牧区新型城镇化的发展策略研究——基于内蒙古牧区的典型分析

拓俊杰

（内蒙古师范大学，内蒙古呼和浩特010020）

十八大报告首次提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。十九大报告再次指出，坚持新发展理念，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。这为我国新型城镇化发展指明了方向，标志着我国城镇化已进入高质量发展的新时期。新时期要实现新型城镇化战略，民族地区新型城镇化是重点、也是难点，尤其是牧区城镇化。由于牧区生态环境的特殊性、草原文化的多样性、地域空间的分散性、经济收益的低效性等特征，牧区城镇化实现道路不同于其它地区。基于此，牧区城镇化不应简单地从经济效益单维度视角进行评价，应该在充分考虑牧区特殊性的前提下制定科学、合理的发展路径。从牧区的长远发展及现实情况来看，牧区现代化、可持续发展的实现需要以牧区城镇化建设为依托，牧区城镇化是实现牧区现代化、维护民族地区和谐发展的必然选择。牧区城镇化是民族牧区实现可持续发展的关键因素，是实现乡村振兴战略的重要基础，更是积极探索以生态优先、绿色发展为导向的牧区高质量发展的具体实践。

一、内蒙古城镇化的发展历程

改革开放40多年来的建设与发展，我国城镇化得到快速发展。在国家各项政策的支持下，内蒙古自治区（下文简称“内蒙古”）依托区内的经济、社会、自然环境，逐步发展并形成了具有民族特色的城镇化道路。要全面了解内蒙古城镇化建设情况，探索其可持续发展路径，首先要了解城镇化发展历程，掌握城镇化发展在不同时期的阶段性特征。结合国家、自治区不同时期的政治、经济、文化等特征，本文将内蒙古城镇化的发展历程划分为五个阶段：

（一）城镇化的起步阶段（1947年-1960年）

在1947年-1960年这一阶段，为内蒙古城镇化发展的起步阶段，也称之为“工业化发展初期的城镇化阶段”。在这一阶段，内蒙古社会经济发展稳定上升，城镇化建设处于平稳上升阶段，城镇化的快速发展归功于国家“一五”计划的实施，计划强调要推行优先发展重工业的工业化道路，大规模的工业化建设开始在内蒙古地区展开，大批国家级重点工业项目开工，同时城镇化也逐步启动实施。在“一五”期间，大批支援工业建设的外来人口进驻内蒙古，这是当时内蒙古城镇人口快速增长的重要原因之一。外来人口主要集中在呼和浩特、包头等城市。以包钢闻名国内的包头，自赵武灵王于公元前306年筑九原城起，就成为内蒙古最主要城市之一。到1900年，包头已发展成为当时西北地区著名的水旱码头和皮毛集散地。在中华人民共和国建立初期，包头响应国家号召重点发展冶金、机械等重工业以及部分轻工业，成为内蒙古最大、最典型的工商业城市，这种发展模式也推动了包头城镇化进程。到1957年，包头常住人口已增长到50万，城镇类型由边贸集散型城市发展为新兴工业化城市。而内蒙古的其他城市（如集宁市、牙克石市）在这一时期也抓住机遇推动经济发展，逐步发展成为独具特色的口岸城市。

到1959年，与全国城镇化率平均水平相比（28.41%），内蒙古城镇化率已经达到30.81%。这时，我国重工业的增长幅度达到41%，而轻工业的增速却仅为14%，相对比例不符合健康的产业发展比例，同时全国城镇人口比例由13.08%（1957年）增长至16.61%（1960年），年均增长1.2%。与此相应，内蒙古城镇化率增长了7.8%，增长到30%，年均增长2.7%，增长率远高于全国的平均水平，标志着内蒙古城镇化建设在1960年时达到了首个高点，这是城镇化的“大跃进”发展时期。

（二）城镇化骤降并进入停滞阶段（1961-1978年）

继1960年内蒙古城镇化建设创高点后，该地区的城镇化建设在国家大跃进的整体环境中开始骤降、甚至停滞，这一阶段被称为典型的反城镇化发展时期。全国范围的“大跃进”运动一度使成批外地居民涌入邻近城市。而在农业生产率没有提高的客观情况下，维持农牧民生活的农业生产受到了非常严重的打击，地区内粮食供应量不足，使得更多的农牧民进城。这些不断涌入城市的农牧民，造成了邻近城市的极度膨胀。由于当时城市基础设施条件差以及社会保障欠缺，无法全部吸纳这些人口，只能响应国家号召，将部分城镇职工下放到农村。1961年，国家进行大规模经济调整，内蒙古基础设施建设的专项财政资金下降达82.1%，内蒙古采取遣返原籍和下放农牧区的措施，将大量城市居民迁出城市，使得城镇人口急剧缩减。至1964年，内蒙古城镇人口较1960年减少110.7万人，城镇化率为19.9%，比1960年（30.2%）下降10个百分点，仅高于当时全国平均城镇化率1.5%，城镇化水平大幅下降。

内蒙古城镇化在这一阶段进入停滞阶段，主要受两方面因素的影响。一方面，文化大革命是影响内蒙古城镇化停滞不前原因。这段时间里，内蒙古曾采取一系列政策，要求知识青年开展上山下乡运动，城镇人口减少。另一方面，内蒙古行政区划的变革也是影响内蒙古城镇化停滞不前的原因。1969年，国家将呼伦贝尔盟、哲里木盟、昭乌达盟分别划归黑龙江省、吉林省和辽宁省；将阿拉善左旗、右旗和额济纳旗分别划归宁夏和甘肃两省，1979年又将这几大盟、旗划归回内蒙古，这一现象直接反映在城镇化率指标上，一定程度上影响了内蒙古城镇化建设。

（三）城镇化复苏阶段（1979年-1999年）

自1978年改革开放以来，国家提出对内搞活经济、城镇中心辐射带动周边发展的政策，使得包括内蒙古在内的各省区城镇化建设进入新的发展阶段。家庭联产承包责任制，使农牧民可以长期拥有土地使用权，为城镇化的发展提供了更加充分的前提条件。随着改革开放的深入推进，第二、三产业迅速发展，为城镇化的发展提供了物质基础，大量的空缺岗位也对农村剩余劳动力起到了极大的吸引力。为更好规范推动城镇化发展，1978年在全国城市规划工作会议上提出控制大城市规模，多搞小城镇，1980年在全国工作会议纪要中提出控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇。十一届三中全会后我国城镇化步伐大大加快，城镇化建设基本体系基本形成。1984年下发的《中共中央关于1984年农村工作的通知》和《国务院关于农民进集镇落户的通知》，说明小城镇发展问题第一次受到中央政策的肯定与支持，与乡镇企业发展相匹配的城镇化战略逐渐走进人们的视野[1]。此时，城镇化率也由1978年的17.92%增长到1984年的23.01%，年均增长0.85个百分点，恢复城镇化的任务基本完成。

1980年，内蒙古各级政府开始关注城市建设问题，标志着内蒙古城镇化建设的全面复苏。随着地区经济建设，内蒙古着重当地资源开发和交通建设，在呼伦贝尔、鄂尔多斯等四大草原以及大兴安岭地区建设一批新城镇，新增的城市有满洲里、海拉尔、赤峰、通辽、二连浩特、集宁7个县级市，加上原有呼和浩特、乌海以及包头三个地级市，共10个市，构成了内蒙古城镇化体系的初步框架。进入20世纪90年代，内蒙古在国家市场经济发展战略的推动下，相继出台了一系列加快城镇化建设、推进城镇化进程的政策，如《内蒙古自治区国民经济与社会发展的第九个五年规划（1996-2002）》，提出积极培育乡镇企业和个体私营经济，提高人民生活水平。加之大量的下乡青年返城就业，城市经济逐渐好转，城乡合作逐渐增多，城镇化建设得以提升。1990年内蒙古城镇人口总量为779.4万人，城镇化率为36%，全区城镇272个，其中城市16个。后期，随着国内工作种类的不断增多，大量务工人员涌入内蒙古各大主要城市，逐渐变为建设这大城市的重要力量。1999年内蒙古自治区人民政府通过了《内蒙古自治区草场承包经营权流转办法》，有力地推动了牧区土地流转，使牧区土地流转更加规范化。同年，内蒙古城镇人口达到967.8万人，城镇化率39%，城镇数量293个，其中城市20个。

（四）城镇化稳步快速发展阶段（2000年-2012年）

2000年，国家实施西部大开发战略，对内蒙古城镇化建设进程及经济发展起到了积极的推动作用。凭借土地面积、自然资源及区位等方面的优势，内蒙古经济快速发展，经济规模不断扩大，经济增长速度曾连续8年位居全国第一，GDP总量由全国第24位跃居第15位。

2005年11月12日中国共产党内蒙古自治区第七届委员会第十一次会议通过了《内蒙古党委关于制定国民经济与社会发展第十一个五年规划的建议》，提出与国家发展规划相衔接，体现内蒙古特色，凝聚各族人民意志的经济社会发展目标，科学指导自治区“十一五”时期国民经济和社会发展。并且将推进城镇化进程作为转变经济发展方式、消除城乡二元结构、解决“三牧”问题的着力点。全区城镇化继续抓好呼和浩特、包头等重点建设城市，增强城市功能，发展支柱产业，积极发挥龙头引领作用；依托盟市所在地为重点，完善城市功能，发挥资源集聚、扩散作用成为区域性发展中心；依托旗县所在地的综合实力，发展潜力大的中心镇，使其成为农牧区第二、三产业的聚集地，成为承载农牧区剩余劳动力的重要载体。推行《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》，进一步明确了草场承包经营权流转问题，使草场畜牧业的规模化经营成为可能，同时又增加了牧民从业选择性，使牧区剩余劳动力得到解放，促进了牧区劳动资源向城镇的转移。2011年，内蒙古自治区出台了《内蒙古自治区国民经济和社会发展第十二个五年规划》，提出优化发展布局，促进区域协调发展，加快建设社会主义新农村新牧区，积极稳妥推进城镇化进程。在“十二五”期间，城镇规划不断完善，编制完成了《内蒙古自治区城镇体系规划》《呼包鄂城市群规划》和《乌海及周边地区城镇规划》，城市控制性详细规划覆盖率达到80%以上。出台了《内蒙古自治区人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，促进了农牧业人口有序向城镇转移。城乡一体化的就业制度逐步形成，基本公共服务均等化制度逐步建立，土地产权保护等制度不断完善。

（五）新型城镇化建设阶段（2013年-至今）

2013年中央城镇化工作会议强调，城镇化是我国经济发展的重要引擎之一，是现代化的必由之路。走中国特色、科学的新型城镇化道路就是要以人为本为核心，提升质量为关键，与工业化、信息化、农业现代化同步推进。党的十八届三中全会提出，完善城镇化发展体制机制，使城镇化真正成为转变中国经济增长方式、扩大居民内需的动力和活力。2018年，全国城镇化率平均水平为59.58%，而内蒙古自治区城镇化率则为62.7%，高出全国城镇化率平均水平3.12个百分点。

内蒙古城镇化建设快速的原因主要是西部大开发政策的引导，该政策使得内蒙古基础设施建设大力推进以及工业化快速发展。随着大型工业项目的建成落地，项目所在地的新型工业城镇也得到崛起，比如以能源重工业著名的伊敏高载能工业区、以露天煤矿闻名的霍林郭勒市和薛家湾等新型工业城镇等。城市规模不断扩张，截至2018年，23个城市、9个地级市、3个盟市、11个县级市、23个区、17个县、49个旗以及493个镇，共同构成了内蒙古自治区的城镇架构，拥有2534万常住人口，城镇人口占比常住人口62.7%，标志着内蒙古在这十几年间依靠“城镇化、工业化、农牧业产业化”的发展战略，实现了经济发展与城镇化建设的“双飞”[2]。

二、内蒙古牧区城镇化的现状特征分析

内蒙古牧区城镇化现状的总体特征，城镇化分布呈现产业结构不合理，非农产业动力不足；生态承载力弱，资源利用与环境保护矛盾突出；牧区传统文化向城市文化变迁复杂而艰巨；“大分散、小集中”的特征；牧区人口结构不合理，人口受教育程度低。

（一）非农产业动力不足，农牧业产业化经营规模小，农畜产品加工层次低，工业化速度加快，第三产业发展不足，与畜牧业相关的物流服务体系严重缺失，旅游产业潜力较大但发展品质较低

第一，农牧业产业化经营规模小，农畜产品加工不精深。畜牧业发展受到小规模、粗放型生产方式的限制。随着草畜双承包制度的深入，草原确权工作已基本完成，内蒙古牧区广大的草原已经基本全部承包到户。以草原共有为基础的游牧生产方式失去了存在的基础，原有的游牧生活方式已经逐步消失，取而代之的是小范围的轮牧，以及圈养舍饲的畜牧方式。牲畜原本依靠空间转移而获取食物转变成了人工饲喂。由于饲料地产量不足，很多牧户还需要外购大量草料、饲料。牲畜圈养之后额外付出的资金、人力成本，一定程度上加重了牧民家庭的负担。草地资源受到各种因素的影响，例如市场化、草原分割等原因，一方面无法得以充分的利用，另一方面一定程度上使牧民的经济收入减少，从而无法充分发挥自然资源的作用，对社会造成一定的损失。能够被牧民所使用的自然资源越来越少，导致牧民的经济收入越来越低，提高了畜牧业这一行业的不稳定性。

第二，农畜产品加工层次低，造成农畜产品在结构方面存在缺陷。主要表现为一般档次的农畜产品销售的数量减少和高档农畜产品相对紧缺。内蒙古牧区仍有近6成的牛奶、羊肉及近7成的牛肉来自小规模的分散饲养，有近40%的农牧户没有进入产业化经营链条，农畜产品加工落后，一般情况下，农畜产品并没有经过深层次的加工，销售的产品比较低级，在产业链方面，发展还不完善。发达国家农畜产品加工业产值与农业产值之比大都在（2.0∶1）-（3.7∶1）以上，而内蒙古牧区平均只有0.23∶1。即使与国内发达地区相比，牧区畜产品加工、保鲜、包装、储运等仍然存在较大差距，影响农牧业产业链的延伸，高端产品的数量比较少。随着社会的进步与发展，人们对食品的要求也越来越高，由于其质量问题，并不能满足人们日益增长的要求。

第三，牧区工业化速度加快，对资源环境承载带来压力。近年来，内蒙古牧区工业化速度明显加快，同质化发展问题突出。内蒙古牧区工业总产值占全自治区的比重约为25%，尤其是采掘业在工业中所占份额达到30%以上，对其他行业形成了较为明显的“挤出效应”。由于过分依赖资源性产业，煤炭开采，煤炭加工，煤化工、煤制油气、煤电、煤电铝等已经成为内蒙古的主导产业，大规模、点状式的煤炭和矿产资源开发，已经对牧区生态环境造成破坏。内蒙古牧区的矿产资源分布与畜牧业优势地区几乎重合。资源型产业与畜牧业发展之间的矛盾尤为突出，资源型地区产业重型化与水资源短缺的矛盾凸显，使生态用水安全得不到保证，环境容量承载压力较大。[3]

第四，牧区第三产业发展不足，制约牧区经济整体提升。牧区服务业发展滞后，与畜牧业相关的物流服务体系严重缺失，旅游产业发展品质不高。在全部产值构成当中的比重长期裹足不前，一方面，与畜牧业相关的物流服务体系严重缺失。内蒙古牧区作为国家绿色农畜产品加工基地，对物流服务需求逐年增大。近年来内蒙古交通事业发展迅速，农畜产品市场及冷链系统逐步完善，农畜产品物流体系初步形成。但与畜牧业相关的物流服务体系还存在不足：第一，物流服务基础设施缺口大。目前，主要的公路通车里程主要集中于县乡以上的公路交通，而贴近畜牧业产品运输的县道、乡道、村道发展缓慢，至今仍存在不通车的村庄嘎查。各类物流园区大都围绕在工业园区和大城市周边，为畜牧产品专门设置的物流园区有限。第二，畜牧业专业化物流服务技术和设施建设严重不足。目前内蒙古牧区产品物流服务以常温物流或自然物流形式为主，难以适应畜产品保鲜或者冷链物流的需求；畜产品专用仓库（如低温库、冷藏库、立体仓库）等严重短缺，导致畜产品储藏不利的巨大损失；装卸搬运的机械化水平较低，大多数还靠手工操作等，更难以应对畜产品季节性、周期性特征。第三，畜牧业整体物流管理落后，信息化程度低。目前，牧区畜产品市场在信息化方面发展并不完善，并不能充分满足人们的需求，在市场上信息设备的配备较少，虽然已经建设了一部分信息网，物流网，但设施覆盖面不足，也缺乏指导性、实用性的信息供给，尤其缺少直接为牧民服务的中介组织，不能为牧民提供专业技术、信息咨询及生产经营的服务。另一方面，旅游产业潜力较大，但发展品质不高。内蒙古牧区地域辽阔，自然景观丰富多样。近年来内蒙古旅游业发展迅速，形成了以草原观光、沙漠休闲、民俗体验与边境旅游为主体的特色旅游体系，旅游产业外汇收入稳步增长。但对牧区而言，旅游产业发展水平仍然较低，旅游线路缺乏规划，旅游产业链也未形成，潜力挖掘不足。主要体现在以下几个方面。第一，牧区旅游产业体系分散。内蒙古牧区以景区经济为主导的传统旅游业没能为农牧民增收提供充足动力，以村镇为主体的乡村旅游游离于主流体系之外，不能配备充足的设施和信息优惠。第二，牧区旅游产业形式低端。目前内蒙古牧区旅游方式以农家乐为主，产品类似度较高，对牧区旅游的文化内涵挖掘不足，在行、游、住、食、购、娱完整产业链条当中的延伸有限，形式单一、品质不高、消费群体覆盖面不足，难以获得持续高效的收益。第三，牧区旅游产业设施短缺。内蒙古牧区道路设施、停车设施、市政配套设施、通讯设施、住宿接待设施等等关乎旅游产品品质提高的关键设施严重不足，影响了牧区旅游资源的开发，阻碍了牧区旅游产业的发展。第四，牧区旅游产业发展缺乏资源保护意识。在经济利益面前，农牧民由于思想观念和保护意识受限，对于牧区旅游资源的开发模式缺乏可持续性，甚至出现了一些旅游开发过程中破坏资源、污染环境的现象。

（二）内蒙古牧区资源禀赋好，生态环境脆弱，生态承载力弱，资源利用与环境保护矛盾突出

一方面，牧区资源禀赋十分丰富，矿产资源更加富集。第一，是牧区资源禀赋好。农牧业优良品种资源还有草原资源相较其他地区而言占有比较明显的优势。在我国，畜牧业的发展离不开草原，同样，草原也可一定程度上改善我国的环境，在蓄水方面更发挥有重要作用；生态、休闲和生产功能是草原所具备的基本功能。内蒙古能够具有农、牧、林多种经济特色与其草原的发展是分不开的，另外，草原为其旅游业的发展也提供了重要推动力，促进了各地区的发展，为其提供资源条件。第二，是牧区矿产资源富集。全区已发现近140种矿物，其中一半的矿物产量在全国位居前列。内蒙古煤炭储量在全国各地区中是最多的；风能资源储量占全国的50%；天然气探明储量超过l万亿立方米。另外，储量位于全国首位的资源还有银、铅等。新中国成立不久，国家在内蒙古牧区有计划地布局了钢铁、煤炭、有色金属等企业，它们为国家早期的经济建设发挥了重要的作用，提供了大量的资源类产品，积累了财富。这些企业的蓬勃发展，促进了当地人口集聚，诞生了一大批以开发利用当地资源为主导产业的城市，加快了内蒙古城镇体系格局的形成。

另一方面，牧区气候属于干旱半干旱区，加之人为不合理干扰，生态环境非常脆弱。内蒙古牧区生态区位独特，是黄河、辽河、嫩江等河流的上中游或源头。草原大多属于干旱半干旱草原，再加上人为不合理干扰，生态环境非常脆弱。内蒙古在近10年内大部分草原开始出现“三化”问题，其中占有比例最多的是轻度“三化”面积，约占30%，重度“三化”面积占有的比重较少，不到10%。其荒漠化、沙化问题也越来越严重，全区荒漠化的土地占有的比例已经超过了50%，沙化土地面积占有的比例也超过30%，造成风沙活动频繁，土地沙化、退化严重。而且牧区大多数区域在国家主体功能规划中都是限制或禁止开发区。大规模的点状式煤炭、矿产资源开发，已经对当地生态环境造成了巨大的压力。资源型地区产业重型化与水资源短缺的矛盾凸显，使得生态用水安全得不到保证，环境容量承载压力较大。牧区城镇化必须在保护生态环境的基础上对资源进行合理利用，解决好资源开发和生态环境保护的矛盾是牧区城镇化必须面对的重要问题。

（三）牧区文化习俗特殊，牧区传统文化向城市文化变迁复杂而艰巨

第一，牧区文化习俗独特。少数民族聚居区在风俗上与汉族有较大差别，这也制约着民族地区新型城镇化建设的进程。以内蒙古自治区的主体民族蒙古族为例，蒙古族牧民崇拜火神及灶神，认为火神及灶神是驱妖避邪的圣洁物。因此，在蒙古包禁忌在火炉上烤脚、烤湿靴子及鞋子，也禁忌跨越炉灶或脚蹬炉灶等。总之，不允许一切践踏火的行为出现在他们面前，而城镇中到处都充斥着蒙古族人民认为的“践踏火”的行为，这无疑制约着民族地区新型城镇化进程；再者，蒙古族牧民认为水是纯洁的神灵。牧民忌讳在河流中洗手或者将不干净的东西投入河中，也不许洗女人的衣物。草原干旱缺水，逐水草放牧，无水则无法生存。所以，蒙古族人民节约用水，视水为生命之源。尽管这一点值得我们学习，但现在的城镇中随处可见水资源浪费的现象，这会降低蒙古族人民进城的意愿，无疑会使民族地区新型城镇化进程减缓。

第二，牧区草原文化影响深远。我国北方的牧区草原文化是中华文化的重要组成部分及其发展的重要动力源泉之一，也是分布最广的区域文化——牧区草原文化体系的支撑，为北方游牧文化、南方山地游耕文化、中部农耕文化，共同组成我国经济文化区的三大文化。[4]为此，内蒙古在加快城镇化步伐的同时，也加大对草原文化的支持力度，使草原文化大放光彩成就显著。在理论发展上，草原文化在中华文化中的重要地位得以确立，并创立了草原文化研究学科，提出草原文化在中华文化发展中具有重要地位与作用，并受到学术界的广泛肯定，在区内外引起强烈反响，草原文化的影响力不断扩大；在经济社会发展上，草原文化的品牌影响力、学术影响力及社会影响力不断扩大，推动了内蒙古社会经济文化的协调发展。并随着草原文化影响力的不断扩大，草原文化对内蒙古经济社会的价值引领和助推文化产业发展的作用日益凸显。据统计，2016年，全区文化产业增加值占地区生产总值比重为2.82%，比2010年提高1.45%，实现了草原文化与城镇化的共同发展。除此之外，为了更好发展牧区草原文化，牧区公共文化基础设施日渐完善，公共文化服务体系基本建成，为牧区草原文化的传承与发扬奠定了基础，促进了牧民与外面世界的交流，利于促进牧民传统观念的转变，从而减少城镇化过程中文化认同的障碍[5]。

（四）内蒙古牧区城镇化分布呈现“大分散、小集中”的特点，牧区空间分布广、地理跨度大，导致牧区发展不平衡，差异性严峻；牧区小城镇运营成本高、管理跟不上等问题

第一，牧区空间分布广，区域发展差异大。内蒙古牧区呈狭长形，地理跨度大，横跨东北、华北、西北三大区，东西直线距离2400千米，南北跨度1700千米，四周与国内接壤的省份众多，国外与俄罗斯和蒙古国相邻。内蒙古草原面积约8800万公顷，约占全区面积的74%，占全国草场面积的27%，内蒙古的地形主要有荒漠、草原化荒漠、典型草原、森林草原和荒漠草原。其中，面积最大的为典型草原，占据内蒙古总面积的三分之一，为畜牧业发展提供了优越条件；面积达到内蒙古百分之十左右的是草甸草原和荒漠草原，其中荒漠草原地区降水较少，比较干旱，而呼伦贝尔高平原东部和锡林郭勒高平原东部主要是草甸草原，那里植被茂盛，降水较多，是畜牧业的场地之一；荒漠草原的西部地区为草原化荒漠，是这五种类型中占地面积最少的类型，仅占有不到百分之十的土地，降水稀少；阿拉善盟西北部和西部地区为荒漠区，植被稀少，气候并不湿润，占有20%左右的面积。因自然条件差异巨大，牧区各旗、县的矿产资源、水资源、旅游资源的地区分布并不是非常均衡。其中，植被比较茂盛的是大兴安岭地区，降水众多，森林茂盛，拥有的动植物数量种类比较众多；内蒙古粮食的种植区主要位于黄河岸边、阴山和大兴安岭东部，该地区主要的特点是地势起伏不大，拥有较多的水源，在农业种植方面占有比较有利的条件；然而，内蒙古的沙漠，例如腾格里、库布其和巴丹吉林等，主要位于内蒙古高原的西部地区，农牧业资源则较为缺乏，矿产资源分布与草原畜牧业资源几乎重合。

第二，牧区地理跨度大，导致牧区发展不平衡。牧区东部地区畜牧业、种养殖业优势明显，其中，通辽市、呼伦贝尔市、赤峰市三个盟市的比重最高，三盟市牧业总产值占到了全区牧业总产值的38.8%，三盟市种植业总产值占全区农业总产值的52.5%（见图1）。同时，由于城镇密度低，给城镇化带来了建设成本大，集聚困难等一系列难题。牧区公路建设投资远远超过沿海和内陆发达地区，旗县之间、苏木镇之间公路网络通达度不足，即使是建成路，公路技术等级也偏低。牧区地处边疆，气候寒冷，冬季漫长，不仅水、电、气、热、通讯等市政基础建设投资成本高，为了达到防寒保暖的要求，牧区的住房建设投资更要远远高于纬度低、气候条件好的城镇。牧区小城镇数量多、规模小且布局分散的小城镇分散了资源投入力量，基础设施建设资金不足，建设不完善，弱化了规模集聚效应，一定程度上限制城镇功能的发挥。

图1 2019年内蒙古各盟市农牧业占比①

第三，牧区小城镇还存在运营成本高、管理跟不上等问题。近年来，内蒙古通过“十个全覆盖工程”加大了新牧区城镇建设，在牧区城镇建设了必备的基础设施和教育、卫生、文化、体育等公共服务设施，但由于牧区人口少，形不成规模效益，设施服务半径大，服务成本增加，运营成本高，管理跟不上，导致有些旗县和苏木镇的设施无法正常运营。通过对呼伦贝尔市牧业4旗的调查，旗城关镇即使建成污水处理厂、垃圾处理场，但没有企业愿意承包，只有靠政府补贴才能勉强维持运营，给地方财政造成较大困难和压力。文化室、卫生室冬季取暖成了村委会的难题。金融机构在牧区设立营业网点，由于业务相对较少，处于运营成本过高的状态，有些网点不得不撤销，进而导致了牧区融资渠道不畅的问题。总之，牧区城镇建设和管理一直在低水平徘徊，硬件设施落后的投资环境，使企业想投资却又望而却步，加剧了地方财力无法支撑的恶性循环状态。牧区城镇建设投资大，现行财税分配制度财权与事权不匹配，需要地方配套资金的比例过大，使地方财力远远跟不上城镇化建设的速度，制约了牧区城镇人口的聚集和服务业的发展[6]。

（五）牧区人口结构不合理，人口受教育程度和技能水平较低，牧民收入水平低，增收速度慢，贫困问题严重

一方面，牧民收入水平低，增收速度慢，贫困问题严重。内蒙古牧区人口收入降低，生活水平整体下降。2019年全区城乡人均可支配收入绝对差达到25499元，差距呈现逐年扩大的趋势。城乡居民收入差距逐步扩大，导致城乡居民间的消费差距逐渐拉大。2019年城乡居民消费支出绝对差达到11567元。2019年内蒙古农牧民人均可支配收入在全国各省市农牧民人均可支配收入排名中处于第十五位，比全国平均水平少1395元，仅达到上海农牧民人均可支配收入的46%（见图2）。内蒙古农牧民人均收入水平在全国居于中下等水平，相对贫困问题依然严重，贫困牧民大多数为少数民族。

图2 2019年全国各省份农村牧区人居可支配收入②

另一方面，牧区人口受教育程度低，技能素质亟待提高，人力资本存量低限制了农牧民自身发展和融入到城镇化进程中。第一，牧区人口由于常年生活在草原牧区过着游牧生活，有的牧民甚至不认识汉语，无法用普通话与人沟通，有的牧民家庭以种养殖为生，有的进城打工但无法成为真正的市民。根据相关数据表示，在牧区学校的数量较少，其受教育状况远远低于其他地区。牧民要么认为读书无用，要么寄希望于子女上大学后尽早脱离牧区，改变家庭现状。第二，由于牧区教育资源并不分布于农村，因此只能去城镇学校进行学习，要培养一个大学生，牧民需要花费的教育费用较高，大部分外出上学的农牧民子女，一旦接受了高层次教育，就会产生远离牧区、向往大城市工作生活的想法，不愿意回牧区就业及创业，牧区优质劳动力资源更加缺乏，牧区和城镇的差距将会更大，牧区将更加贫穷落后[7]。

三、内蒙古牧区新型城镇化的发展策略研究

内蒙古牧区是少数民族自治区，国家高度重视牧区和少数民族地区的发展，相继出台了《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》《关于促进内蒙古自治区经济社会又好又快发展的意见》《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》。内蒙古牧区在国家政策方针的指引下，结合牧区自身的发展历程及特征情况，在完善新型城镇化保障机制的前提下，提出并实施推进牧区新型城镇化的发展策略至关重要。为此，基于内蒙古牧区现实的迫切要求，提出牧区新型城镇化高质量发展的政策建议。

（一）构建产业创新平台，实现畜牧业的产业化和现代化经营，加快第二、三产业优化发展，推进牧区经济转型升级

第一，转变经济增长方式，实现畜牧业的产业化和现代化经营。随着我国经济快速发展，人民生活质量得到大幅提升，对产品的质量要求越来越高。目前，畜产品之间的竞争，已经不仅仅是过去低端的价格竞争，更重要的是绿色、健康的高端产品竞争。今后的市场竞争，面对的是来自多方面的综合竞争。因此，推进畜牧业实现产业化经营，提高畜产品的市场竞争力，形成畜产品加工业的规模化生产，提高绿色农畜产品加工转化率和精深加工度，强化名优特精品牌的培育与市场推广，实现畜牧业的产业化和现代化经营，也是实现牧区新型城镇化的重要助力因素。

第二，加快第二、三产业发展，促进与发达地区产业的对接协调，建立长效的产业转移统筹机制。一方面，转变牧区的产业经营方式，改变过去以畜牧养殖业为主的产业模式，打造具有牧区鲜明特色的二、三产业。突破对传统发展方式路径的依赖，依据牧区的资源禀赋和区位优势，巩固提高第一产业，优化提升第二产业，发展壮大第三产业，着力增强产业发展的协同性和产业结构的协调性，努力实现传统产业新型化、新兴产业规模化、支柱产业多元化。另一方面，积极与发达地区对接协调，建立长期与其他省际间的产业转移统筹协调机制，引导东部地区生态型产业向牧区有序转移。鼓励外向型经济发展，支持建立边境自由贸易区、保税区和经济合作区，提升经济外向化水平。

第三，构建产业创新平台，提高产业的市场竞争力，加快产业转型升级。加大对高污染、高耗能产业的管控力度，抑制产能过剩和重复建设，推进资源型产业转型。完善产业配套服务，优化产业发展环境，建立高度共享的产业公共服务与技术服务平台。制定支持中小企业及民营企业发展的政策，为企业发展创造有利的营商环境。

（二）落实草原生态保护补偿机制，健全资源的节约集约使用政策，保障牧区资源环境可持续发展

第一，落实草原生态保护补偿机制。严格执行草畜平衡、禁牧、休牧、轮牧制度，加强“三北”防护林、天然林保护、退耕还林和退牧还草等重点工程建设，稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，巩固扩大生态保护建设成果。对重点资源环境保护和生态管制地区，建立跨区域的资源环境保护转移支付和生态补偿政策，加大对限建区、禁建区的转移支付，适时建立健全农牧业稳定发展转移支付政策，保护基本农田和草原生态安全。

第二，健全资源节约集约使用政策，落实节能减排所得税、增值税等优惠政策。改革价格机制，使能源产品价格能够客观地反映市场供求、资源稀缺度、生态环境保护成本等。坚持责任制，谁使用谁付费，谁污染谁处理；推行资源使用税，并逐步推行到自然资源的各个领域。推进资源税改革，进一步完善矿产资源收取生态保护保证金等政策。完善自然资源综合利用和可再生能源开发的税收政策。设立多元投入的环境保护专项资金，引导民间资本向资源环保领域投入，引导金融机构对清洁示范工程的金融支持。发展环保市场，创新环保管理机制，推行第三方治理模式，降低准入门槛，通过竞争的方式吸引社会资本。

第三，树立生态优先、绿色发展为导向的高质量发展理念。“绿色是内蒙古的底色和价值，生态是内蒙古的责任和潜力”。可持续发展理念对于牧区而言更为重要，因为草地是牧民生存的基础，维护草场植被的持续利用是畜牧业发展的基础，是牧民持续增收的支撑。牧区具有丰富的旅游资源，要因地制宜发展绿色经济，要摒弃高耗能、高污染企业，要推动草原文化走出去。具有丰富资源的小城镇，要有生态保护的战略定力，建立健全相关法律法规，加大环境保护机制，坚决惩治破坏生态环境的违法行为。另外，要禁止人为破坏草地行为，脆弱的草原生态系统遭受破坏后很难恢复原貌。草场受到损坏，影响最大的是牧民的牛羊以及相关乳制品产业。[8]

（三）加强民族文化保护，弘扬草原生态文化，挖掘特色文化产业，促进草原文化与旅游的深度融合，实现民族文化的传承和创新

第一，牧区城镇化要加强民族文化保护。牧区城镇化进程中，注重对民族文化的保护，注重民族文化与城镇化进程的有机融合。城镇是文化的“容器”，城镇的特性主要通过文化来体现[9]。城镇建设应注重对历史文化遗产的保护，充分挖掘牧区地域文化内涵，注重将历史遗迹、传统风貌保护与城镇功能提升有机结合。牧区建设应保护牧区自然环境，塑造色彩丰富、季节分明生态景观，结合当地审美习惯，形成乡土气息浓厚、自然环境整洁的嘎查村庄风貌，塑造城乡风貌特色，发展有历史记忆、民族特色、民俗风貌的美丽城镇和村庄。

第二，牧区城镇化要弘扬草原生态文化。生态环境是每个地区的特色，也是文化诞生发展的基础，如果过度开采破坏了生态环境，城市就会丧失原有的特色，丧失文化竞争力。以民族文化为特色的城市具有与生俱来的“原真性”文化基因和城市象征。草原文化重视人与自然的和谐共处，生活习俗大多低碳环保，可以说草原文化是新型城镇化倡导的生态意识，牧区新型城镇化要弘扬草原优秀传统文化，借鉴和吸收现代文明，注重文化传承与现代元素相融合，推动草原文化和现代文明之间的双向结合与创新发展。

第三，牧区城镇化要深入挖掘特色文化产业，促进草原文化与旅游产业的深度融合。民族地区的产业发展必须不断创新，核心就在于必须实现从“单一旅游产业”向“泛旅游产业集群”转换。[10]文化与旅游深度融合要以工艺品、演艺娱乐、文化旅游、文化节庆、文化展会等特色文化产业为重点领域，促进特色文化、传统工艺、现代科技相结合，以“文化+科技+旅游”的产业新模式推进特色文化产业建设。要打造内蒙古文化品牌，深入特色文化的内涵，强调文化交流与文化贸易的并重发展，扩大草原文化的影响力，促进传统地域文化与现代文化有机融合，提升民族文化对外开放水平。

（四）注重牧区发展差异化，优化城镇化布局，促进以城市群为主体的大中小城市与小城镇协调发展，形成功能清晰、协同互补的区域一体化发展格局

第一，充分发挥城市群的引领作用。呼包鄂城市群核心区以呼和浩特、包头、鄂尔多斯中心城市以及准格尔旗的薛家湾和大路为发展重点，建成国家资源型地区科学发展的示范区，祖国北部边疆亮丽风景线的先导区，我国西部地区率先实现现代化的先行区。优化空间发展，以交通同联、能源同网、信息同享、金融同城、环境同治、生态同建、服务同创为重点，推进区域一体化进程。加快产业升级，延伸能源产业链，推动现代服务业、先进制造业及新能源产业发展，打造具有较强竞争力的城市群，带动全区及周边区域发展。

第二，以差异化、特色化为导向，依托区位交通、自然资源、文化传统等条件，培育成为牧区专业特色镇。城镇宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜牧则牧、宜游则游，形成风格各异、富有浓郁地方特色的牧区小城镇体系。强化城镇服务牧区的功能，加大基础设施资金、人力、物力的投入力度，建设竞争力强、功能完善的商贸服务中心，推动牧区经济的现代化、信息化。建立完善的营销网络，健全营销体系，建立合理的交易渠道，使牧区的农畜产品可以畅通无阻的进城，城区的工业品能方便快捷地下乡；改善人居环境，把牧区城镇建设成辐射带动牧区发展的消费中心、生产要素集散中心、“三牧”服务中心、社会保障和公共社会服务中心。

第三，支持牧区边境旗县中心城镇发展。提升城镇对口岸发展和国际通道沿线地区的服务支撑能力，改善基础设施和公共服务设施，重点承担旅游服务、交通枢纽和商贸服务中心等职能，提高城镇辐射带动能力。依托口岸推进苏木镇的发展，提升苏木镇对口岸的服务能力，鼓励其它地区人口向边境生态环境较好、人口规模较大的苏木镇定居。推动有条件的地区发展沿边特色产业，提升对边境旅游的服务支撑能力。

第四，构建牧区合理的公共服务设施级配体系。嘎查村建设应充分尊重农牧民生产生活方式与特点，探索新型牧区村庄、现代家庭农牧场等多种形式，倾斜配置公共服务资源，改善农牧民生产生活条件。针对牧区苏木镇、嘎查村间距离远等特点，重点发展牧区客运线路，提高客运通达度和服务水平。以旅游特色村庄与风景名胜区、旅游城镇的交通为基础，着力建设便捷的旅游交通体系，带动当地旅游业发展。

（五）健全户籍制度和社会保障制度，完善就业创业政策，搭建创业工作平台，建立健全农牧民创业政策扶持、创业培训、创业服务“三位一体”的工作机制，推进牧区转移人口市民化[11]

一方面，结合户籍制度和社保制度改革，打破垄断和地区保护，在呼包鄂地区先行推行城乡统筹就业，降低迁移人口进入各大城市的门槛。首先，加快户籍改革制度。户籍改革的滞后性严重影响着农牧民融入城市的进程。我国已经逐步放开小城镇、中等城市落户的限制，有利于进城农牧民享有城市居民的公共福利和基本服务，但对于户籍背后隐形福利和优惠政策应进一步完善。因此，要进一步对现有户籍制度进行改革，消除人为障碍，保证民族地区牧民能够顺利进城，建立城乡统一的劳动力市场[12]。其次，进一步完善社会保障制度。在牧区，牧民除了参加牧民合作医疗保险外，部分贫困牧民可能还享有最低生活保障制度，基本医疗及养老制度相对不健全，牧民在年轻时多挣钱来防老，养育子女是普遍存在的观念，如果没有其他收入来源，那么只能依靠放牧，通过增加草场数量以及草场载牧量来获得更高收入，过度地开发草场、过度放牧会形成恶性循环。因此，进一步完善社保制度，牧民可以在养老、医疗等相对健全的基础上，农牧民不用担心经济困难时生活无着，加快农牧民的市民化进程。

另一方面，搭建创业工作平台，建立健全农牧民创业政策扶持、创业培训、创业服务“三位一体”的工作机制。一是鼓励和支持有创业意愿和创业条件的本地农牧民、返乡农牧民工就地创业。通过技术参股、创业扶持、社会安置等手段，吸引外出务工人员返乡创业或就业，并予以资金、管理、税收等方面优惠政策，实现人才回流。二是加强牧民的专业技能培训，使部分牧民从牧业生产中转移出来。如内蒙古开展的“春潮行动”，旨在对农牧民进行职业技能培训，加强新型职业农牧民教育培训和农村牧区实用人才培养。三是大力培养新型牧民。造就一支懂牧业、爱牧区、爱牧民的“三牧”工作队伍，为牧区发展提供人才保障和智力支持。改变牧区教育基础薄弱的现状，需要社会的大力协助以及个人的主动参与。提高牧区工作待遇，鼓励在外求学或已毕业的高学历人才回乡就业或创业。进一步完善“三位一体”的工作机制，有效促进牧区新型城镇化的高质量发展[13]。

注释：

①②资料来源于2020年内蒙古统计年鉴。