通过对京津冀城市群的生态文明与韧性城市协同建设进行研究，提出新型城镇化进程中生态文明与韧性城市协同建设的思考。[9]肖文涛（2020）等人基于人性视角，引入“韧性城市”概念，剖析了现代城市整体风险防控实践存在的问题，并分别从空间、时间和层级三个维度提出了韧性城市风险治理范式。[10]此类研究探讨了城市群对于风险防控的价值与路径，拓展了城市群研究的视角和思路。

既有研究对于城市群的经济功能与作用、治理影响、风险防控等都有涉及，而从区域协调与共享发展及国土空间韧性角度出发考察城市群高质量发展的文献鲜见。虽有少数研究引入了“韧性城市”概念，提出了韧性城市风险治理模式，但是少有学者聚焦于城市群治理韧性。由于我国地域广阔且地形复杂，各类型的风险源无处不在，因此从经济相对发达、人口集聚能力较强的城市群高质量发展高度探讨国土空间治理优化，是有效应对现代化、全球化和城镇化推进过程中出现的各种风险，提升国家抵御各种风险能力的必由之路。面向2035年实现现代化和2050年现代化强国建设，以空间治理优化引领城市群高质量发展是破解国家发展不平衡不充分问题的重要出路和方法。

二、空间优化引领城市群高质量发展的治理意涵

空间治理优化能够解决新型城镇化战略推进过程中遗留的问题，以空间结构为突破点，为城镇化提质增效和城市群高质量发展提供可行方案。在中央财经委员会第五次会议上，习近平总书记强调：“要落实主体功能区战略，完善空间治理，把空间治理作为城市群治理的重要方式。”城市群发展已经成为国家发展战略的重要实现平台，然而，我国区域发展失衡问题已经严重影响国家整体经济质量的提升，城市群发展不平衡、区域之间不协调不充分的发展现状、城市规划不合理导致的环境恶化和韧性不足等问题都可能增加社会风险系数。面对各种风险和挑战，如何以城市群发展提升城镇化与现代化水平，通过城市群战略引领空间治理优化已成为区域协调发展和国家治理现代化的时代命题。

●空间治理优化是新型城镇化战略发展的内在需要

城市群空间治理优化是解决新型城镇化战略推进过程中由于空间结构不合理衍生的各种社会问题的内在需要。党的十八届三中全会提出了“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”的战略方针，对新发展阶段城镇化发展提出了新的要求。新型城镇化战略在促进城市化进程和经济发展过程中更加注重生态环境友好发展、基础设施一体化建设和公共服务均等化等空间治理优化发展方面，这表明新时代城镇化推进不仅要求经济高质量发展，还需要兼顾生态环境和公共服务等维度。因此，新型城镇化战略发展中并不是速度快、效率高就能够全面带动国家和城市群高质量发展，还需要保证城镇化提升的质量与速度相匹配，否则容易催生出城镇“发展综合症”等问题。例如，由于城市群空间结构失衡就带来了极其严重的“大城市病”，出现人口膨胀、交通拥堵、住房紧张、环境恶化、物价过高等问题，导致城市居民幸福感降低，社会危险指数升高，“大城市病”日趋严重亟需城市群空间结构优化。新型城镇化战略发展需要改善城市群空间形态，实现公共资源与服务配置的空间布局优化，促进共享发展。

●以城市群战略引领空间治理优化是区域协调发展的必然要求

反思城市群空间治理结构的适应性与合理性是促进区域协调发展的重要途径。在实行“先富带后富”的区域经济布局下，自然资源禀赋优越、地理位置良好的城市和城市群得到蓬勃发展，国家的综合实力得到显著提升。与此同时，区域间发展差距也日渐增大，国家经济发展呈现东西差距明显、地区差距显著的态势。区域发展失衡严重制约着城市群高质量发展，阻碍着国家经济发展和现代化强国建设。全国19个城市群承载了我国78%的人口，贡献了超过80%的国内生产总值。[11]城市群作为我国经济发展的重要引擎，以城市群为空间治理对象，通过调整资源配置达到国土空间的有效、公平和可持续利用，推动城市群之间协调发展，能促使区域均衡发展。近年来国家十分重视区域协调发展问题，但是由于区域发展失衡属于历史遗留问题，再加上缺少有效的行政体制改革，区域协调发展的进程十分缓慢。改革开放40多年，东部沿海地区与西部欠发达地区人均GDP绝对差距值增长了30.8倍[12]，区域经济发展差距进一步拉大。倘若能够充分发挥我国19个城市群各自的特點，因地制宜调整空间结构布局，为城市群设计符合自身发展的高层次空间治理方案，达到城市群发展相对均衡的状态，将进一步促进城市群高质量发展和国家经济社会发展水平。

●城市群空间治理优化是提高国家治理韧性的客观需要

国家治理韧性能够有效抵御各种不确定风险，而城市群空间治理优化是提高国家治理韧性的重要手段。以新冠肺炎为例，武汉突然爆发不明传染病，大量人员感染，武汉医疗系统接近崩溃，全国上下全力支援武汉，最终成功脱险。倘若没有其他地区的物资、人员、设备的支援，仅仅依靠武汉自身的力量，恐怕难以有效应对此次突发疫情。因此，国家韧性治理要求城市群多中心、均衡化的空间治理调整，把社会风险分担到多个城市，这样在公共事件突发时能够调动更多资源，最大限度降低对城市群高质量发展的影响。中国是超大型社会，地域辽阔、人口众多、社会复杂，科学发展、平衡发展和共享发展是面向现代化需要迫切解决的重大政治经济问题，也是提升国家综合竞争力的必然要求。风险社会时代的大国治理只有具备足够的空间韧性，才能有效应对突发事件。因此，多中心治理、区域协调发展与空间治理优化是分散与控制风险的重要手段，也是提升国家韧性，强化应急处置风险能力，保障城市群高质量发展的重要途径。

城市群高质量发展关系着国家城镇化建设、区域协调发展和国家治理韧性。城市群高质量发展要求城市群具有合理的国土空间布局，并且具有强劲的空间治理能力。社会风险的突发性和不确定性正威胁着国家、城市与社会的可持续发展，甚至人类和地球的基本安全。因此，优化城市群空间结构是提升国家治理韧性的重要方式，是城市群通过共建共治共享有效提升“风险免疫力”的重要途径。城市群建设通过空间治理尺度的扩展，实现“去中心”和“多中心”的发展目标，通过空间治理手段分散社会风险，从而提升国家治理韧性，提高社会应对风险的防控能力。因此，必须正确认识空间治理优化对我国城市群发展的重要价值及当前存在问题，才能真正发挥空间治理的风险防控作用，推动城市群高质量发展。

三、城市群高质量发展中空间治理的潜在问题

中国城市众多，并且城市之间的异质性十分明显，城市群在空间治理优化过程中需要满足多方利益主体的需求，同时还需要兼顾不同城市之间的现实条件，这显然增加了城市群空间治理难度。现阶段城市群空间治理资源配置无法满足城市群高质量发展要求，城市群在开展空间治理过程中由于治理资源不到位，导致空间治理效果不明显。在城市群发展过程中，政府主导仍然占据着核心地位，市场机制在城市群发展中的主导作用有待挖掘。政府、社会群体和民众的城市群空间治理意识十分薄弱，空间治理能力尚未满足城市群高质量发展要求。

●城市群之间的异质性影响城市群高质量发展

随着国家经济建设稳步推进，城市群也在不断演变与更替，国家“十三五”规划确定在全国范围内建设19个城市群，每个城市群都具有自身的特点，每个城市和城市群都有自身的利益发展诉求。因此城市与城市群之间异质性也为城市群空间治理优化增添了压力。以地理位置为分类标准，全国城市群可分为沿海城市群、山地城市群、内陆城市群;以人口规模、GDP生产总值为分类指标可分为特大规模城市群、较大规模城市群、一般规模城市群;以空间组织为标准可分为单核型城市群、双核型城市群、多中心城市群。[8]全国城市群能够分为这么多不同的类型，每个城市群都是独一无二的，城市之间的异质性很大，城市群之间的异质性也非常大。要从土地资源、水资源、自然灾害、生态环境、产业发展、人口规模、GDP生产总值等指标来衡量城市之间的性质，为城市群高质量发展量身打造符合自身特点和利益发展需求的空间治理方案。因此，优化城市群空间治理需要针对不同的城市群提出不同的治理模式，因地制宜才能真正实现城市群高质量发展，这无疑增加了城市群空间治理难度。

●空间治理能力与城市群高质量发展需要不匹配

城市群空间治理效果需要有前瞻性的空间治理意识与强有力的空间治理能力，才能满足城市群高质量发展需要。2013年11月9日，党的十八届三中全会首次提出了“国家治理体系和治理能力现代化”，要求制度化、法制化、规范化、科学化、程序化治理国家。空间治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，但因发展时间较短，还未完全被社会和民众接纳，空间治理意识和能力未能满足城市群高质量发展的治理要求。首先，部分行政人员缺乏空间治理意识与能力。空间治理發展时间较短，一些部门行政人员还未完全接纳“空间治理”这种比较新颖的做法，但是在城市群治理过程中制度化、法律化和市场化的建设方面都需要经由这些行政部门审核与批复。政府部门对于空间治理的理解不到位和空间治理意识不强，导致瞎指挥、乱指挥的现象频发，更谈不上治理能力与治理手段的提升。其次，民众的空间治理意识不强。城市群空间治理需要多方积极参与，民众作为城市群最具发言权的代表，对于城市群空间治理意识相对麻木，只有极少数民众能够积极主动参与城市群发展建设。再次，社会组织和民间组织参与度不高。社会组织和民间组织是城市群空间的重要组成，但在空间治理中的主体意识较为薄弱，大部分社会组织和民间组织都对城市群空间发展漠不关心。

●治理资源与服务配套无法满足城市群高质量发展目标

城市群空间治理中配套资源的跟进是城市群高质量发展的关键，城市群空间治理中的归口管理、基础设施建设和公共财政资源配备等方面都属于城市群空间治理中资源配置。但在现实社会中，一些城市群在空间治理方面存在着“空喊口号”的现象，缺乏对应的治理资源的跟进与配套，严重影响着城市群高质量发展绩效。城市群虽然在城镇化建设中得到了快速发展，但是城市群在治理方面远远落后于发展速度，导致城市群发展质量达不到理想状态。首先，归口管理不明确。目前我国城市群的归口管理还没有明确的规定，城市群的性质属于区域规划还是建设规划，以及所从属的归口管理部门都没有明确的指示。城市群的归口管理对于城市群空间治理具有指导性作用，归口管理在政策制定和资源分配方面都有很大差异，但是由于归口管理部门不明确，导致陷入多头管理和资源分配不清的窘境。其次，基础设施建设不完备。基础设施建设包含交通设施布局、公共服务设施配备和通讯网络建设等，尽管城市群在这些方面都有一些作为，但是效率不高、效果不明显的问题也十分突出。最后，公共财政尚未落实跟进。公共财政是解决城市群空间治理中资源配备与空间布局的重要保障，然而在城市群发展中，公共财政在基础设施建设过程中尚未完全落实与跟进，导致空间治理进程滞缓。

●市场机制在城市群发展中的主导性作用有待挖掘

城市群的形成和发育是在计划经济时代与有计划的市场经济时期，因此，中国绝大多数的城市群都是以政府主导为核心的计划发展，市场机制在城市群发展中的主导作用还有待挖掘。中国城市群空间规划与治理都具有十分浓厚的政府主导色彩，就城市群的空间组成来说，并不是城市之间通过市场经济的合作形成的自由组合，更多的是政府对城市群的人为干预，有意识地将几个发展势头较好的城市纳入城市群的范畴。政府过多干预城市群的发展，使得市场机制无法在国土资源、人口流动、经济增长和城市建设等领域发挥有效的作用。实际上，城市群的形成应该是自下而上的自发过程，通过城市与城市之间的某种协作方式而结合成为发展共同体，从而为各自的未来谋求更长远的发展前景，这样才能够使城市与城市之间的结合达到“1+1>2”的目的。然而大部分城市群的形成都是自上而下，政府大包大揽城市群规划工作，这种方式确实能够使城市群在前期发展中获益，但是城市群的发展壮大势必需要拓展市场，这种捆绑式的城市群无法满足未来城市群发展需要。城市群未来发展趋势应该是面向周边城市和具有合作潜力的城市，加大城市或城市群之间的投资力度，通过市场自由竞争对资源进行合理配置，实现市场的优胜劣汰，同时能够让有潜力的城市和企业在发展的潮流中得到相应的回报。

以空间治理优化达到城市群高质量发展目标需要面临许多挑战。城市群发展中政府主导仍然占据着重要的位置，市场机制在空间治理中尚未发挥主导作用，同时空间治理意识与能力无法满足现阶段城市群空间治理要求。当前的空间治理资源无法跟上城市群发展需要，归口管理、基础设施建设和公共财政方面的滞后都对城市群空间治理优化带来了现实困难。再加上城市的种类众多，城市群异质性较强，为19个城市群寻求符合自身发展特点和满足各自利益需要的空间治理方案绝非易事。尽管城市群在空间治理方面具有很大困难，但是区域协调发展、国家治理韧性和现代化建设要求城市群必须直面挑战，充分考虑不同城市群之间的特殊性，为城市群空间治理优化提供新思路。

四、空间治理优化引领城市群高质量发展的机制建构

通过对城市群空间结构进行重组和优化以及资源的合理配置，为城市群制定个性化空间治理目标与规划，充分发挥市场机制在城市群中的重要作用，鼓励多元主体共同参与城市群空间治理，能够有效地为城市群高质量发展提供可行方案。新时代要求城市群的发展不仅停留在经济发展层面，还需要对社会和生态环境负责。空间治理优化是解决我国区域发展失衡的有效途径，也是增强国家治理韧性的必由之路，因此对城市群空间治理优化方案提出了更高的要求。

●运用大数据技术制定个性化城市群空间治理规划

随着工业化、技术化和信息化浪潮的发展，运用现代化手段制定个性化城市群治理目标与治理规划已经是大势所趋。城市与城市群之间存在着较大的异质性是城市群空间治理无法回避的现实问题，运用互联网大数据对城市与城市群的信息进行分类、整合和分析，对于不同的城市群建立不同的数学模型，结合城市群自身发展需求并兼顾各方利益的公平原则，有针对性地实施个性化的空间治理方案。一方面，城市群空间治理中数据分析、数据整合、治理方案拟订等领域都需要大数据辅助完成，互联网、物联网、人工智能和大数据运用于政府行政领域能够科学有效地为政府决策提供准确的数据参考，为城市群空间治理提供科学的技术支撑。另一方面，利用互联网大数据还能够有效监督城市群空间治理方案落实情况，利用云计算及时反馈城市群空间治理效果，引导城市群空间治理目标与规划的更新迭代，从而制定更切合实际的治理方案。简而言之，新时代城市群空间治理目标与治理规划的设置，应该辅之以更为科学准确的现代化手段，为空间治理提供更具说服力的参考，同时也通过现代化手段反馈当前空间治理方案的实施情况，及时对空间治理目标与规划进行更新与调整。

●鼓励多元主体共同参与提升城市群空间治理效能

城市群空间治理要求制度化、法治化和规范化的管理建设，需要政府、社会组织和民众等多元主体积极参与，共同为城市群空间发展谋出路。政府在城市群空间治理中起着领导和指挥的作用，因此，只有学习型政府才更容易接纳空间治理中新观念、新做法。政府应该积极建设成为服务和学习型政府，充分学习城市群空间治理理论，并且将理论与实践相结合，正确把握城市群空间治理方向;健全空间治理法律法规建设，升级政府空间治理手段，从而更好地服务于城市群空间发展。同时，政府还应当主动公开空间治理决策和落实情况，拓宽社会各界人士参与城市群空间治理渠道，促进政府与社会平等对话，鼓励多元主体共同参与，为城市群空间治理方案建言献策，提升城市群空间治理效能。当然，社会组织和民众亦应当通过权威的渠道，积极学习政府公布的政策措施，了解当前城市群空间发展局势，结合实际发展情况，积极主动为城市群发展提意见。在城市群空间治理优化过程中，政府在努力提升空间治理能力的同时还需要唤醒民众的空间治理意识，调动社会各界人士的力量，才能全面提升城市群空间治理效能。

●优化行政区划设置增强城市群空间治理整合能力

行政区划调整是优化城市群空间治理水平和提升资源配置能力的重要抓手，在区域空间布局、空间结构和空间秩序中发挥重要作用。政府对城市群行政区划调整应当以优化城市内部结构、强化区域分工协作和增强城市群活力为原则，完善城市群空間布局，优化空间结构，调整空间秩序，提高空间治理水平。首先，中央政府应当明确城市群的归口管理，落实城市群行政区划调整部门。同时，城市群的行政区划调整应当充分考虑城市群的异质性，有针对性地为城市群制定行政区划设置方案，切忌采用“一刀切”改革方式。其次，城市群的空间发展不能盲目追求规模发展。在市辖区方面，可以适当增设新的市辖区，增加人口吸纳能力和环境承载力，平衡老城区的资源和环境压力;在县城区方面，对于行政区数量多、规模小的县城，可以选择小县合并的方式优化行政空间布局，提升政府行政能力，减少公共资源浪费。[13]最后，政府应当通过行政区划设置，保证公共财政合理地对城市的基础设施建设提供资金支撑。同时，城市群也应当重视城市公共基础设施的建设，积极落实城市群公共基础设施的建设方案，打造互联互通、共建共治共享的网格化空间结构。

●充分发挥市场机制在城市群高质量发展中的主导作用

城市群发展的核心是经济持续增长，社会经济高速发展需要以市场自由竞争为主导和政府宏观调控为指导的经济环境。因此，必须充分重视市场机制在城市群高质量发展中的作用。21世纪的城市群已经处于电子化和信息化十分发达的社会中，高效、快速、自由的市场经济备受青睐，但仍然存在不少政府对城市群发展过度指导，使市场机制无法在城市群发展中大展身手的情形。高质量的城市群发展必须增强城市间的内在联系，促进经济交流，加大合作力度。政府在城市群发展中应摆正自身的位置，把本该属于市场管理的部分还给市场，对城市空间治理规划和治理目标的设计要以城市发展诉求和意愿为落脚点，从实际情况出发，真正意义上尊重城市合作和发展意愿，为城市群发展把好质量关。因此，政府在城市群治理过程中要把权力下沉到基层，充分发挥市场机制在城市群发展中的主导作用，充分遵从市场经济的发展规律，充分尊重城市合作意愿，促进城市之间经济自由发展，有效解决城市群内部“和而不群”发展问题，让多个城市结合为城市群后体会到合作取得的发展成果，进而实现城市群经济良性循环。

空间治理优化是对城市群空间结构的分析、重组并优化的过程，是提高城市群人口容纳量和环境承载力的重要方法，也是引领城市群高质量发展的必由之路。城市群空间治理目标与规划的制定需要充分利用现代化的信息技术手段，针对不同城市群制定个性化空间治理目标。当然，城市群空间治理需要通过调整行政区划设置的空间重新分配，增强城市群空间治理资源，同时还需要充分发挥市场机制的作用，让城市群发展更自由、更公平、更高效。城市群空间治理优化不仅需要政府部门提升空间治理意识和能力，并且能够在空间治理方面有作为，而且还需要社会各界为城市群空间治理出谋划策，促进城市群全方位高质量发展。城市群空间治理优化对于区域协调发展、全民共同富裕和国家治理韧性都具有重要意义，是实现现代化强国与国家长治久安目标的战略举措，至关重要。

五、结语

城市群高质量发展是人民实现对美好生活期许的重要方式，也是城市可持续发展的必由之路。如何让城市群高质量发展是当今社会的焦点，从根源上为城市群空间结构进行谋篇布局成为城市群高质量发展的必然选择。随着城镇化的加速进程，催生出一系列城市问题，降低人民在城市生活的幸福感，影响着城市群社会经济发展。面向现代化强国战略目标，城市群处于经济发展的战略核心地位，需要对城市群原有的空间结构重新审视，结合不同城市的特点，探索契合不同城市群发展的空间治理规划。从国家治理韧性、区域协调发展和共同富裕的高度出发，政府应该充分利用大数据技术制定个性化城市群规划，发挥治理能力最大化;实行去中心化和多中心治理的行政区划设置，增强城市群空间治理的资源配置效率，分担城市群突发事件危害的风险，同时重视市场机制在城市群中的主导作用，鼓励多元主体共同参与，提升城市群空间治理效能。当然，城市群空间治理优化难以一蹴而就，需要政府协同社会群众和公众，通过长时间不断探索与尝试，逐步优化城市群空间治理格局，为城市群高质量发展提供载体支撑，进而为区域协调发展与全民共同富裕创造社会条件。

基金项目

2020年度广东省级一流本科课程《宪法学》（粤教高函【2020】16号）、广东工业大学2021年度校级本科教学工程项目《OBE导向下基于项目和竞赛的〈宪法学〉实践教学改革》和《课程思政示范课程：宪法学》（广工大教字【2021】11号）的阶段性成果。

参考文献

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[13]王开泳，陈田.“十四五”时期行政区划设置与空间治理的探讨[J].中国科学院院刊，2020，（7）.

作者简介

房亚明，广东工业大学政法学院副院长、副教授，法学博士，广东省社会科學研究基地“网络与数据法治研究中心”、广州数据法治研究中心副教授，研究方向：城市治理与危机管控;

李幸芝，广东工业大学行政管理专业硕士研究生，研究方向：城市治理。

责任编辑 李冬梅