农村生活垃圾治理的研究现状及展望

□吴云学

（沈阳师范大学管理学院 辽宁 沈阳 110000）

自2017 年10 月18 日党的十九大召开以来，党和国家把解决好“三农”问题作为工作重心，全面实施乡村振兴战略，致力于建设产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的新农村[1]。2018 年11 月7 日出台的《农业农村污染治理攻坚战行动计划》将农村生活垃圾治理作为实现生态宜居这一目标的首要任务。

在此期间，学术界对农村生活垃圾治理进行了深入的研究。来自不同领域的众多学者从各自的学科视角对农村生活垃圾问题进行分析，极大地丰富了农村生活垃圾治理的相关理论。截至2021 年8 月24 日，在中国知网数据库以“农村生活垃圾”作为主题词搜索，相关研究文献高达2 351 篇，关于农村生活垃圾治理的相关研究文献由2016 年的134 篇增长到2020 年的295 篇，呈逐年上升趋势。同时关于农村生活垃圾治理的学科分布也十分广泛，涉及管理学、政治学、经济学、心理学等学科。

1 农村生活垃圾治理现状

随着社会不断发展、农村居民经济收入的增长，农村居民日常消费品的种类也越来越多，因此农村生活垃圾的构成也日趋多样、复杂。农村生活垃圾主要包括厨余垃圾、可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾，其中厨余垃圾比重最大。在农村生活垃圾中，厨余垃圾占比50.12%，可回收垃圾占比38.85%，其余垃圾占比7.91%，有害垃圾占比3.12%[2]。与以往相比，旧手机、旧电池等有害垃圾比重明显上升，有机类垃圾比重下降。从整体上看，农村生活垃圾北方多于南方，东部多于西部，且构成成分也有明显的地域特征[3]。

总体而言，农村生活垃圾数量和种类仍然在继续增长，且地域特征明显、影响因素多元，对农村人居环境的威胁也越来越大，农村生活垃圾治理面临的形势并不轻松[4]。

2 农村生活垃圾治理原因分析

“三农”问题历来都是党和国家关注的重点。自党的十九大提出乡村振兴战略后，学术界对农村进行了更为全面、细致、深入的研究。目前关于农村生活垃圾治理研究主要集中在原因分析和治理主体两方面。

在分析农村问题时，城乡二元结构是一个重要的视角。在城乡二元结构中，城市以工业生产为主，道路、教育、通信、医疗等基础设施完备；农村以农业生产为主，基础设施建设相对滞后。关于城乡环境的投入研究表明：农村环境治理投入远低于城市，农村在生活垃圾治理上的投入更是微不足道[5]。近年来，随着工业化和城镇化的不断推进，城乡二元结构逐步消解，但是一些重污染企业也从城镇迁往农村地区，加剧了农村环境污染，导致农村环境治理不仅面临农村居民产生的内源性污染，还要承担城市向农村转移的外源性污染。城乡二元结构造成的不仅是环境治理中经济投入的差距，两者的环境治理观念也存在着差异。在城乡二元体制结构下，农村居民普遍缺乏环境治理需求和治理能力。基层政府长期忽视农村环境问题，从而导致农村环境治理中出现治理动力不足、治理理念落后等问题。

近年来，农村居民收入增长迅速，在一定程度上加剧了农村生活垃圾污染问题。城乡居民收入较差从2009 年的3.33 缩小到2020 年的2.56，农村居民的收入增长速度高于城市。随着农村居民收入的增长、消费水平的升级，农村生活垃圾总量增长不可避免。然而，农村生活垃圾总量的增长是当前农村生活垃圾治理面临的挑战之一，对人居环境危害更大，更为棘手的是农村生活垃圾种类的复杂化和多样化。农村生活垃圾中出现了以往少有的难分解的工业制品、难降解的塑料制品以及需要专门处理的电子垃圾，且此类生活垃圾的比重逐年上升。

农村居民作为农村生活的主体，是农村生活垃圾的制造者。由于农村居民的平均教育水平不高以及农村地区信息传播不发达，一方面导致农村居民缺乏环保意识和环境认知，对农村生活垃圾治理意愿不足，出现了农村居民在日常生活中随意堆放生活垃圾、任意排放生活污水等现象。另一方面农村地区信息传播相对闭塞，导致农村居民缺少生活垃圾分类的必要知识和技能，无法有效参与到农村生活垃圾治理行动中。因此农村居民对于生活垃圾治理意愿不足、环境认知水平不高以及缺乏环保意识和行为这都是农村生活垃圾问题产生的重要原因。

3 农村生活垃圾治理主体

在农村生活垃圾治理中，居民作为生活垃圾的主要制造者受到许多学者的关注。农村居民垃圾分类意识差，正确投放率低，是当前农村生活垃圾治理工作中面临的最棘手问题。要想改善农村生活垃圾治理现状，从根源上解决农村生活垃圾问题，必须发挥居民的主体作用，让农村居民参与垃圾治理，从源头进行垃圾分类。

需要注意的是，加强居民参与度只是农村生活垃圾治理中的一个方面，不能从根本上解决农村生活垃圾治理面临的所有问题。农村生活垃圾治理最突出的问题是资金匮乏，在环境治理投入方面城市远高于农村，农村生活垃圾治理资金捉襟见肘。有学者提出通过促进农村居民参与供给的方式解决农村生活垃圾治理资金短缺的问题。然而，关于农村居民环保支付意愿的研究表明：我国农村生活垃圾处理费用为每人每月23.21 元，而农村居民支付意愿仅为每人每月6.50 元。这两者之间的巨大差距表明，仅靠农村居民作为治理主体是不可行的。

理论上而言，农村生活垃圾治理作为一项准公共服务，政府应参与其中。事实上，目前我国农村生活垃圾治理的建设与运营是以政府为主。以浙江省金华市为例，农村生活垃圾处理工作由市政府统筹规划。全市可采用“村收、镇运、县处理”的农村生活垃圾治理模式。

在资金投入上，金华市农村生活垃圾的基础设施建设资金由县（区）级财政保障，以财政补贴形式发放，对农村内的阳光堆肥房一次性给予5 万～15 万元的建设补贴，对垃圾桶、垃圾房、垃圾车等配套设施建设给予人均20～60 元的补贴，基础设施维护费由市、县两级财政共同承担，承担比例为2∶3。在组织管理上，市政府高度重视，建立了单位领导负责制，制定了详细的生活垃圾管理规范标准，建立了较为完备的考核机制和网络化管理体系，这一模式在农村生活垃圾治理中取得了一定成效。但是政府主导的治理模式，在农村生活垃圾治理实践中也面临着治理效率低下、财政压力增大、设施供应不足等困境。

面对政府主导模式的不足，PPP 模式可以提高治理效率，引入社会资本的特点引起了学者的关注，并且不断尝试应用于农村生活垃圾治理领域。但是PPP模式在农村生活垃圾治理应用中也存在一些问题。例如，PPP 模式的顶层制度设计不健全、居民环保意识不足等因素，导致生活垃圾治理工作难以推进。

农村生活垃圾产生原因并非单方面因素，而是多种因素共同作用下的产物。因此，在农村生活垃圾治理的过程中，单一的主体无法有效解决农村生活垃圾问题，需要构建政府、社会和居民共同参与的多元共治模式。政府为主导，进行顶层制度设计；社会资本为主体，在政府制定标准下，积极拓展盈利渠道，进行企业化运营；居民积极参与，从源头上进行生活垃圾分类。通过多方参与、共同治理，农村生活垃圾治理工作才能顺利推进。

4 农村生活垃圾治理研究不足

目前学术界对农村生活垃圾治理研究已经取得了一定的成果，但从目前研究阶段来看，还存在着不足，主要体现在以下3 个方面。

第一，目前农村生活垃圾治理研究主体仍是底层的动机和机制研究，关于上层的制度设计研究是不足的。因为我国地域辽阔，中央政府很难制定符合全国各地的统一标准，因而在环境治理中，中央政府往往采用行政发包制，中央政府把环境治理作为一项专项任务，将政策目标打包发送给地方政府，由地方政府进行具体的政策实施。但是在农村生活垃圾治理中，地方政府尤其是省级政府的相关制度建设是不完善的。这使得基层政府在农村生活垃圾治理过程中各自为政，农村生活垃圾治理缺乏全局性和整体性，治理效果大打折扣，学术界对这方面的研究还不够充分。

第二，目前，关于农村生活垃圾治理研究仍处于理论分析阶段，缺乏对政策执行的关注。无论是生活垃圾归因分析还是治理主体研究，都停留在治理过程的理论分析阶段。重理论而轻执行是当前农村生活垃圾治理研究中的普遍现象。在乡村振兴战略提出后，各个市县都制定了各自的治理政策，但是治理效果却不尽相同。政策执行的效果受到理想的政策目标、政策主体、政策客体以及政策环境等多种因素的影响。目前农村生活垃圾治理工作成效不显著，在一定程度上反映了学术界缺乏政策执行的研究。

第三，现阶段的农村生活垃圾治理研究中，对农村生活垃圾多元主体的协同化研究不足。关于农村生活垃圾治理模式，大部分学者认为应以政府为主导，完善基础设施和法律法规建设；社会资本为主体，进行企业化运营；公众积极参与的多元共治模式。但是关于不同主体间的协同机制研究不足，使得多元共治模式难以取得预期效果。

5 农村生活垃圾治理研究展望

农村生活垃圾需要多角度、长时间、系统化的治理。这不仅需要政府和居民的长期投入和关注，学术界也要持续关注和研究。在农村生活垃圾治理研究中公共管理领域应注意以下3 个方面。

一是加强对省级层面的制度建设研究，完善农村生活垃圾治理体系。在以往的研究中，学者对生活垃圾的现状、原因以及参与主体进行了深入研究，但是关于省级层面制度建设的研究较少。农村生活垃圾治理采取的是行政发包制。国家层面出台的生活垃圾治理政策较为笼统，但是作为省级政府有责任细化中央政策，分解政策目标，提供政策资源，建立完善的评价体系和反馈机制。现在农村生活垃圾治理的现状是在省级层面缺少统一、全面的规划，使得农村生活垃圾治理效果大打折扣。应重点关注省级层面的制度建设，完善农村生活垃圾治理体系。

二是重视农村生活垃圾治理政策执行研究。政策执行介于政策制定、评估、反馈和终结之间，有着承上启下的重要作用。如果政策无法执行，那么政策的制定将失去意义，政策评估、反馈将不复存在。农村生活垃圾治理政策执行是解决问题的关键。尽管我国关于政策执行已有大量的研究，但是在农村生活垃圾治理方面仍然缺乏相关政策执行的研究，来帮助政府解决政策执行偏差问题。

三是加强党在农村生活垃圾治理多元主体间的协同引领研究。在实现农村治理现代化的过程中，党的引领占据重要地位。同样在农村生活垃圾治理中，党的引领作用非常重要。党作为紧密联系群众、团结各方力量、制定发展战略的领路人，在农村生活垃圾多元主体协同中有着至关重要的作用。通过党将多元主体协同起来，顺利推进农村生活垃圾治理工作。接下来深入党在农村生活垃圾治理多元主体间的协同引领作用研究，为农村生活垃圾治理提供可行的多元治理模式。