重庆土地储备制度及其实践之评析

文/李为科 孟圆华 彭光明

一、引言

土地储备制度是我国城市土地管理的重要创新，是我国城市土地管理的重要内容，对于完善土地市场具有重要意义。自2001年以来，国务院先后印发了《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》等文件，对规范运行土地储备制度提出了明确要求。随后，国务院相关部门制定了相应的政策法规，为这项制度的规范健康运行创造了良好的制度环境。实践证明，土地储备制度作为我国土地使用制度改革的重要内容，作为政府宏观调控的有效手段，在规范和培育土地市场、增加地方财政收入、促进经济社会发展等方面发挥了积极而重要的作用。

二、重庆实行土地储备制度的背景和制度体系发展沿革

2002年之前，重庆市经营性用地呈现协议出让多、毛地出让多，土地一级市场巨额增值收益被房地产商占有的不正常境况。2002年以后，按照中央的要求，采取得力措施，探索出了一条深化土地使用制度改革、加快土地资本化进程之路。针对重庆市城乡二元结构矛盾突出及百废待兴、基础设施欠账多的市情，建立了土地储备制度，根据不同投融资方向相继组建了市地产集团、市城投公司等市级储备机构，并制定了国有土地储备整治管理办法，形成了 “一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的土地储备出让良性循环机制。特别是国土资源部联合相关部委出台的《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）、《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）实施后，重庆市进一步健全了土地储备机制，相继出台了《重庆市人民政府办公厅关于进一步规范土地储备管理的通知》（渝办发〔2011〕号）以及相关贯彻实施意见，从土地储备机构设置与管理、土地储备审批权限、土地储备审批条件、土地储备年度储备和融资规模设定、土地储备整治行为规范、贷款用途方向监管、土地储备机构职责、土地储备登记监管机制、储备土地调度和管理强化、土地储备备案建立等方面进一步予以了规范，促进了重庆市土地市场健康、良性发展。

三、重庆土地储备整治融资范式的核心

（一）按照长期储备规划，一次性储备，分年整治出让

土地储备不是竭泽而渔，为下一任政府留下财政窟窿，而是遵循建设用地供需规律，建立近、中、长期有序供应机制，有计划地储备整治出让土地。以市地产集团近三年整治出让土地的情况来看，年均土地供应量约7000亩左右，约占其储备土地总量的5%。

（二）建立市、区两级共同参与分配的模式

土地储备牵涉面广，既涉及辖区政府的切身利益，又关系到整个城市的发展。因此，只有发挥市、区两级政府的主动性和积极性，才能更好地完善土地储备制度。重庆市、区两级储备土地收益分配比例，最初是市、区55：45，后来调整为50:50。该收益分配比例的调整，有效地调动了区政府的积极性，加快了整治、出让、开发时序及基础设施建设的进程，促进了主城一体化进程。

（三）坚持商业开发和公共设施开发并重，储备土地2/3用于公共服务，储备土地1/3用于商业开发

确立储备土地使用原则，虽然从近期看，影响了储备土地增值收益，但是从长远看，反而促进了城市快速发展和民生改善。近十年来，市地产集团、市城投公司为完善城市功能，提升城市形象，利用储备土地建设了一大批具有标志性的市政基础设施和文化设施，同时也促进了这些设施周边储备土地的增值。在公共租赁住房用地保障方面，重庆市在全国率先大规模建设公共租赁住房，坚决践行以民为本的理念，优先选择环境宜居、交通便捷、配套齐全的储备土地约3万亩，采取划拨方式供应，落实了保障房用地。

（四）储备土地要实现“两个良性循环”，即储备土地抵押融资循环和储备土地整治出让增值回收循环

其一，储备土地可以向银行申请抵押贷款，但贷款资金不能挪作他用，只能用于土地整治开发，促进土地增值，进而防止银行呆坏账发生。其二，招拍挂获得的土地收益，可以形成预算外资金，再向银行抵押融资，投入城市公共基础设施等项目建设，形成良性循环。

（五）储备土地要切块包干，按规划带项目平衡投入产出，做好债务的“防护墙”

如果一座城市所有的储备土地都打包平衡，就会出现“拆东墙补西墙”的情况，因此，重庆市坚持“按规划、带项目、批土地”。按规划，指公司的土地运作一定要符合城市的统一规划；带项目，指结合城建项目的资金需求储备土地，并由此形成良好的偿债机制；批土地，就是公司通过土地整治，将生地变成熟地后，在土地市场上规范地拍卖、转让，获取土地的一级开发收益。按照该原则储备土地，可对储备机构的投资、储备、整治、出让等时点进行全过程的监控，切实做好债务的“防护墙”，使项目稳健运行。比如重庆大学城的开发：2003年6月，市地产集团与沙坪坝区政府签订大学城土地开发协议，双方共同组建大学城城区建委，分期承担大学城的建设投入，负责征地拆迁、基础设施建设和地价补贴，并提供资金建设百米科技景观大道和井口隧道。项目总投入约60亿元，其中2003年到位10亿元，2004年投入20亿元，其他资金根据建设进度保证陆续到位。市地产集团按照市政府规划，收储土地20多万亩，拿出资金二三十亿元，由大学城城区建委完成规划红线内的土地征地动迁整治进程，实现土地的增值收益。通过近十年的运作，不仅完善了大学城城市路网，完成了十几所大专院校的搬迁，而且通过经营性用地的出让，实现了大学城储备土地片区经济效益的整体赢利。

四、结论

重庆市的土地储备整治实践在全国走在前列，在规范土地市场秩序、加强房地产市场宏观调控、防止国有资产流失、确保城市规划有序实施方面发挥了重要作用。国家法律和市场调控规则是完善我国土地储备制度的依据，是切实解决目前土地储备问题、使土地利用走上可持续发展之路的保障。建议国家在上位法中明确将土地储备制度作为建设用地章节中土地征收和土地出让规定的衔接条款，并相应设定土地储备目的、范围和程序，同时进一步理顺其与相关法规的衔接。