乡村振兴背景下全域土地综合整治转型发展及路径选择分析

□李博文

（武汉永业赛博能规划勘测有限公司 湖北 武汉 430061）

农村土地综合治理对农村土地的管理和资源的合理分配具有重要的作用。作为社会主义国家，乡村土地的性质是公有的，只有坚持土地公有制，才能更好地保护农民的合法权益。

在乡村振兴战略全面落地中国乡村、深入落地试点乡村的基础上，乡村的全域土地综合整治要求和原则发生了一定的改变。为了适应乡村振兴背景下提出的乡村土地综合治理新要求和新办法，必须要对乡村的全域土地综合整治模式进行调整，以探索更加适合新时期乡村建设和发展的整治路径。

1 乡村全域土地综合整治的内容

我国的乡村面积和乡村人口仍然在整体乡村面积和乡村人口中占据着主要比重。单从农田数量和面积上来看，我国总体农田面积很大，但是结合人口数量来看，我国实现了用不到世界10%的土地养活了世界超20%的人口的奇迹。在这奇迹背后，除了农业技术的发展，杂交水稻等大产量农作物的研发和推广种植以外，还说明了我国土地的分配和使用效率都得到了全面提高。

中国的土地管理关键在于乡村的土地治理[1]。为了提高土地资源的合理分配和高效利用，政府通过出台一系列的土地政策，推动乡村零散杂乱的土地朝着高度集中和系统化管理的方向发展。乡村全域土地综合整治主要是依托乡村土地，乡村土地的治理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩是乡村土地整治的主要方式，可推进城乡一体化建设的进程，实现乡村农林牧渔、田水路林村的全面综合治理。

乡村全域土地综合整治已经成功试点，已经有很多乡村完成了整治目标，建立起了现代化的乡村土地管理体系。基于此，政府将继续推动其他乡村的全域土地综合治理，推动乡村土地的高效治理，及时修复受到污染的农用土地，以优化农业生产的效率和质量，构建现代化的新型土地使用和乡村生活的空间结构，全面助力乡村振兴。

2 潜江市龙湾镇周围乡村全域土地综合整治现状

2.1 耕地和坑塘水面规模占比很大

从潜江市龙湾镇以往的土地规划和土地实际利用的情况来看，可以发现龙湾镇周围各乡村的土地类型主要都是耕地和坑塘水面。潜江市龙湾镇的全域土地综合整治目标是推动建立起多元一体的土地使用和整治体系。

龙湾镇周围乡村的耕地面积和坑塘水面面积的总和占到了全域土地综合整治项目所整治土地的87.18%。占比过大的耕地面积和坑塘水面面积不利于龙湾镇周围乡村的土地治理和高效利用，成为了潜江市龙湾镇周围乡村全域土地综合整治的重要问题。

2.2 农村宅基地占比很低

当前龙湾镇周围乡村的住宅基地面积占比较小，仅占乡村全域土地综合整治项目中治理土地面积的3.02%。对于已经达到拆除标准的破旧住宅，经过协调，大部分农村住宅的房主已经同意对房屋进行拆除，以满足乡村的集中化建设。

从整体上来看，龙湾镇周围乡村的聚落破损情况较轻，只有陶新村、三合村等村落有少量的住宅存在一定程度上的破损。因此，龙湾镇周围乡村的住宅地基拆除施工量和难度相对较小，更加有利于开展土地的综合筹划和治理工作。

2.3 生态用地占比逐渐提高

在乡村振兴战略中，最终目的是建设美丽乡村。而建设美丽乡村最关键的是要建设绿色的生态环境。在合理配置农作物种植生产用地的基础上进行生态治理和建设，对于污染和土壤肥力下降比较严重的土地进行治理。以往龙湾镇周围乡村的生态用地占比并不高，集中成片的绿色森林、湿地或有生态保护生态功能的滩涂用地等都较少，大部分土地都用作农用地种植农作物或养殖鱼虾等，用于生态环境建设的土地少之又少。在未来龙湾镇周围乡村的全域土地综合整治过程中，应着重加强对生态环境的建设，扩大生态用地规模。

根据当前龙湾镇的目标指标来看，虽然龙湾镇的土地综合治理项目不涉及废弃矿山综合治理，但是在新增土壤防护治理方面取得了较好成绩。通过实地调查，龙湾镇的土地综合整治项目落实后，周围已经不存在已遭受污染的土壤。

龙湾镇的土地综合治理项目中对土壤的保护结构是主预防，加以土壤修复为辅助。而预防的重点为通过合理施用有机肥、农药，减少农业源污染，保证龙湾镇周围土地的质量。龙湾镇土壤污染综合防治面积目标值为1 161 hm2，土地基本上都是通过推广使用有机肥、合理使用农药等手段，以实现土壤污染综合防治面积目标值。此外，龙湾镇的新增森林覆盖率也有了极大地提升。整治前项目区森林覆盖率为0.26%，整治后森林覆盖率为0.31%。由此可见，龙湾镇通过综合治理活动，实现了新增森林覆盖率的稳步提高。

3 乡村振兴背景下全域土地综合整治转型的路径

3.1 设立专门的工作小组统筹治理工作

为了保证乡村全域土地综合整治的效率和质量，保证相关政策和政治项目计划的顺利实施，当地政府必须要建立乡村全域土地综合整治的统筹工作小组，根据实际需要组织成立职能全面的乡村全域土地综合整治工作小组[2]。乡村全域土地综合整治工作小组应有完整的组织规划和不同部门的负责人，根据乡村全域土地综合整治工作的安排统揽全局，细化全域土地综合整治工作内容。成立乡村全域土地综合整治小组，可以更加高效地推进治理工作，防止由于组织管理问题而阻碍乡村全域土地综合整治工作的落实。

潜江市龙湾镇周围乡村的全域土地综合整治工作由潜江市政府统揽，市政府根据乡村振兴战略的主要内容对龙湾镇周围乡村的建设工作进行了总体上的安排。同时，潜江市还在第一时间设立了潜江市全域国土综合整治和生态修复工作领导小组，统揽龙湾镇周围乡村的土地综合整治工作，为龙湾镇周围乡村的土地管理和建设做出了详尽的阶段性规划。工作小组分别设立了负责乡村自然资源、生态环境、乡村住宅和城乡建设等各个工作内容的职位。市全域土地综合整治工作小组成立独立的办公室，整体安排乡村全域土地综合整治的工作项目，以保障各项工作的实施。比如说农村的卫生问题，龙湾镇的土壤综合整治管理队伍对龙湾镇的农村卫生问题做出统筹规划，提前选定卫生厕所地址，做好村镇居民的思想工作。在当前龙湾镇的土地综合治理过程中，由于土地大多都是农用田，空闲的田地数量较少，农村的卫生厕所数量较少。

龙湾镇的土地综合整治项目中，对农村卫生提出了一系列的建议和目标。《潜江市“厕所革命”推进工作方案》直接指出“2018 年底前，完成74 187 座厕所建改任务，基本实现无害化卫生厕所全覆盖”。因此，龙湾镇土地综合治理项目对卫生厕所普及率提出了较高要求。龙湾镇的土壤综合整治管理队伍要将《潜江市“厕所革命”推进工作方案》提出的目标作为统筹规划的最终目标，然后再根据最终目标做出分步走策略，一步步实现最终目标。

3.2 及时调整乡村土地权属问题

在乡村全域土地综合整治过程中，最关键的问题还是要回归到土地治理上。乡村的土地问题随着乡村振兴战略的深入实施发生了一系列的变化。为了保障乡村全域土地综合整治工作的顺利实施，调整乡村的土地使用类别，对乡村土地进行全方位的评审和分析，需要根据乡村振兴战略的调整和土地的实际使用情况变化及时地对乡村的土地权属关系进行调整。乡村全域土地综合整治不只是当地政府的责任，更是需要整合整个社会的力量，推动社会各种力量参与进来，共同推动乡村振兴和美丽乡村的建设。

首先，国家政府要完善乡村振兴背景下乡村土地的权属关系，建立健全乡村土地权属的法律法规，以推动乡村土地权属的标准化进程，明确乡村土地使用和调整中的相关权利和义务责任，落实权责发生制，明确地方政府各主体的职责。

其次，中央和地方还要逐步完善相关的乡村土地管理组织机构，为乡村土地资源开发利用和农民土地权属关系的明确提供便利的服务。政府可以在各个乡村设立独立的乡村土地综合管理部门，根据各个乡村实际情况，设立职能有所差异的地方土地权属调整和乡村土地管理和整治部门，并对其进行工作上的指导和监督。

3.3 以农民为乡村全域土地综合整治的中心和关键

推动乡村全域土地综合整治和土地建设，必须要将农民的根本利益放在第一位，听从农民的意愿，吸取农民的广泛建议，修正乡村全域土地综合整治的项目方案。潜江市龙湾镇在关注农民利益的基础上，可以建立起农民广泛参与的土地综合治理参与机制。当地政府可以通过构建线上意见收集平台和体系，同线下平台共同发展，打造农民参与全域土地综合整治的双通道。政府可以在乡村全域土地综合整治部门网站的首页设置公众直接投递意见的通道，广泛地收集民智、民意。

在推动乡村全域土地综合整治的实际过程中，要密切联系群众，在土地整改时，要确保农民的权益不受损失。同时，政府还要在乡办公室的公告栏上进行土地综合整治信息的全公开，保证土地综合整治工作的透明化。在工作落实后，建立起高效的反馈机制，拓宽农民和政府之间的沟通渠道，增强农民参与乡村全域土地综合整治工作的积极性。

潜江市龙湾镇政府构建起了农民利益共享机制，给予了农民广泛的自治权利，给予了农民在乡村治理问题上的管理权、监督权等，极大地提高了龙湾镇周围乡村全域土地综合整治工作效率。比如，对于农村生活垃圾的处理问题，《湖北省推进城乡生活垃圾分类工作实施方案》明确了村镇生活垃圾的处理方式。生活垃圾堆放和焚烧处理都需要用到土地，垃圾处理厂的选址，需要广泛收集龙湾镇居民的意见，选择的风向、位置都需要合理，并且要能够为龙湾镇的居民提供便利。

同时，在垃圾处理的时候，要以污染最小化为标准，以保障龙湾镇居民的土壤使用权益为基本，合理地规划和设计垃圾处理厂的位置和结构。只有这样，龙湾镇才能够更好地实现土地的综合整治，合理地处理生活垃圾，减少土壤污染，保障居民的权益[3]。

4 结束语

党的十九大提出实施乡村振兴战略，为新时代农业农村改革发展指明了方向。乡村全域土地综合整治模式的效率和水平直接关系到整个乡村的建设和发展水平。在“十四五”规划期间，乡村振兴仍然是农村建设的主要目标和方式。实施乡村振兴战略是新时代做好“三农”工作的总目标，必然要求全域土地综合整治的响应、服务和支持。

我国作为农业人口占据绝大比重的国家，推动乡村土地综合治理非常重要。乡村全域土地综合整治的转型升级为乡村振兴的深入发展提供了动力。在全面建成小康社会的建设目标已经完美实现的基础上，继续深入推动乡村振兴战略的落实，推动城镇一体化，更加科学地处理乡村土地问题，保证农民的基本权益是推动社会主义现代化国家建设的必经之路。