政府购买社会组织服务中的公民需求管理：选择逻辑及改革方向

齐海丽

[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1001—9596（2021）09—0015—08

政府与公民的关系问题对人类社会治理的所有方面都至关重要，因为治理本身就是还权于民的过程。公共管理社会化和公共服务民营化的制度实践打破了长期的“利维坦”管理格局，“多中心”治理模式崭露头角，并在公民社会运动的推动下渐趋成熟。以“新公共管理运动”为理论指向和以企业家政府为代表的改革实践扬帆起航，公共服务民营化改革势如破竹，引领了20世纪后半叶行政改革的浪潮。在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行批判和反思的基础上，登哈特教授提出了新公共服务理论。作为一种全新的现代公共行政理论，新公共服务理论主张公共利益是目标，政府要为公民服务，公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务理论提供了一个重视民主、公民权和公共利益的理论框架。政府购买服务的制度探索也要在新公共服务理论框架的指导下，重视公民参与。

一、问题的提出

“知识传播”打破了“等级制度暮年”中的控制关系，从而使信息和令其公开可用的力量蔚为可观。政府购买服务是在新公共管理运动影响下的中国制度创新。新公共管理运动以市场化和自由化为导向，要求政府借鉴企业的管理思想和方法，主张实现公共服务民营化。作为西方行政改革的制度回应，服务购买既秉承了市场化的价值理念，又延续了国家与社会“高度一体化”的政治文化，兼具价值理念的西方化和行为取向的中国化特征。随着公共服务民主化进程的推进，我国服务购买不能依靠纯粹的行政强制而延续，服务购买必须在社会公众中引发回应和获得支持，从而实现治理的合法性到合理性的转变。依循公众需求的公民需求管理就是服务购买变革的直接回应。

需求管理属于市场营销的研究范畴，旨在通过将消费者的需求整合进市场方案中，以促进产品的销售。将需求管理思想引入服务购买领域，在学术研究和制度实践中都是新近的事情。以“服务购买的需求管理”为主题或篇名查阅中国知网中的学术论文，发现这方面的研究呈现起步时间晚、研究成果少、研究方向单一、研究内容重复等特点。国内研究者认识到了需求管理的重要性，购买服务过程管理的起点和提高购买效率的前提，并主张建立生产者、需求者和决策者的三方主体分析框架。关于服务购买研究，尽管他们在方法和观点上存在巨大差别，但在对公民参与公共事务治理的原则和反对政府强制性参与方面，他们是一致的。同时这些观点比较分散，系统的理论研究还是极为匮乏的。有效运转的公共制度却需要某些思维习惯的支持，并且它的运行方式极为复杂，因此难以移植，这就需要研究者对此给予更多关注、思考和研究。

二、政府购买服务的需求管理：选择逻辑

个人或者组织为了完成某项任务而与人互动。公共管理是在一个有组织的社会框架内发生的。政府购买服务进行需求管理模式的变革，取决于事实与价值之间的紧张关系。宏观理论与微观证据之间的相互配合并非易事。出于规定的目的，需要对服务购买需求管理的选择逻辑进行描述，虽然这种描述可能无法反映事物的全貌。

（一）重视公民参与价值的理论积淀

政治理论中关于公民政治参与的价值认知早已达成共识。任何理论基础都不是牢不可破的，在一个相对牢固的基础理论支撑之上，总还是会观察到有一些嫁接到上面的意见。随着政治一行政两分法的提出，行政作为执行活动的活力得以释放。但在传统公共行政的价值观念中，公民被排斥在公共事务治理之外。新公共行政理论在对传统公共行政的“效率至上”观进行反思和批判的基础上，主张增进政府与公民之间关于公共服务的沟通对话，通过引发民众对服务需求的回应性来抵消传统公共行政的机械效率观。以登哈特为代表的新公共服务理论对于公民参与的认知更进一步，认为公共利益是目标，公民权和公共服务比企业家精神更重要。博克斯将公民治理描述为引领21世纪美国社区的主导价值理念。托马斯将公民与政府联合起来共同生产公共服务作为以发展公民自治能力为主的公民参与形式。一个民主社会最重要的目标是要在公共领域内建立公民参与机制，公民置身其中可以自由、广泛地交流彼此的价值和目标。公民应该成为具有批判精神和积极参与意识的人，而不能仅仅将公民定位在被动的服务接受者。消极的公共服务消费者是一个服从的角色，而从服从到不服从，本身就是变迁的根源。积极公民性，公民参与公共事务，建立共同体的各项机制应该更加重视“获得公民性”这个时刻，把它设想成一种进人成人契约共同体的仪式。在民主社会里，任何层次的共同体的建立都要通过公民性意识来实现。一个社会的基础越具有契约性，就越能体现共同生活的愿望，而不仅是因为历史、土地或血缘的关系被动地归属于某个特定的共同体。公民性是责任的必然结果：公民的含义是在共同体的管理中能够发挥作用、承担责任，而不仅仅是享受权利。这就意味着公民能够也应当参与社会，并组成一个集体，公民要有能力承担责任。

（二）公共服务民主化进程的实践推进

面对一个令人难以控制、不确定性的世界，这是人类社会永恒的难题。在检视历史案例的基础上，复归公民参与的原初价值，需要在公共服务民主化的框架下认识公民美德的实践。人类正处在一个发生重大变化的时代。这个时代是要求回归地方治理，而不是国家治理。要求小而富有回应性的政府，而不是庞大的官僚制政府的时代。在21世纪，这些价值观意味着公民将积极地参与政策制定过程，决定社区发展的前景与未来，决定社区将提供的服务项目组合，并决定社区实现未来愿景的政府治理結构。社会条件的改变并没有使公民参与变得不合时宜，相反，公共服务民营化等主流行政改革措施使公民参与变得比以往更重要。这种转变并非瞬间发生，促成其转变的原因很复杂，并不仅仅是外部增长压力作用的结果。公民参与能力的提升和参与结构的合理化，也在很大程度上推动了公民治理时代的到来。

三、“精明购买者”的政府难以精明

一个新制度产生的动力机制在于：一个重复发生的问题的出现，对问题进行识别和定义，而以前的制度又没有对这个问题提供满意的应对措施。制度是行动者出于应对那些没有“预定”方案但又重复出现的问题的需要才精心设定的。政府的公共行动不存在任何问题只能是掩耳盗铃的想法。在历史必然性面前，全能主义政府观念相形见绌。鉴于此，服务购买过程中的政府很难成为精明购买者，这种缺陷体现在：政府的判断力有限、政府将工作理性作为行动圭臬，以及政府的信息机制不完善等方面。

（一）“有限理性”的政府管理能力阙如

需求管理改革的动力源于对现存的制度安排在理解公众意愿并适当做出反应方面的能力缺乏信任。购买行动所针对事项的多样性令人眩目。政府在服务购买的诸多事宜面前判断失误也是情理之中的事情。判断意味着将个人的、独特的东西组织和归纳到普遍的和一般的东西之下，从而运用能够辨识具体之物的各种标准作出有序的评估，据以作出决策。但所有这样的判断背后还存在一种预判和偏见。我们所判断的只能是个案，而不会是标准本身或标准作为某种东西的衡量方法是否恰当。西蒙提出的有限理性模式在服务购买场域中得到了很好的体现。政府的有限理性一方面体现在服务购买事宜的考虑上，着眼于短期利益，缺少对长期活动的关注。由于着眼于制度选择的原始因素，通常减少了对长期的、缓慢活动的社会过程的关注，然而事实证明，这种长期过程可能非常重要。服务购买的过程充满着各种不确定性，因为人类的行为是很难预测的。利益相关者可能会临时改变决定，并发现关键的行为反应与当初的预料之间存在着截然差异。甚至可能会随着这一问题的不断解决，问题的性质也可能会发生改变。另一方面则体现在：制度环境对政府的重塑。制度塑造了它的参与者，并为其参与政治活动以及更广泛的社会生活提供了意义体系。生活方式的选择与生活规划并非仅包含在社会行动者的日常生活中，他们还搭建了有助于塑造行动者行动的制度场景。政府、公民置身其中的社会系统和场域环境是极其复杂的。而在这个复杂的社会系统中形成并固化的人际关系、制度体系则表现出更为复杂的特性。这种复杂性使得决策设计者不可能拥有任何一种时机来实施一项能将所有社会成员动员起来的“社会方案”。无视社会系统的复杂性，无视游戏规则的真实性，带给决策者的将是出其不意的重创。管理提供了一套理解政府行动的符号性语言，以及改进结果的战略和战术。

（二）政府将工具理性作为行动的圭臬

作为理性经济人，政府会将工具理性作为其行动的圭臬。理性地管理社会意味着统一和秩序，因为只有这样，才能实现公平与效率，至少在政府的价值判断中是这样的。政府的工具理性体现在官僚制度的使用以及在此影响下的服务标准化做法。政治秩序的象征意义一旦被建构起来，就会抗拒变化。作为现代国家的权力设置体系，官僚制度是国家治理系统中不可缺少的元素。它依循高度标准化和结构化的程序，通过等级结构实行控制的非人格化的管理体制。官僚制因其专业分工、权力分层、职位分等、层级节制的特点使其效率优势明显，同时因其严密性和稳定性的特征使得维持秩序的优势得以彰显。但官僚体制内在的封闭性和控制性却使得其难以适应瞬息万变的社会发展。

在官僚制度的组织结构设计基础上，政府更倾向于采取服务标准化的措施。标准化意味着整齐划一，这与官僚制文化理念不谋而合。服务标准化方法的采用，要求政府依据既定的程序，规范完成服务供给工作，理论上有利于社会秩序的维护。但现实情况是，标准化并非有助于平等和公平，公共组织不能仅是循着命令链对行为绩效负责，还要对公民负责。

多种多样的个人动机和一些实质性的目标影响着政府与民众在角色设定方面的关系，公共政策设计者的行为受到公共政策、治理偏好和个人动机等一系列因素的激励，这样他们的行为实际上就像在公共行政管理领域活动的民众的行为一样复杂和多变。

（三）政府的信息机制不完善

寻求信任的首要条件不是缺乏权力而是缺乏完整的信息。政府购买服务政策的可信性与持续性严重依赖于它所赖以形成的信息的精确性和完整性，政府购买公共服务所制定的相关政策、所需要的许多信息，都需要依靠公众获取，因此如果参与受阻于机构中对抗、强硬、封锁或者不适的部分，它在受到影响的社区中建立权威的极为重要的信息将会被剥夺。西蒙的有限理性人指出，政府机构并不是万能的，它在获取信息方面也存在了很多盲区，所以如果政府机构想获取公众的支持，他们就需要得到足够的来自公众方面的信息，来自公众的意见提醒政府机构知道自身知识的缺乏，并向他们提供试图改善或管理的私人部门的相关情况。当政府机构与过去从未接触的一部分人打交道或进行不熟悉的活动时，这种意见尤其有用，政府部门也开始懂得从受规制者与受益者那里学到什么，以及对执行官员进行哪些教育。这种做法是公民治理本质力量的最佳展示。对工具箱的合理使用，不仅不会导致它们的消失，而且还会使政府的战略具备超强的稳固性。

四、“权力共享者”的公民难以抉择

亨廷顿曾用“难以抉择”来描述发展中国家的政治参与，社会转型期的公民参与同样面临难以抉择的困境。因为即便公民参与被赋予极强的价值，甚至被提升至“权力共享者”的高度，但在是否参与以及如何参与的问题上，还是存在着认知困境和操作难题。

（一）人的复数性特征导致公民参与的“认同危机”

所有的行动都存在于个体行动者的意识结构中。人的复数性体现为所有人都与其他人存在绝对差异，这种差异大过民族之间、国家之间或种族之间的相对差异。人们依据在各种差异的绝对混乱中找到的或抽象出来的某些本质性的共同点，在政治上实現自我组织。精英主义认为，公共政策不会反映大众的要求，而是反映精英的利益、价值和偏好。造成这种现象的很重要的原因就是精英们的共识多于分歧，而大众则表现出分歧大于共识的状态，这就在很大程度上限制了公众的参与行为和效果。公众经常会基于“现象”而非“本质”作出判断。批判性研究假定人们会误解他们自己及其处境，对于什么符合自己的利益会受到蒙骗。公民有可能被导向接受错误的意识形态，特别是在行政人员强行灌输给他们的时候。公民对服务购买定义得不够准确，导致他们可能会危险地拒绝。改革者们总是竭尽全力地打碎民众对以前做法的崇拜，并树立起新的期望。合同外包和民营化等概念在他们手中获得了前所未有的意义。但改革是一潭深水：人们不知道底在哪里，更不清楚自己要屏息多久。人的复数性特征，使公民对是否参与改革和以何种方式参与其中，存在很大的意见分歧。

（二）个人知识局限带来公民参与的“能力困境”

当公民参与成为公众的关注点的时候，它通常是以片段或者扭曲的形式表现出来的，且常常伴随着评价性的语言和思考。服务购买过程中的公民参与行为既取决于公民的参与意愿，还离不开公民的参与能力。相信自己能在服务购买参与中发挥作用，并对自己的能力深信不疑，才能达成理想的参与效果。公民只有在获取和积累了充足的知识，并经过一系列的讨论和决策验证的基础上，才能产生富有意义的公民治理效果。受制于思维定式和自身知识，要求公民把适当的信息变成适当的知识，变成对问题、对它们的复杂相互依赖性、对资源分配和再分配过程的全部结果的理解，这绝非易事。当然，希望那些排斥细节知识和经验的公民做出深度的决策也不现实。公共服务购买是一项包含服务购买事宜确定、服务购买对象遴选、服务购买政策执行等一系列环节的复杂的公共政策设计。公民习惯从具体的事务中逐渐提取并建立概念，他们并不适应广泛而抽象地思考问题。比如合同竞标，公民可能更倾向于做出出价最低者就会赢的判断，对于参与合同竞标的组织类型、组织公信力、组织绩效等因素和标准则无法给予专业的判断和认知。

五、政府购买服务的公民需求管理的改革方向

服务购买效果要通过公民开放的程度和公民参与的程度来衡量，因此政府购买服务的需求管理就需要坚持开放性、系统性的原则，将其作为一种共同感、作为一种民主责任、作为一种批判思维、作为一种协同行动来有序推进。

（一）作为一种共同感的需求管理

人们需要为他们自己构建一种社会认同，以及表现出和他人的一致感。人对现实的感觉，要求人把它纯粹被动的、给定的存在实现出来，不是为了改变这种给定的存在，而是如果不把它充分地表达出来和实现出来，他就无论如何只能消极承受这一切。这种实现活动只能存在和发生在那些仅在现实中存在的活动上。要在公民中形成表达需求、参与管理的共同感，通过增强公民对服务购买行为的共同感，强化公民之间的自发性联系，以此改进社会秩序，这种社会秩序使公民参与成为可能。这必须使公民树立价值认知：参与政府购买服务的行为主体就是公民本人，他有责任和义务承担起参与行动而不是将道德谴责和责任推给别人。人们从事和开展的活动总是具有意向性的。人们之所以要采取这些行动，是因为相信真诚、真挚的工作能够改善他们的生活。在行动中，人们把意义赋予他们的环境、他们自己的行动和其他人的行动。有了共同感的公民在共同利益的基础上共同行动。所有的重要利益都能以组成社团的形式来表达。具有共同利益的人倾向于自发组建自己的团体，来解决关乎自身利益的服务提供问题。

这种共同感还需要人们对社会发展变革的趋势达成共识。无论人们是否情愿，变革已经成为社会发展中至关重要的问题。虽然人们永远不可能按照自己的意愿来改造社会，但变革的趋势却是不可抵挡的。试图改变社会的任何尝试都是严肃认真的行动，都要求人们从深层意义上认识当前诸种机制的调整及其演变发展，并对可能出现的结果与风险做出明智判断。一旦按照现有的思维方式确实无法解决问题，人们就应该运用其他方式来提出问题，或改变所提的问题。所有人都将时间用于谴责这一体系的弊端，但却从未获得任何成效。只有到人们借助于新获得的力量完成社会转型的时候，他们才能以成熟的心态，而非幼稚的抱怨，来接受这个变化。后现代工业社会的冲击，要求人们要具有创新意识，大胆进行政策实验，创设出新的制度安排、规则机制，使人们能够在由他们过去的努力所创造的新环境中生活。

（二）作为一种民主责任的需求管理

没有能够离开责任的效率，也没有能够离开权力的责任。自由主义理论的坚守者从不倦于重复市场的力量，相信自发的进步，而这种信仰常常会使我们对经济生活中政府这个角色视而不见。边沁认为，经济成功有三个要素：意向、知识和权力。私人需要拥有意向，而知识和权力，由政府掌管比私人掌握來得更为廉价。通往自由市场之路的打开和保持畅通，有赖于持续的、由中央组织调控的干预主义的巨大增长。一切统治理论的基础是柏拉图式的知与行的分离，而不仅仅是对既不负责任又不可化约的权力意志的辩护。公共服务购买行动发生的初始动力便是地方政府核心行动者与社会组织管理者在公共利益上的聚合。公共组织要代表和表达的是公共利益而非私人利益。公共组织要具有回应性，这种回应性要求政府机关工作人员对公民的公共服务需求及时进行回应。政府要有“预期反应”，即决策者在进行服务购买决策时，会受到公民会对他的决定如何反应这一预测的制约。政府要通过服务购买绩效的提升，激发民众的情感以支持他们的权威，唤起大众的热情以支持他们的政策。行政人员应该培养民众对公共事务独立的政治性判断。一个生动完整的个人政治身份感就是将这个过程放在脑子里的显著位置，并以它作为组织发挥作用的广阔语境。

（三）作为一种批判思维的需求管理

保持思想的开放性是我们面对复杂的社会情境所做出的有效回应和理智选择。政治一行政两分法释放了政府，使政府恢复了行动能力。政府行动的自由在某种程度上其实是自相矛盾的：这些情况在当下属实，在过去发挥作用，在未来还会产生影响。一方面，公众需要甚至恳求政府对社会公共事务给予必要的干预，即使这种要求因公民治理时代的到来被肆意夸大，但实际上也是合情合理、自然不过的。因为没有政府的行政干预，正常的社会秩序无法维持，一切与公众利益休戚与共的权益保障也无从谈起。另一方面，国家管理所能够使用的手段只能是等级体系以及在科层制体系保护下的规则束缚，这样一来，社会就会不可避免地陷入恶性循环，因为公众今天选择的治理工具，正是未来社会人们越来越想去摒弃的。诸多规则体系、游戏模式、诸多与合同制治理相抵触的制度性机制，的确构成了某些障碍。不过，假如政策设计者真心实意想要获得成功，就应该将这些障碍同样也看成资源，因为这些资源可以被利用来创新。深深扎根于政治经验中的政治想象力反映着公民形象，反映着合适的机构形象，反映着与之相适应的政治形象。这些形象不是由理性决定，它们利用理性来为可能的事情服务。基于公民需求的管理模式将公民参与调动起来。公民提出的种种社会诉求，并不仅仅是社会性和政治性的要求，而且也是一种新型的社会资源，他们可能会让游戏规则变得错综复杂，但同时，他们也可被用作战胜重重封锁的制度变革的手段。

（四）作为一种协同行动的需求管理

相互作用是权力过程中的互动关系，权力产生于众人的协同行动。所有的人都可能要求权力，想要把一些人或所有人都纳入其权力范围内。或者说讨论中的某个群体对权力的要求是可忽略的，这个群体就处于别的群体或所有群体的权力范围内。不论从什么角度看，层次之间的连接都是治理的中心问题。当代社会的任何重大问题都不能在一个层次、由一个机构就得以处理。治理各个层次的关系一直存在，只是被置于边缘或是不予考虑的地位。管理并不意味着权威，然而管理却永远需要自觉的行动和有意识的参与。服务购买过程中的公民需求管理是一个网络化治理的过程。为了实现公民治理的目标，需要创建一个纵横交错的网络来提供公共服务。纵向层次上，不同层级的政府要实现整体性治理，并对政府服务系统承担相应的责任。同时，各种类型的组织、企业、非营利组织也要置身于服务网络体系之中，积极有效地表达公民诉求，整合民众意愿，实现公民治理。库珀将人们进行伦理思考划分为表达层次、规则层次、伦理层次和后伦理层次四个层次。借鉴此动态层次理论，公民需求管理分为一个具有高度动态性的四个层次：表达层次、规则层次、伦理层次和后伦理层次。起初，公民会就参与服务购买进行情感表达，也就是对自己参与公共服务的直接感受作出自发的回应。但很快就进入解决问题的道德规则阶段;当公民所得到的信息和情况越来越复杂时，就又回到了情感表达阶段;然后，发泄完了全部的愤怒和苦恼等情绪之后，公民又回到了道德规则阶段以寻求合适的但道德规则无法充分涵盖公共组织的道德体系。