行政事业单位绩效评价存在的问题与对策探讨

侯辰雪

摘要：加强行政事业单位绩效评价为全面实施预算绩效管理的重要发展方向，建立科学、合理的绩效评价管理体系，提高财务资源配置效率和使用效益，也都具有重要的意义。建立健全规范透明、标准科学、约束有力的绩效评价体制，有利于加强绩效评价结果的应用，更好地实现资金统筹、资源优化配置，推进财务制度建设。但由于绩效评价对专业性水平要求高，因此在实际执行中往往会出现许多问题。本文通过对行政事业单位绩效评价中出现的特性和共性问题进行分析，并提出了相应的解决对策，以期为相关单位提供参考借鉴。

关键词：行政事业单位;绩效评价;问题;对策

行政事业单位绩效评价是指各预算部门和单位，按照上级或本部门、单位的规章管理要求，依据设定的绩效目标，对当年发生的各项收入和支出进行测量、分析和评判的过程。绩效评价的对象是预算管理中的所有资金项目，主要包括决策情况、资金管理和使用情况、相关管理制度办法的健全性及执行情况、实现的产出情况和取得的效益等。由于绩效评价专业性强，因此，在划分绩效评价的分类时，以是否委托专业第三方执行工作为标准，可以分类为预算单位自行执行和委托第三方执行两类。本文将以此划分来探讨行政事业单位绩效评价的存在问题与对策。

一、行政事业单位加强绩效评价的重要性

为进一步加强预算管理工作，规范预算收入和支出的使用，建设良好的执行程序、明确相关的责任义务、提高管理水平、发挥资金效益，根据《中华人民共和国预算法》等相关法律法规，各部门单位应建立与之相应的绩效评价体系，按照全过程预算绩效管理制度要求，加强对预算收支的管理，对相关项目的资金节约、政策效能、透明程度以及专业化水平进行综合、客观评价。因此，行政事业单位绩效评价有着利国利民的重要意义。积极推进和完善预算绩效评价，根据实际，研究制定符合本单位或部门条件的具体操作程序和办法，确保预算收支合理应用是绩效评价的重要方面。绩效评价的内容一般包括收支需求的合理性，计划方案的完成度，组织实施、竣工验收、工程结算、交付使用、竣工决算环节是否达到预期目标值等。规范合理的绩效评价有助于为以后年度预算管理提供重要的数据支持，有助于推动财务系统科学规范，更有助于财政资金的投入产生更多回报。

二、行政事业单位绩效评价中存在的问题

（一）预算单位自行执行导致专业性不强

预算单位自行执行可分为单位自评、部门评价和财政评价。单位自评是指本级单位对已批复的预算绩效目标进行自我评价;部门评价是本部门对部门内部所有单位的项目进行绩效评价;财政评价是财政部门对各部门开展的绩效评价。三者的关系是层层递进的，范围是逐步增大的。但基本流程大致相同，按照相关规定，都应当先制定绩效评价工作方案，方案通过审核后成立绩效评价项目组。项目组按照方案计划列出清单表，相关单位或部门应配合项目组工作提供文件材料，交接后，项目组开始执行绩效评价工作。执行期间可以邀请外部专家协助工作。由于是预算单位自行执行，因此可以减少工作中的各部门之间的磨合问题，降低沟通成本，但是可能会缺乏专业性，从而产生问题以下两个问题：

1.项目组列出的清单表不完整

清单列表不完整一般由两个方面导致，一是主观原因，主要表现在方案设计本身欠缺、工作人员疏忽大意或项目组人员专业素质和经验欠缺;二是客观原因，比如文件资料涉密，不能查阅。

2.利用外部专家工作存在脱离实际问题

专家是指在某一领域具有专长的个人或组织，如果待评价项目在实施时，就采用了专家的工作，那么在绩效评价时，一般也需要采用专家工作;当项目所涉及的内容程度复杂或风险较高，绩效评价难度大时，也应该考虑利用专家工作。但是，在涉及重大判断或需要根据单位内部实际情况作出评价时，专家的工作往往过于理论化，不能很好地贴合具体情况，这主要是由于专家是外部人员导致的。此时，项目组需要考虑专家工作与评价项目的相关性和可靠性，不能直接采用作为评价标准，或者直接放弃专家结论。

（二）委托第三方执行导致工作效率不高

若委托第三方执行绩效评价，委托单位的项目组需按照已审核通过的工作方案与被委托方确定业务活动的意向，双方应就项目的产出数量、质量、时效、成本、生态效益、社会责任、服务对象满意度等多方面内容达成一致意见，待双方均不存在对业务约定条款存在误解时，签订相关合同。被委托单位应按照合同规定的目标、责任和范围开展绩效评价工作，待形成绩效评价报告后，经委托单位确认，被视为完成相关工作。相比于预算单位自行执行，由专业机构代为执行，可以克服绩效评价中绩效指标漏选、错选以及指标权重分配不便于比较等专业问题。但由于第三方是外部评价机构，需要与项目组进行持续沟通和反馈，会增加时间成本，且沟通的内容会因沟通人员的理解而产生偏差，因此存在的问题主要表现在以下两方面：

1.委托合同制定內容不符合单位实际情况

大多数的委托合同都是制式条款，在绩效评价时，准确性往往不能合理保证，因此双方在制定合同时应根据被评价单位的性质，例如，是公共部门实体还是非营利组织，制定专门的合同;还应当了解相关的法律法规，根据实际评价需要，修改已制定的条款或增加特别条款。

2.对受委托方工作质量的监督不到位

签订了委托合同并不等于减轻了项目组的责任，很多部门单位签订合同后，完全撒手不管是错误的，项目组还应当承担相应的管理监督责任。如：监督受委托方是否按照合同规定接触相关绩效评价的所有信息、是否获取了充足、适当的文件材料得出了评价结论、是否询问必要的相关人员了解项目情况等等。但是，有些项目组委托第三方执行后，便疏于管理。

（三）两种执行方式的共性问题

虽然两种执行方式的执行人不同，但从整个绩效评价工作来看，两者都是需要先由被评价单位制定评价方案，而后方案通过领导审核后才开始考虑是否委托第三方执行。因此，在设计评价工作方案时，一些共性问题也值得注意：

1.绩效评价指标体系不健全

首先，目前行政事业单位绩效评价体系存在的问题主要体现在以部门、单位或者项目为考核对象，缺乏对关键执行工作人员的考核，从而导致绩效评价工作在落实结果时，往往流于形式;特别是当同样的人员继续执行下个项目时，因为缺乏个人业务能力的改进提升，会出现同类型的错误。其次，评价指标本身存在固有局限性。由于各部门单位具体情况不同，一些评价指标的不足会被放大，如何在同类型指标中选取最合适的指标，构建恰当的体系结构也值得关注。

2.绩效指标权重分配不准确

绩效指标一般划分为财务和非财务指标。财务指标可以从财务部门获得相应的数据，操作简便，易于理解，可量化;而非财务指标往往比较主观，数据的收集比较困难，一般只能定性，不能定量评价。因此，在权重分配时，方案设计人员更倾向于赋予财务指标更大的权重。然而，财务业绩反映短期、历史业绩，无法对企业整体价值作出衡量，常常会低估或者高估绩效结果。

3.与绩效指标对应的目标值缺少驱动力

绩效评价目标值是通过精确的调查、分析与技术测定而制定的，用来评价项目实际发生的收支情况的目标数值，通过比较目标值和实际值的差异，来确定绩效指标的完成率。在实际操作中，目标值的制定一般会出现两类问题，一是目标值太低，太容易达成。二是目标值太理想化，提出了无法实现的高要求。

三、完善行政事业单位绩效评价的对策建议

（一）提高预算单位自身的专业能力

1.完善项目清单表

项目组人员应当持续了解并掌握当前法律、技术和实务的发展变化，将专业知识和技能始终保持在应有的水平，运用专业知识和技能确保方案设计达到适当的水准。当不能获取清单表所要求的文件资料时，执行人员应考虑使用替代文件。如果非涉密的材料可替代，应考虑该材料是否适当，只有相关且可靠的材料才能有效地用于绩效评价;若该资料不可替代，应考虑缺失该资料对绩效指标评价的影响，特别是对大权重指标的影响，在进行适当说明。

2.根据实际情况合理确定外部专家

首先，利用专家应首先考虑专家的专长领域是否符合评价目标;其次，如果该专家已经在项目执行过程中参与相关工作，不应当再成为该项目绩效评审中的专家;最后，项目组与专家应当在绩效评价开始前就相关重要事项达成一致意见，必要时，可以与专家签订书面协议，规定外部专家的责任、工作性质、范围、目标以及专家应遵守保密规定的要求等。此外，还需评价外部专家的工作是否足以实现绩效评价目的。较常见的方式有询问专家使用哪些假设和方法;如果预算单位自行评价难度较大，可以聘请其他专家复核报告中采用的数据或信息是否完整准确，如果发现问题，应当及时调整修改。

（二）督促第三方提高工作效率

1.加强委托合同内容的实操性

绩效评价是一项具体问题具体分析的工作，因此将该工作进行外包时，应恰当地考虑需要评价的每个项目，根据不同项目的绩效指标，制定具有侧重点的方案计划。但是计划方案并不是一成不变的，在执行中方案应该根据实际重大情况的变化而调整对应的绩效指标或指标权重大小。这些变化一般包括法律或政策的变化、项目主要负责人变动、项目基本条件发生重大变化、项目资金增减变动等。在执行绩效评价时，若发生了不可抗力，也应当根据实际情况更新和修改评价方向和内容，比如天气因素迫使工程延期或自然灾害造成了项目损失，产生了为弥补损失增加的项目资金，在评价相关绩效指标时，应予以考虑其影响，并评价指标权重是否符合项目组的预期要求。

2.构建工作质量监督体系

项目组应当定期或持续地监督第三方绩效评价工作实施和运行情况。建立沟通机制，指定适当的沟通对象，协调沟通的时间安排;对困难、主观或复杂的情况，可以召开项目组与第三方的全员会议，共同商讨和解决遇到的问题。若执行方案需要修改，项目组应评价方案修改的合理性和可行性;监督修改后的方案的执行情况;检查修改前已完成的评价工作是否符合实际情况，是否需要重新执行;新旧方案是否合理衔接，两种方案处理的评价结果是否可靠且具有一贯性。同时，项目组还应核对受委托方是否按照合同规定委派合适的执行人员，提供了相应的资源。比如，执行人员的胜任能力、技术资源的普适性和权威性、执行时间分配、是否为节省成本而简化必要执行程序等。

（三）解决两种执行方式的共性问题

1.建立健全绩效评价指标体系

各部门、各单位应在绩效评价体系中加强对关键执行工作人员的考核力度，可以从自身利益、自我评价、勤勉尽责等方面实施细节考评，增加培训项目，引导相关人员主动学习。充分了解常用评价指标，特别要关注指标的固有局限性，采取适当的防范措施，抵减或消除指标局限性产生的不利影响;在不能利用替代指标时，应降低不易或无法控制的指标权重，以便降低其影响至可接受的水平。

2.重视非财务指标权重的分配

项目组应重视对非财务指标的评价，诸如部门之间的协调配合效果、员工的整体意识和创新精神等。在制定绩效评价方案的初始阶段，相关人员应透彻理解绩效评价的要求，识别出不同项目绩效评价的模式和目标，充分评价各项绩效指标对项目的贡献或支持程度，以正确的价值导向选取关键绩效指标，从而实现精准的绩效评价。在确定多项非财务指标权重时，应首先考虑指标与评价对象的相关性，按照重要程度确定权重比例，突出结果导向;对处于不同实施阶段的同一评价对象，指标的权重应有所不同，比如，实施期间的评价应更注重决策、过程和产出，而实施期结束后的评价需更注重产出和效益。

在赋予指标权重大小时，可以采用行业标准、历史标准、计划标准等。行业标准是指国家公布的行业指标数据;历史标准是参照以往类似项目绩效评价的指标权重，这类权重需要结合当下实际情况进行调整后使用，或者采用三到五年历史数据的平均值作为标准较为恰当;计划标准指以预先制定的目标、计划、预算、定额等作为评价标准。这三种标准各有所长，被评价单位应以实际情况选择最适合本单位的指标权重。

3.增强目标值的驱动力

当目标值低于正常水平时，评价结果区间位于高完成度，但实际效果很可能不能达到预期效果;特别是当项目投入运营后，内部消耗成本会大于项目计划，经济增加值无法达到预期数额。与之相反的情况是目标值太高，容错率过低，完全以理论数据作标准;这种目标值体现着，在当下最优条件下，以最高的利用水平所能实现的目标值;然而在实际工作中，是不太可能实现的。若参照高标准，会打击执行人员的工作积极性，也可能造成资源浪费而发生舞弊。合理的目标值是指一般情况下应该发生的收入与支出，是可以广泛使用的数值，具有客观性、科学性、现实性、激励性、稳定性等特征。目标值可以依据国家有关部门或权威机构发布的行业标准、竞争对手的标准、单位或部门的内部标准来确定。

四、结束语

综上所述，行政事业单位在绩效评价时，各单位和部门应遵守廉洁制度、各项规章制度和国家法律法规规定，采取不同方式执行绩效评价工作时，也可以将内部控制监督与评价机制相结合，从而改进和加强绩效评价体系的建设。

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