乡村振兴背景下土地资源利用存在的问题及措施

□刘军凯

（稷山县自然资源局 山西 运城 043200）

1 乡村振兴战略含义及其与土地资源利用的关系

1.1 乡村振兴战略

2017 年，党的十九大首次提出乡村振兴战略。当前，我国正处于社会主义现代化建设的关键时期，乡村落后的经济发展水平已经制约了我国经济水平的总体提升。对此，我国提出乡村振兴战略来优化乡村中各项资源配置，提升乡村发展水平，缩小其与城市之间的差距，实现共同富裕[1]。

乡村振兴战略对我国农业和乡村的发展有着至关重要的作用，其可从根本上解决“三农”问题，打破传统农村围绕城市、仅作为城市附庸而存在的局面，将农村和城市置于平等地位，可实现农村在生活和生产以及环境上的长远可持续发展，促使乡村现代化的不断实现。

实施乡村振兴战略，需加大城乡融合力度，做大农户、发展现代化农业，完善土地供给制度，优化农业生产各个要素配置及农地确权，加大农村宅基地改革力度，实现三位一体的发展方向。

1.2 乡村振兴与土地资源利用的关系

在乡村振兴的具体实践过程中，资金、人力和土地是实现振兴的决定性因素。与人力和资金相比，土地自古以来就是农业发展的根本要素和载体，是农业和农民的根本，对促进农村实现现代化、提升农业发展水平以及增加农民收入水平起决定性作用。这就更加说明土地可在保证农民生活稳定、改善农村居住环境和振兴乡村经济中起到基本的保障作用。

当下，我国大力推动乡村振兴的实施。在农村，土地是开展一切建设的基础和保障，由于受到经济发展及传统观念的制约，农村土地在利用中存在极大的问题，随意占地、任意使用的现象十分普遍，使得农村土地大量闲置且利用效率不高，在一定程度上阻碍了乡村振兴的顺利开展。

在乡村振兴中，土地作为农村最为重要的生产要素，应对土地进行科学评估，制订合理的开发计划、通过土地整治和土地流转等方式提升土地资源利用率，实现农业现代化、增加农民收入及稳定农村发展，促进“三农”问题更好解决。

2 乡村振兴背景下土地资源在利用中存在的问题

2.1 土地资源利用率不高

在农村，由于近年来城市化和工业化的不断推进，农村人口大量外流，导致农村中农民开展农业生产的积极性下降，并且随着化肥、种子及农药等生产要素价格的不断上升，种植成本不断增加，但与之相匹配的农产品价格涨幅较低，极大地影响了农民开展生产的积极性，促使农民放弃农业生产而选择外出务工。同时由于经济快速发展，教育的普及使得农民的认知程度和思想观念相较上一辈农民出现较大变化，不再执着于农业生产，使得农村中大量土地被闲置。尽管部分农民依旧选择农业生产，但仅在土地上种植小麦或玉米等耗时较少的农作物，农作物结构十分单一，无法最大限度地发挥土地的积极作用，农村中存在大量低产田和中产田，土地资源利用率较低[2]。

另一方面，土地对于农民来说有着特殊的意义，尽管越来越多的农民已经不再依靠土地为生，但由于受到长期以来小农思想的制约，农民依旧将土地作为最后的生活依靠。尽管我国实行土地流转政策，但由于农民认识程度不足、流转意愿不强、农村农业现代化程度和机械化程度偏低、农业流转成本较高、抗风险能力较低，使得农民积极性不强。并且由于部分地区在开展土地流转中出现一系列问题，导致农民利益受到侵害，影响土地流转的顺利进行，更导致农村土地资源利用率不高。

2.2 宅基地占地较多

近年来，我国的城市化水平和工业化水平有了进一步提升，越来越多的农民选择离开农村进城求学或务工，农村土地空心化十分明显。尽管部分农民倾向于在城市中生活，但对于农村宅基地的重视程度依旧没有下降，农民都倾向于保留宅基地以备关键时候所需。这就使得我国很多地区出现了城市房价不断上涨，居住用房十分紧张，农村中出现大量宅基地闲置的情况。

一方面，在我国很多农村中，一户多宅的现象十分普遍，且宅基地违规超时占用现象也较为普遍。由于外出务工使得农民的收入水平有所上升，部分农民会选择位置较好的宅基地重建新房，对于旧房也并未拆除。由于新建房都在位置较好的地方建设，导致房屋之间距离较远，分布较为分散，闲置宅基地不断增加，浪费现象十分严重。

另一方面，由于农村宅基地流转职能在集体经济内部进行，与当下市场经济发展规律不符，而在流转中也只是被用来建造新房，导致一户多宅现象更为普遍。尽管部分投资商想进入农村中开设工厂，但由于缺乏土地资源而导致计划搁置，不利于乡村振兴的顺利进行。

2.3 农村建设用地较少

自我国实施改革开放至今，市场化经济不断完善。国有建设用地也已实现市场化发展，城市建设用地可直接进行交易，但在农村中，可用来建设的土地较少，不利于提升土地资源利用率。

首先，农村集体经营建设用地若要进入市场进行交易，需利用征收的方式，将其转变为国家所有才能开展交易，并且其只能进入城市的交易市场，不利于农村建设用地价值的更好发挥。

其次，由于农村空心化现象较为普遍，国家在征收时价格较低，在进入市场交易之后又会被开发商以较高的价格回转给农民，中间价格差较大，严重损害农民利益。

再次，由于受到制度约束，农村建设用地隐形交易多，信息公开化、透明化不足，导致资源无法得到最佳配置，城乡差异化明显，土地资源浪费度不断提升。

3 乡村振兴背景下提升土地资源利用率的措施

3.1 开展土地确权

近年来，我国的经济水平有了较大增长，经济开放性和流动性不断增加，农业生产更应积极顺应时代发展潮流，提升农村中各项资源的利用率，促使农业现代化的不断实现。针对农村中产权不明晰导致流转困难的情况，可积极开展土地确权。促使农村中集体产权改革的顺利进行，提升资源的利用率，扩大农民的自主权，灵活调整经营和生产方式，对农民收入水平的提升起到极大的促进作用，更能保护农民合法权益，提升农村现代化水平。

在具体的操作过程中，需完善土地确权各项机制，从法律层面保障确权顺利开展。在农村，可实行自组至村镇最后再到乡镇的三级管理模式。通过自下而上的管理明确集体产权组织分工，根据农村实际情况，全面落实集体资产所有权的法人地位。从法律层级上开展对集体资产的科学管理工作。在土地确权的过程中，应将土地所有权及时转移到与之相对应的集体经济组织中，通过法律来保障其地位，防止今后在开展土地流转时出现土地权责不明的现象。在开展确权时，需发挥民主精神，遵循公正公平公开原则，由农村集体委员会召开讨论会，共同协商相关问题。实现农村中股份制改革，从尊重农民合法权益的角度选择农民可以接受的合作社或各种生产小组等多种形式来扩大农村中生产和经营规模，从而实现集体产权制度改革，促进农村经济水平的不断提升，保证农村土地资源利用率的提升[3]。

创新土地承包机制，转变传统经营模式，开展集约化和规模化生产，利用现代化机械提升生产效率，促使农民不断提升生产积极性。同时加大对农民的培训力度，提升农民的思想认知程度，加大先进科学技术的推广力度，促使农民积极利用先进科技开展生产，提升农产品的产量和质量，增加农民收入。

3.2 改革宅基地制度

农村土地资源利用率较低的原因之一是宅基地制度不完善。当下我国农村宅基地依旧以无偿且永久使用的制度为主，这就使得大量宅基地被闲置，不利于乡村振兴的进一步实现。

首先，需改革宅基地制度，在保障农民居住条件的基础上，有偿回收闲置宅基地和空房屋，规定宅基地使用面积一旦超出需缴纳相关费用，并将无偿使用转变为有偿使用；对闲置宅基地需进行全面评估，加大资金投入力度购买闲置宅基地，完善村民补偿制度，对主动退还宅基地的村民给予合理补偿[4]。

其次，改革宅基地永久使用制度，针对一户多宅的情况，需采取自动收回制度，村集体出面统一回收长久闲置的宅基地并上报国土资源部注销，在需要的时候重新进行申请，减少资源浪费。

再次，完善宅基地开放制度，重新开发空置宅基地，可改造为民宿，大力发展乡村旅游业；也可将其租给投资者，吸引投资，提升乡村经济发展水平。在开放中需注意合法、合规开展流通，避免出现利用宅基地随意搭建私人用途的住房或会所等[5]。

3.3 统筹乡村和城市用地

首先，城市和乡村由于经济发展水平不同，在城乡建设用地上所行制度也不同。针对于此，可创新农村集体经营性建设用地制度，明确土地确权，未经登记的土地不得进行流转，解决农村中产权不明晰导致收益分配不合理的问题。

其次，在农村中建设交易市场，开展透明化、公平化交易，依照交易准则实行国有土地同价同权，开展公平竞争，搭建城乡统一交易平台，促使交易的顺利进行和公平开展[6]。

再次，农村集体经营性建设用地在入市交易的过程中可以用多元化的方式评估，达到一定标准可直接交易；若尚未达到标准，应调整入市方式，统一整理分散的农村土地，促使其达到标准后再进行入市，实现土地资源的高效利用。

3.4 完善农村集体经济组织

农村集体组织作为农村中主要经济结构，需明确其法律地位，提升其独立性，避免出现一人把持整个集体的情况，在设立集体组织成员的过程中，需由村民进行投票；农村集体经济组织在开展管理的过程中需依照相关原则，相关监管机构需履行自身监督职责，加大对农村集体经济组织的监督力度，保证其在开展管理的过程中依法进行。

改革农村集体经济组织，促使其实现股份化，农民可将自身享有的股权在合作社中进行保留，由合作社开展统一管理，农民负责监督合作社日常工作并定期领取股份所产生的的分红；还可将股权通过市场进行转让，按照市场相关经济运行机制，以法律作为保障，坚持集体经济资产的公开化和透明化。另外，需完善风险共担机制，在保证农村集体经济组织独立性的基础上，引入多元化的发展方式促使农村经济水平的提升，增强农民风险共担意识。保证农村集体经济组织实现制度化和法治化运行，提升农村土地利用率的同时，使农村经济得到进一步发展。