住房公积金争议处理机制研究

文/詹云燕

一、问题的提出

按照现行的法律实践，职工与用人单位之间的住房公积金争议不属于劳动争议，不能直接诉诸劳动仲裁机构和法院，需要通过向住房公积金管理中心（以下简称“管理中心”）申诉，再由管理中心以行政执法的方式间接处理。如果管理中心不履行或不当履行执法义务，职工与用人单位只能将管理中心作为被告，将对方列为第三人，以行政诉讼的方式寻求司法救济。

住房公积金争议之所以被排除在劳动争议之外，原因在于住房公积金的缴存被认为是一项公法上的义务，而非职工与单位之间的民事争议。根据《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）第十三条至第二十条的规定，单位应当为职工办理住房公积金缴存登记手续，并按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或少缴。根据《条例》第三十七、三十八条的罚则，对于不办理住房公积金缴存登记手续的，由管理中心责令限期办理，逾期不办理的，处1万元以上5万元以下的罚款，对于逾期不缴或者少缴住房公积金的，由管理中心责令限期缴存，逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。 因此，用人单位为职工缴存住房公积金是行政法上的一项强制性义务，管理中心与用人单位之间形成了管理与被管理的行政法律关系，因用人单位违反这项缴存义务引发的纠纷，依《条例》规定属于行政案件，而非民事案件，不能作为劳动争议被劳动仲裁机构和法院受理。

绝大多数住房公积金争议是职工要求用人单位为其补缴住房公积金或赔偿相应损失，偶尔也有用人单位为职工多缴公积金要求退还的案例，但无论是哪一方想要通过正式途径解决纷争，都必须通过管理中心来主张自己的权利，且问题能否解决也完全依赖于管理中心的行政执法。这种迂回的处理机制无疑增加了职工与用人单位维权的成本与解决问题的难度，因此，有必要检视住房公积金争议处理机制的运行逻辑与制度弊端，探讨住房公积金制度改善与进步的空间。

二、现行法律制度安排下的三方行动逻辑

既然住房公积金的缴存是一项行政法义务，住房公积金争议被定性为行政案件，那么职工、用人单位与管理中心在这一制度安排下自然会有各自的行动逻辑。

（一）职工

职工通常是在离职、离岗或退休后与用人单位产生劳动纠纷时，才会提出补缴住房公积金的请求。职工之所以在离职、离岗或退休之后才提出关于住房公积金的权利主张，原因很复杂。有的确实是因为用人单位单方面违法，没有为职工办理缴存登记手续，或不缴、少缴住房公积金；有的则是职工与用人单位双方的合意，不少案例中双方在签订劳动合同时就已经书面协定，用直接支付工资或其他方式代替缴存住房公积金；有的虽然没有书面协议，但双方对不缴存住房公积金是有共识的，特别是流动打工的农民工，他们的人生规划是回乡置业，而非在打工城市安家落户，因此，与其缴存不实用的住房公积金，不如多拿一点工资更有价值。但无论哪种情况，职工在单位工作期间，对其工资待遇（包括住房公积金）的安排基本上是认可的，否则不可能留在这个单位工作。但在离职、离岗或退休后，双方因为各种原因产生劳动争议，作为讼争的一方，职工必然要寻找对方的任何法律上的弱点予以利用。由于住房公积金的缴存是一项公法义务，不能因为双方的约定而被免除，因此成为用人单位的软肋，职工无论当初是否书面、口头同意或彼此默认不缴存住房公积金，用人单位都有义务为职工缴存。

实践中，根据案件的具体情况，职工可以采取不同的方式实现这一诉求：

1.住房公积金可以补缴，职工可以向管理中心投诉，要求管理中心责令用人单位为其补办缴存登记、补缴住房公积金。管理中心没有履行催缴职责的，职工可以以“行政不作为”为由提起行政诉讼，要求管理中心履行督促、责令用人单位缴存住房公积金的法定职责。

2.因种种原因已无法办理补缴手续的，职工可以要求用人单位赔偿其应缴存的住房公积金及利息损失。

3.补缴住房公积金意义不大的，比如说已退休人员，经过双方协商一致，单位可以给付补偿金以代替缴存住房公积金，职工承诺不再对此提出异议。

（二）用人单位

自住房公积金制度建立以来的很长一段时间里，缴存主体都局限于国家机关、事业单位与经营效益较好的国有企业、外资企业，非公企业拒缴、少缴或拖延缴纳公积金的现象非常普遍。地方政府在政绩考核压力下，以经济发展为重，对非公企业不缴、少缴住房公积金的行为常常睁一只眼闭一只眼。管理中心面对众多的违法者，即使想要强制执法也的确力不从心。且早期职工对住房公积金的权利意识尚处于懵懂阶段，因此，全国各地只有偶发的公积金维权案件发生。但最近几年，情况明显起了变化。

首先，住房公积金在民营企业中的覆盖面持续拓展，当违法者成为相对少数时，就难以再用“法不责众”来搪塞开脱，拒缴的正当性被削弱，而管理中心的执法能力则相应提升。其次，随着各级政府依法行政观念的深入与法治保障措施的落实，管理中心的执法工作更加规范化，执法手段也更加多元化，地方政府领导干预执法也受到行政权责清单、重大决策合法性审查等制度的约束。第三，近几年，职工维权意识的增强使得住房公积金争议案件大幅增长，用人单位不缴、少缴公积金的法律风险也随之大幅提升。即使用人单位事先与职工达成合意不缴住房公积金，仍然面临被投诉、被追缴的风险，且追缴公积金没有时效限制，职工退休多年或离开原单位多年以后，仍可向原单位追讨住房公积金。①

面对日益严格的监管环境，用人单位通常会采取以下措施防控住房公积金的违规风险:

1.依法参缴、按时缴存，有困难的单位可以根据《条例》第二十条第二款的规定申请降低缴存比例或者缓缴。

2.充分利用中央与地方的住房公积金优惠政策。例如，2020年新冠疫情导致部分企业经营困难，住建部、财政部与人民银行就联合发文，规定企业可以申请缓缴，疫情较严重地区的企业可以自愿缴存，自主确定缴存比例。②

3.管理中心作出的行政处罚、行政决定及其他行政行为如果侵犯了用人单位的合法权益，后者可以在法定时限内提起行政复议与行政诉讼。

4.用人单位与职工签订劳动合同时不应包含住房公积金免缴条款，实务中该条款因违反行政法规的强制性规定而无效。

（三）管理中心

管理中心名义上是直属城市人民政府的不以营利为目的的事业单位，以提供住房公积金的登记、归集、资金管理、审查提取、审批贷款等公共服务为其日常主要职能。但为了贯彻公积金的强制缴存原则，《条例》授权管理中心行使一定的行政执法权，具体而言，包括第三十四条的行政督查检查权，第三十七、三十八条对违法行为作出责令限期改正的权限以及第三十七条的行政处罚权。但管理中心即使拥有执法权，实务中也只能对少数单位选择性执法。一方面，管理中心的人力资源有限，资金、技术条件也有限；另一方面，即使近几年住房公积金在民营企业中的覆盖面有了大幅扩展，但也仍有数量众多的中小企业单位未参缴，③再加上已参缴单位还存在其他的不合规行为，管理中心有限的执法能力要面对众多的违法者，实际上不可能进行全面的严格监管，选择性执法乃是唯一选项。

从管理中心的执法方式来看，分为主动执法与被动执法两种方式：

1.主动执法包括运动式大检查、日常抽查这两种方式。主动执法查处的违法者只是少数，其功能主要在于威慑用人单位。

2.被动执法主要依靠职工的投诉举报，根据职工的举报线索进行查处。这种执法方式的特点是不举不纠、不告不理，具有事后补救的性质，对用人单位同样也有威慑作用。

三、现行住房公积金争议处理机制存在的问题

通过以上对职工、用人单位和管理中心三方行动逻辑的分析，不难发现现行公积金处理机制存在的问题。

（一）程序繁琐复杂，职工维权难度大

首先，《条例》确立了住房公积金的强制缴存原则，使得公积金缴存成了一项公法上的义务，职工与用人单位之间因公积金产生的争议必须由管理中心按行政执法程序来处置，而不能通过劳动争议程序来处理。以行政执法程序来处理住房公积金争议，需要经历更长的时间流程。从职工申诉到管理中心调查取证，再到管理中心对用人单位发出责令限期办理决定，假如用人单位提出异议，可能还需要行政复议与行政诉讼程序，如果用人单位逾期仍不为职工缴存公积金，还需要由管理中心向人民法院申请强制执行，整个流程旷日持久，而上述流程的步步推进还是建立在管理中心配合执法的前提下，如果管理中心对职工申诉置之不理，或者经过调查取证认为不符合执法条件，则职工在“投诉无果”的情况下只能先起诉管理中心行政不作为，获得法院对其诉讼请求的支持之后，再重回上述行政执法流程。本来只是职工与用人单位之间的经济纠纷，由于必须通过管理中心这个“中间人”来解决，凭空增添了许多复杂的程序和不必要的麻烦。

其次，职工通常在离职、离岗或退休后与用人单位发生劳动争议时，才会提出补缴住房公积金的要求，补缴公积金通常只是全部劳动争议内容中的一项。但按照现行法律实践，住房公积金的争议必须与其他劳动争议分开处理，劳动仲裁机构与法院不受理公积金纠纷。因此，职工在处理与用人单位的劳动争议时，无法通过劳动仲裁机构和法院的渠道获得一揽子解决，必须分解不同的诉求，通过不同的机构来处理：住房公积金纠纷通过管理中心处理，社会保险纠纷通过社会保险经办机构处理，其余的诉求通过劳动仲裁机构与法院处理。一个争议的处理要走多个渠道解决，显然会增加职工的维权成本与难度。

（二）自主空间小，单位法律风险大

住房公积金并非对所有职工都是一项福利，对于无购房意愿或无力承担城市高房价的低收入职工而言，参缴公积金总体来说弊大于利。如果住房公积金实行的是自愿参缴原则，这部分职工可以与用人单位协商，将公积金转换成工资或者免费住宿等其他形式的福利。但由于《条例》确定了住房公积金的强制缴存原则，不允许职工与用人单位协商确定是否参缴，限制了其自主选择空间。即使用人单位与职工达成合意，以工资或其他形式的福利替代缴存公积金，这些协议也因为违反《条例》而无效。用人单位一方所要承担的法律风险更大，一旦职工反悔或者被管理中心查处，不仅要补缴住房公积金，很可能还要面对行政处罚与失信惩戒等法律后果。

这种选择空间的逼仄不仅发生在职工与用人单位的私下协商阶段，在发生劳动争议进入劳动调解仲裁与法院审理阶段，双方同样也缺乏对公积金争议的自主权。多数职工与用人单位之间的劳动纠纷涉及经济补偿，公积金补缴通常是职工主张的补偿项目之一，如果双方能在劳动调解仲裁与法院审理阶段就一揽子经济补偿达成协议，包括补缴公积金或者将公积金转换成补偿金，实际上完全可以在一道程序内解决问题，职工毋须另外向管理中心申诉，经历漫长的维权之路。特别是退休职工与用人单位之间的公积金争议，与其补缴住房公积金之后再由职工提取出来，不如协议直接支付补偿金更方便，不仅节约社会管理资源与司法资源，争议双方也能获得更高的满意度。但受制于《条例》的强制缴存规定，劳动仲裁机构与人民法院无法将住房公积金争议作为劳动争议受理，对于职工提出的补缴公积金诉求通常都作驳回处理，职工最终还是要另行向管理中心主张权利。

（三）选择性执法，管理中心陷执法困境

由于管理中心受到人力资源与资金技术条件的限制，执法能力非常有限，面对实践中普遍存在的公积金违法行为只能采用选择性执法的方式，希望通过对少数典型案例的处置达到威慑大多数的目的。但问题是，这种示范的威慑效果如何？行政执法的威慑效果取决于两个方面，一个是惩罚的概率，一个是惩罚的力度。惩罚概率受经济运行周期（时间）的影响，④且各个城市（空间）执法情况差异很大，因此难以测算。但从惩罚力度来看，《条例》第三十七、三十八条设定的惩罚力度很小：对不办理参缴手续、逾期不缴或少缴的行为，管理中心只能责令限期改正；对逾期不办参缴手续的，可处1万元至5万元的罚款；对逾期不缴存的，可申请人民法院强制执行。因此，违法单位如果被查到，只要补缴公积金就可免于处罚，而且就算被处罚，顶多不过5万元罚款，违法的代价很小。部分城市为了增强惩罚力度，出台了住房公积金失信惩戒办法，⑤将违法单位纳入失信黑名单管理，但总体而言，威慑力有限。大部分未参缴公积金的用人单位基于“理性人”的立场，在比较违法收益与违法成本后，宁可冒着被查处的风险也会选择继续违法。

选择性执法不仅对用人单位的威慑力有限，对管理中心的执法活动也会产生副作用。面对数量众多的违法单位，作为执法者的管理中心拥有巨大的自由裁量权，从而引发少数被查处的单位与多数侥幸逃脱的单位之间的“比较正义”问题，执法的公平性与权威性因此流失。此外，部分用人单位为了避免自己成为“不幸的少数”，动用各种公关渠道甚至使用不正当的手段向执法者游说、说情，给腐败分子提供了寻租的空间，进一步加剧了执法权威性的丧失。

四、住房公积金争议处理机制的改进方案

现行的住房公积金争议处理机制既不便于职工维权，也不利于用人单位控制法律风险，同时给管理中心造成行政执法困境，形成了一个事实上多方皆输的局面。但只要转换解决问题的思路，从公法解决转换为私法解决，将行政执法问题转化为劳动争议问题，很多问题即可迎刃而解。

（一）将住房公积金争议纳入劳动争议范畴

从住房公积金的性质来看，它属于职工工资的组成部分，⑥是职工劳动收入的一种表现形式，其与普通工资的区别仅仅在于其必须专项用于住房消费。⑦《条例》第三条明确规定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。”因此，住房公积金作为职工工资的一部分，属于职工的私有财产，用人单位不缴或少缴公积金，侵害的是职工的私有财产权。职工与用人单位因住房公积金发生的争议，本质上是两个民事主体之间的私有财产争议，属于民事争议的范畴，完全可以纳入劳动争议程序来处理。

如果能将住房公积金争议纳入劳动争议范畴，职工就毋须多渠道投诉，只需要通过劳动争议程序即可一次性解决与用人单位的各项争议，不仅节约双方的维权成本，也节约整个社会为排难解纷支出的成本，争议双方还可以获得更大的协商空间，从而有利于问题的解决。从管理中心的角度来讲，这也有利于减轻行政执法工作的负担。

（二）赋予职工与用人单位更大的自主权

在住房公积金争议中，有些职工愿意补缴公积金，但也有些职工更愿意接受金钱补偿或其他形式的补偿。如果允许职工与用人单位有更大的自主选择权，那就不一定都要通过管理中心的行政执法程序来补缴住房公积金，也可以由双方协商直接给予金钱补偿或其他形式的补偿。更多的选择空间提供了更多解决问题的思路，有利于化解矛盾，节约社会资源和司法资源。

事实上，如果坚持将住房公积金行政执法作为解决争议的唯一渠道，随着职工维权意识的高涨，管理中心可能难以承受日益增长的执法工作量。以深圳市为例，住房公积金投诉案件从2012年的542件增长到2019年的37133件，增长了67.5倍，⑧这样惊人的增长幅度显然对于管理中心的执法是很大的考验，且由于群体性投诉占比较高，容易引发社会稳定问题。因此，有必要赋予职工与单位更大的选择自由，将尽可能多的争议通过双方协商处理的方式解决，从而减轻行政执法负担，化解社会稳定风险。⑨

（三）设定住房公积金补缴申请时效

按照目前的法律实践，职工向用人单位提出补缴住房公积金没有时效限制，造成职工与用人单位之间的权利配置长时间处于不确定的状态。职工无论是否曾与用人单位达成不参缴公积金的协议，都有权利在任何时间反悔，向用人单位主张补缴公积金。对于曾明确同意不参缴的职工来说，这违背了诚实信用原则；对于其他职工来说，时间拖得太久也不利于证据的收集与事实的认定；而对用人单位来说，权利配置的长期不确定会大大增加其法律风险；对管理中心办案来讲，陈年旧案暴增会使其面临执法资源不堪重负的问题。因此，有必要为住房公积金补缴确定一个时限，敦促当事人及时行使权利，稳定社会预期，平衡各方利益。

住房公积金争议本质上是职工与用人单位两个民事主体之间的民事争议，因此适用《民法典》规定的三年诉讼时效是比较合理的，无论是职工向管理中心申请追缴，还是职工向用人单位要求补缴，均应当在知道或者应当知道权利被侵害之日起三年内提出。管理中心主动执法相当于替职工积极行使权利，也应当遵循同样的时效限制。

基金项目

福建省法学会重点课题“政府干预房地产市场对企业营商环境的影响分析”[FLS(2019)A11]，福建社会科学院三级课题“城市低收入群体住房保障研究”（53181310）。

注释

①参见广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初1884号《行政判决书》。

②参见《住房和城乡建设部财政部 人民银行关于妥善应对新冠肺炎疫情实施住房公积金阶段性支持政策的通知》（建金〔2020〕23号）。

③根据国家统计局年度数据，2019年全国法人单位总数为2528万个，而根据《全国住房公积金2019年年度报告》，全国公积金实缴单位为322.4万个，这意味着仍有87%的法人单位未参缴。

④经济下行周期，工人失业增加，也会增加住房公积金争议案件。

⑤参见《河北省住房公积金失信行为惩戒管理办法》（冀建法〔2017〕5号）、《杭州住房公积金失信黑名单管理细则（试行）》（杭公积金〔2016〕61号）、《太原市住房公积金管理中心失信行为名单管理办法（试行）》（并公积金〔2020〕35号）等地方规范性文件。

⑥最高人民法院2018年3月4日公布的《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十七条规定：“债务人欠缴的住房公积金，按照债务人拖欠的职工工资性质清偿。”

⑦《条例》第五条规定：“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。”

⑧参见2021年8月3日深圳市人大常委会办公厅发布的《关于〈深圳经济特区住房公积金管理条例（草案）〉的说明》。

⑨《深圳经济特区住房公积金管理条例（草案）》第三十三、三十四条的规定：“鼓励单位和职工协商处理欠缴住房公积金问题”，“单位和职工已协商确定住房公积金补缴方案或签署补偿协议，已经履行或者履行期限尚未届满，无新的事实和理由，职工向住房公积金管理中心投诉单位未按规定缴存住房公积金的，住房公积金管理中心不予支持”。