我国合宪性审查从制度规范到实践之应用与省思

胡丹

我国“合宪性审查”制度前身既有宪法监督、宪法司法化之历程，也历经了违宪审查、备案审查等阶段的制度探索。然而，由于政体不同等原因，在新中国成立后很长一段时间内，我国官方层面只承认宪法监督制度，避而不提舶来品“违宪审查”，直到2017年党的十九大报告中提出“合宪性审查”一词。合宪性审查与违宪审查是一体两面，都指由有权机关依据宪法对宪法以外的法规范文件以及权力机关的职权行为是否合宪进行审查[1]。

在2017年党的十九大报告中，国家层面首提“推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，至此，“合宪性审查”在官方文件中正式亮相。然而，在作为合宪性审查前身的宪法监督等制度理论指导下，实践中已有诸多合宪性审查相关案件，在推动合宪性审查制度不断向前的同时，相关案例呈现出我国合宪性审查制度实践中的中国特色处理方式以及其中存在的問题。诸如，一以贯之地使用协商方式解决诸多法规范文件不合宪问题以及只字不提宪法及其相关内容的合宪性审查，没有惩处力度的“弱型”合宪性审查等等。本文拟从合宪性审查相关的法律文件规定着手分析，并结合实践中已有的合宪性审查案件（一些案件或称为“合宪性争议”更适当）的处理过程，以剖析我国合宪性审查工作的不足，并尝试提出未来努力完善的方向。

一、国家制度层面合宪性审查相关法文件梳理分析

对我国合宪性审查制度追根溯源，首先，目光聚焦于对官方文件的梳理，从八二宪法的相关条文及其宪法精神中不难发现，八二宪法第六十二条、六十七条以及《立法法》第九十九条的规定，实际上确立了最高权力机关行使宪法监督权的相关内容。宪法监督权的设立为合宪性审查制度的建立作了前期铺垫，而备案审查制度的建立及其运行则为合宪性审查提供经验探索。

（一）我国合宪性审查相关法律文件规定。如前所述，早在2018年宪法修正案修改“法律委员会”为“宪法和法律委员会”之前，我国已有宪法监督相关法律规定，且备案审查工作已稳步运行多年，而这些相关条文正是构筑合宪性审查制度不可或缺的“血肉之躯”。笔者将与之相关的法律法规进行了整理（见表1）。

作为合宪性审查雏形时期的宪法监督，早在1954年宪法已规定有相关内容，全国人大监督宪法实施，其常委会有权撤销国务院与宪法、法律相抵触的决议、命令。该规定虽然不及八二宪法全面，但初步奠定了我国宪法监督制度的基础，即我国由最高权力机关行使合宪性审查权。宪法层面上的宪法监督相关规定在“文革”时期遭到破坏，直至1978年恢复了部分内容。1979年通过的《地方组织法》则首次规定了地方性法规的备案，该规定较为简略，但为八二宪法作出更加全面的规定奠定了重要基础。1982年宪法修改确立了宪法最高法律效力地位，并完善了宪法监督条款，规定了上至全国人大常委会的决定、下至县级人大的决议等较全面的备案审查总纲，为法规范文件备案审查制度提供了宪法依据和制度基础[2]。同年制定实施的《全国人大组织法》则进一步确定具体负责宪法监督工作的机构为全国人大的专门委员会，即法律委员会。2000年制定实施的《立法法》以专章的形式对备案审查的原则和程序作出了具体明晰的规定，并首次提出全国人大对其常委会制定的法律有撤销权，以及赋予国家机关、社会团体、企事业单位和公民提出合宪性、合法性审查权。《立法法》的出台使宪法监督制度在宪法法律规范上更加完善，并真正建立起来我国法规范文件备案审查制度。2004年，全国人大常委会在法制工作委员会下设法规备案审查室，专门负责各类备案审查工作，使备案审查从制度层面落实到具体实践中。2006年制定的《监督法》在第五章首次提出“法规范文件备案审查”这一概念，并且对备案审查的范围和程序进一步补充完善，首次以法律形式对司法解释的备案审查作了规定。监督法对于司法解释的备案审查规定的较为粗略，在2019年通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》则对所有法规及司法解释的备案审查，从审查主体、对象、程序到结果处理、报告等作出进一步详细规定。2018年宪法修改将法律委员会更名为“宪法和法律委员会”，全国人大宪法和法律委员会作为全国人大下属的专门委员会，具体负责合宪性审查工作，虽只有几个字的修改，却对完善我国合宪性审查制度的意义十分重大。这不仅是无数宪法学界前辈学者不懈努力的结果，也是诸多合宪性审查个案推动的结果。

中共中央层面关于合宪性审查工作的文件给予合宪性审查工作政治性指导。2013年党的十八届三中全会通过的全面深化改革决定，将健全宪法监督实施机制和健全备案审查制度作为改革的具体任务。2014年党的十八届四中全会通过的依法治国重大决定，在国家层面首次明确提出“宪法监督制度”，这一举措被认为有望激活《宪法》第六十七条“冰冻”已久的监督宪法实施条款。2017年党的十九大召开，以官方文件的形式提出“合宪性审查”，这一举措直接推动了专门负责合宪性审查工作的专门委员会法律委员会的更名，并于2018年宪法修改后，以全国人大常委会决定的形式明确宪法和法律委员会的具体职责工作。2019年十九届四中全会再次强调，推进合宪性审查工作，依法撤销和纠正违宪违法的法规范文件。

（二）合宪性审查制度规范的分析。从上述梳理的规范合宪性审查工作的宪法及法文件的规定可知，我国已基本建立起保障宪法实施的制度[3]，合宪性审查制度从建立到完善的过程，都有权威的法规范文件作为依据支撑。结合前述宪法法律规定以及作为合宪性审查发展、探索过程的宪法监督、备案审查，笔者对合宪性审查工作所依据的规范层面的实施方式总结如下：

合宪性审查的审查主体、提出主体及提出方式。根据《宪法》第六十二条及第六十七条的规定，全国人大及其常委会作为监督宪法实施的主体，即合宪性审查中的审查主体。首先，我国合宪性审查的主体只能是最高国家权力机关及其常设机关，其他主体只能对某些法文件进行合法性审查。“一府两院”及地方人大机关都没有审查宣告任何法文件是否合宪的权力。其次，合宪性审查的主体不是全国人大专门委员会和常委会下设的工作机构，宪法和法律委员会对于送审文件只能提出是否合宪的建议和意见，对外不具有法律效力，最终作出是否合宪决定的是全国人大常委会。法工委只是常委会内部机构，是为常委会履行职权服务的工作机构。根据《立法法》的规定可以向全国人大常委会书面提出合宪性审查建议的至少有九类主体，其中包括国家机关、社团组织以及公民。但是，提出合宪性审查究竟是这些主体的权力（权利）还是义务？如果是权力（权利），那么这些主体即使发现相关法文件违宪，仍可以放弃行使提出合宪性审查的权力（权利）;如果是义务，那么实践中只要出现违宪的法文件，这些主体必须履行提起合宪性审查的义务。现有的规范合宪性审查工作的法律对此并无确切规定，因而导致实践中即使出现不合宪法文件，提出主体也可以视而不见。审查主体和提出主体确定的前提下，提出合宪性审查的方式有哪些？《立法法》只是规定了提出主体以书面的形式提出审查建议，书面审查建议应该包括哪些要素，是否需要提交相关证明材料，接收书面审查建议的是全国人大常委会还是其工作机构或是宪法和法律委员会，等等细节都没有具体的规定。

合宪性审查案件的审理方式及责任追究方式的规定。对于公民等主体提起的合宪性审查案件，全国人大常委会该如何审查，公开审查还是不公开，审查结果如何公布，被审查对象不合宪又该如何处理？对此，《立法法》第一百条规定了在全国人大专门委员会、常委会工作机构审查研究中，发现法规范文件同宪法、法律相抵触的，可以向制定机关提出书面意见、研究意见，制定机关自行废止或修改的，审查即告终止，制定机关不予修改的，审查机关向委员长会议提出予以撤销的议案或建议。由此可知，合宪性审查案件的审查方式一般是书面审查，必要时召开会议并听取制定机关的情况说明。审查过程中的具体程序性问题没有规定，例如，审查过程是否公开、审查过程中形成的宪法解释如何公布等问题没有规定。对于被审查并宣告违宪的法文件，其违宪主体应当承担何种责任？从我国现有的合宪性审查相关的法律文件中寻找依据，仅有《立法法》及《法规、司法解释备案审查工作办法》概括性的规定了与宪法相抵触的法规范文件的制定机关的违宪责任，即由制定机关自行修改或废止，不予修改的则提请由审查机关予以撤销，而没有追究违宪主体或其负责人相关责任的规定。

本文旨在讨论全国人大及其常委会依据宪法审查法规范文件合宪性（暂不涉及国家机关工作人员相关的职权行为合宪性审查问题）的法律制度规定如何落实到实践中的问题，并且此种合宪性审查，只是对已公布实施的法文件进行的事后审查。前文从法律制度及中央文件层面梳理了我国合宪性审查制度的源起、建立、发展等过程，虽然制度层面、法律规定上对其一直在不断完善，但在实践中又呈现出何种景象？全国人大常委会是否实际对某法规范文件进行合宪性审查？又是如何审查？合宪性审查效果如何？因此，下面将对我国已发生的部分典型的有合宪性审查身影的相关个案进行梳理分析，以呈现我国合宪性审查从制度到实践中应用的情景。

二、我国合宪性审查相关案例分析

从宪法监督、违宪审查到备案审查，再到合宪性审查，我国合宪性审查制度在不断发展前进，虽然其制度化建设仍有待进一步完善，但与之相关的法律制度规定是否已应用到实践中去，合宪性审查工作是否达到该制度设立之初的预期效果？本文通过对已公布的合宪性审查相关典型案例的收集整理（见表2），从提出审查主体、审查对象、审查处理过程及结果等方面进行比较分析，以探讨我国合宪性审查实践中形成的中国特色及其存在的不足之处。

（一）合宪性审查的提出主体及方式。我国《立法法》规定的合宪性审查提出主体至少有九类，包括公民和组织。然而，通过对表2中所列案例进行分类分析，案例中提出合宪性审查建议的主体大多数是律师、学者等公民，另外2例则是全国人大常委会主动开展专项审查提起的。公民在提起合宪性审查中扮演着重要角色，而除了公民以外的其他八类主体鲜有履行提起合宪性审查的意见或建议的义务。这种情形并不意味着在我国与宪法不相符的法规范文件较少，或者是这些主体没有发现不合宪的法规范文件。追溯其原因，或许归因于我国缺少提起合宪性审查相關的程序法规定，例如提出方式、受理方式、受理后处理程序等;或者是由于合宪性审查工作透明度有待提高，外界对相关工作的开展情况知之甚少，即便其他几类主体向全国人大常委会提出建议审查案，但缺乏相应的反馈和公开机制[4]。例如案例9中，在2012年，两名律师对《民航发展基金征收使用管理暂行办法》提出合宪性审查，其提出方式则是将审查建议通过信件邮寄给全国人大常委会[5]，而全国人大常委会收到审查建议后并没有及时公开给予回复，而是直到2020年在备案审查工作报告中首次对征收民航发展基金的行为是否符合宪法作出回应。经审查认为“征收民航发展基金不属于宪法第十三条规定的对私有财产的征收或征用，不存在与宪法抵触的问题”[6]，而在2012年至2020年期间全国人大常委会对该审查建议是否有过反馈回复，提议者是否参与处理过程并进行辩论，我们无法得知。

值得一提的是，2005年《物权法（草案）》进入“五读”之际，北京大学教授巩献田发表公开信认为该草案违宪，使民法学者与宪法学者都对该草案是否合宪展开大讨论，因此全国人大决定继续对该草案进行修改完善。本案是一个立法过程中对法律草案的事前审查，举本案例且不论该草案部分内容究竟是否违背社会主义基本经济制度[7]，而巩献田作为公民，其提起对草案的合宪性进行审查的方式是发表公开信，并非是规范化的提出审查建议之途径，或者可以说是其并没有规范化的提起路径可作为依据。对此，全国人大并未对其提议进行正面的官方回应，而是对该草案进行了合宪性调整，使其从有违宪嫌疑到消除违宪嫌疑[8]。

（二）合宪性审查处理方式。从《立法法》第九十九条的规定可看出，首先，该法并没有规定全国人大常委会在审查合宪性案件时是否公开审查，审查过程中提出审查的主体能否参与。其次，与宪法、法律相抵触的法规范文件，审查对其提出的书面意见、研究意见的法律效力如何。再者，无论审查机关认为合宪与否，都没有明确规定审查过程及审查机关的意见是否公开、怎样公开等问题。最后，也没有相应的惩处追责规定。纵览我国合宪性审查相关的法律法规及中央文件，如前表1所示，除了《立法法》的简单规定，再无其他法规范规定合宪性审查的接收、处理方式、程序等问题。

那么，实践中合宪性审查工作又是如何进行的？在表2中，案例6和案例7，是由全国人大常委会主动开展专项审查，审查后认为2011年甘肃和2013年内蒙古制定实施的有关道路交通安全的地方性法规中“查阅、复制车辆信息、车辆维修单位维修记录、交通事故当事人的通讯记录等信息，必要时可以依法提取和封存相关信息、资料”的规定与《宪法》第四十一条“公民的通信自由和通信秘密受法律保护”相抵触[9]。继而，全国人大常委会向制定机关提出修改意见，制定机关甘肃省人大常委会于2020年4月修改了实施长达八年之久的《甘肃省道路交通安全条例》中与宪法不相符的部分;而内蒙古人大常委会于2019年5月修正了《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》中与宪法不相符的部分。从此两例合宪性审查案例可知，全国人大常委会确实按照《立法法》的规定对地方性法规进行合宪性审查，然而审查时间距离法规颁布实施时间相隔较长，使违宪地方性法规未能及时得到纠正，并且审查过程、审查意见未公开。

相较于审查机关的专项审查，由公民提起的被动式合宪性审查，审查机关是怎样处理的？首先，案例1是2003年曾经震惊国人、引起广泛关注的“孙志刚案”。事发后，数位法学家先后以中国公民的名义联合上书全国人大常委会，提出对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《办法》）进行“违宪审查”的建议，就“孙志刚案”及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序[10]。然而，本次行政法规的合宪性审查，最终以国务院自行废止前述《办法》，并出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》告终。该案虽然开启了我国公民提起合宪性审查的先例，但遗憾的是，审查机关并没有给予正面回应，未能树立起合宪性审查工作的威严。而后发生的案例3，北大五位学者建言对《城市房屋拆迁管理条例》进行合宪性审查，则由全国人大常委会法制工作委员会与国务院相关部门进行沟通协调后，交由国务院自行废止该条例[11]。而关于由全国人大常委会正面处理公民提起的合宪性审查案件并由审查机关作出合宪与否、废止或是修改的决定这一期待，终在2018年得以实现，即案例5中对于收容教育制度的合宪性审查。2018年3月，全国政协十三届一次会议期间，有政协委员提案对收容教育制度进行合宪性审查，在当年12月全国人大常委会法工委的备案审查工作报告中即对此进行回应：建议废止收容教育制度[12]。接着，在2019年12月29日，全国人大常委会作出决定废止1991年《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第四条第二款、四款，以及相关收容教育制度。本案既是由合宪性审查机关首次针对全国人大常委会的决定进行合宪性审查，也是审查机关自己作出不合宪判断并自行废止的案例，可谓合宪性审查工作迈出的重要一步。

（三）合宪性审查追责方式。合宪性审查中的追责，即要求法规范文件制定机关对其制定实施的、最终被审查机关判定为“违宪”的规范，及由此带来的不利影响，承担相应的不利后果。然而，遗憾的是，无论是《立法法》还是《监督法》，以及表1中与合宪性审查相关的其他规范都没有对制定机关“制定实施不合宪规范”这一职权行为规定相应的具有惩罚性的措施。因此，在实践中，即使出现被全国人大常委会进行合宪性审查而认定为不符合宪法精神规定的法规范文件，如表2中的部分案例，审查机关也只是按法律规定向制定机关提出废止、修改意见，制定机关照此意见修正后即告终结，不用对此承担任何其他责任。即便制定机关没有根据审查意见主动对不合宪法规范文件进行改废的，其后果也只是由常委会会议审议决定撤销该法规范文件。而合宪性审查实践中，表2中的案例，除了制定机关自行废除不合宪的法规范文件，没有其他任何具体的带有惩罚性的措施以追究相关制定机关或其他主体的违宪责任。比如，全国人大审查国务院的行政法规，发现违反宪法，并不将其撤销，而是让国务院自己废止，也不去追究国务院领导人的责任，即只审查，不采取刚性监督措施[13]。

三、合宪性审查工作中呈现的中国特色

落实宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，让宪法不再是“闲法”，使其從保障公民权利的一张“纸”走向实践，真正发挥它的作用。虽然，我国合宪性审查工作起步晚、发展迟缓，在八二宪法颁布实施的这四十年来，期间也涌现出一些合宪性审查案件，这些案件的处理过程及其结果呈现出我国处理合宪性审查问题上的“特色”以及不足之处。

（一）合宪性审查不提及“宪法”。尽管前述表2中所梳理的我国近四十年来发生的合宪性审查案件并不全面，但正如已有的公开报道中的评述，部分案件对合宪性审查发展的进程有一定的推动作用。同时，也反映出合宪性审查实践中存在的有待改进的问题。

实践中的合宪性审查案件未作合宪与否的判断。合宪性审查主要的审查标准，即法规范文件内容是否与宪法规范内容、宪法精神意旨相符合。因此，在全国人大常委会的审查中，首先应该根据文献资料以及解释宪法法律的涵义等书面审查以判定法规范文件的合宪性，审查机关在审查过程中，应予阐释说明其合宪或违宪的理由，以使得提出审查主体及其他公众对此结论信服。其次，经审查后应得出被审查对象是否违宪的结论。最后，对被审查认定违宪的法规范文件的制定机关作出审查意见、修正意见，必要时予以撤销，并追究违宪者的责任。这三个步骤应当作为审查机关“出具”审查报告不可或缺的要素。但是，从实践中已有的合宪性审查案件来看，相关案件的审查极其“简约化”，甚至审查过程中未提及“宪法”二字，又何谈解释宪法。

如前述表2所示案例6和案例7，该案中两省的地方性法规中的部分条款明显违反《宪法》第四十条规定的公民的通信自由和通信秘密权，但备案审查报告中并未提及该地方性法规“不合宪”，而是认为其“不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神”[14]。这种不体现“宪法”字眼即作结论，回避合宪与否的相关表述，不利于宪法实施以及树立宪法权威。再者，在公民提起的合宪性审查案件中，案例9中审查机关明确表示“征收民航发展基金不存在与宪法相抵触的问题”，仅此简单的一句话得出结论并判定合宪，而未就其合宪的理由结合宪法法律进行阐释;案例5中，全国人大常委会终于启动对收容教育制度的合宪性等问题的研究，却在决定废止收容教育制度决定中只字不提“宪法”二字，表示其废止的理由之一是“不合宪”。另外，在其他几个由公民提起的合宪性审查案例中，全国人大常委会则自始至终未予以公开回应。

合宪性审查案件未解释宪法。全国人大常委会享有宪法解释权，是其履行合宪性审查工作所必需的技术和方式上的条件[15]。合宪性审查案件的核心问题即是判断法规范文件与宪法规范、宪法精神等是否相一致，作出合宪判断所依赖的方式之一即解释宪法和被审查对象。首先，解释被审查的法规范文件，可以依据法律解释方法对法规范文件的涵义进行解释。其次，在明晰被审查内容的确切涵义后，则对提起的“有违宪之嫌疑”所违背的宪法规范或宪法精神进行解释，在解释宪法的过程中应依照严格的程序予以进行。最后，有必要提及的是“合宪性解释”，即在对宪法及法规范文件进行解释之后，出现后者有违宪的可能时，则尽可能地对有违宪争议的立法文件作合乎宪法的解释[16]。综上，在合宪性审查的过程中对宪法进行解释必不可少。然而，在合宪性审查实践中，即便有全国人大常委会参与的合宪性审查案件也未曾出现对宪法进行解释的“只言片语”。

如表2中的案例8与案例9中未曾解释宪法即得出法规范文件合宪的结论。案例8中，2018年安徽农民方诗敏以信件的方式向全国人大常委会提起，认为最高法院相关司法解释规定的“同命不同价”问题与宪法上的公民平等权相违背，方诗敏后收到全国人大常委会法工委的回函：该司法解释具有合理性，并不违反宪法和民事法律规定[17]。而在2020年全国人大常委会备案审查报告中论及这一合宪性审查案件，仍未认定“违宪”，只简单说明“试点结束后修改完善人身损害赔偿制度，统一城乡居民人身损害赔偿标准”。在此过程中，审查机关先是回函不违宪，对于合宪的理由没有提及，后在备案审查报告中则不再表示合宪与否，在判定合宪的前提下，没有任何理由即得出结论，更遑论解释宪法之过程。而案例9中，审查机关也只是简单认定征收民航发展基金不存在与宪法相抵触的问题，理由似乎是“征收民航发展基金不属于宪法第十三条规定的对私有财产的征收或征用”，就此一句即让合宪性审查提起者与其他公民信服，难免说服力欠缺，无法让人折服，并且也没有在作出合宪结论前所依赖的解释宪法过程，至少从官方文件无法看到。

（二）以中国特色“协商”方式处理不合宪案件。我国《宪法》《立法法》等规定全国人大专委会、常委会工作机构在处理合宪性审查案件中，有权认定法规范文件与宪法相抵触，并对与宪法相抵触的规范的制定机关提出审查意见、研究意见。制定机关未自行改废的，则由常委会决定撤销该违宪法规范文件。而在审查实践中，由全国人大常委会处理并认定法规范文件违宪的实例几乎没有，也未曾出现由其宣布因违宪而撤销的法规范文件。

备案审查制度体系的全面建立部分取代了合宪性审查的适用空间。首先，法规范文件备案审查的标准包含合法性标准与合宪性标准，在对某一规范进行审查之时，首先考虑的是其是否符合上位法，并非是越过上位法直接以合宪性标准对其进行审查。正如“穷尽法律适用”“法律优先”原则，在有上位法规定的情况下，必须优先适用上位法以合法性审查标准进行判断，而没有必要适用宪法作为审查依据进行审查判断[18]。也正因此，全國人大常委会每年收到的备案审查建议数以千计。在2020年，全国人大常委会收到公民、社会组织提出的审查建议达5146件之多，其中属于全国人大常委会审查范围的有3378件[19]。备案审查工作中，绝大多数法规范文件只是违反上位法，尚达不到违宪层面，使全国人大常委会应用合宪性审查的机会缩减。合法性审查的应用之广泛及案件的数量之庞大，极大地压缩了合宪性审查的应用范围。

以内部沟通、协商的方式处理合宪性审查案件，降低了全国人大常委会判定违宪并撤销法规范文件的可能。无论是宪法监督或是合宪性审查制度，其设立目的之一应是实施宪法，树立宪法权威，矫正与宪法相抵触的法规范文件，以实现良法善治。处理违宪法规范文件以及违宪职权行为的方式，对制定机关以及行使国家职权者有一定的影响。宣布违宪并撤销法规范文件，并非是对制定机关的立法行为及其成果的否定，而是监督并激励其在立法过程中将符合宪法作为一项考量标准。同样，也是对行使国家职权人员行为的纠正以及警醒，督促其在合宪合法的范围内行使职权。然而，实践中全国人大常委会处理合宪性审查案件的方式又是怎样的？表2中，由全国人大常委会主动进行审查的两个案例中，即使被提议审查的法规范文件部分内容违宪，并没有直接判定被审查法规范文件违宪，也没有以任何明示的书面形式告知制定机关修改意见，更不用说撤销与宪法法律相抵触的法规范文件。例如，案例6和案例7中，相关地方性法规明显与宪法内容相抵触，全国人大常委会没有审查宣布其违宪，而是向制定机关指出，由制定机关自行修改。案例1和案例3中，国务院的行政法规明显与宪法内容精神相违背，尽管有公民联名上书全国人大常委会进行合宪性审查，但全国人大常委会一直未公开进行审查，而是由法规备案审查室与国务院有关部门进行沟通协调，最终由国务院自行废止了行政法规，该两例合宪性审查案件也因此终结。案例4中，法规备案审查室收到审查建议并进行研究后，并未认定该《武警法》第三条违宪，而是以人民武装警察部队尚在改革期间，调整适用武警法相关规定，并以口头方式向审查建议人反馈[20]。而这种处理方式被认为是“中国特色”，倡导以“协商”的方式解决各种争议，应用到合宪性审查案件中即是以审查机关与制定机关沟通协商的方式处理违宪法规范文件。此种解决争议的理念或许是受我国传统文化之影响，不仅是人与人之间、国家机关之间发生冲突，甚至存在法规范文件与宪法相抵触情况，都主张“以和为贵”，避免公开对抗。全国人大常委会对收到的公民审查建议不可能置之不理，而国务院或者省级人大常委会之所以愿意自查自纠，这说明在我国体制下可能存在一种隐形调解机制，通过这种机制来解决“违宪审查”中公权力之间发生的正面冲突[21]。

传承于传统文化的此种“调解机制”强调内部的沟通协调，就其本质而言，不是对抗的、制衡的，在沟通中，全国人大常委会无需直接撤销某个法规范文件或者宣布其无效[22]。当然，此种沟通协调机制最终也能解决法规范文件不合宪的问题，但是这种解决方式使合宪性审查无法发挥给行使立法权者带来应有的制衡作用，也削弱了全国人大及其常委会通过合宪性审查实施宪法的推动力。

（三）缺少责任追究机制的合宪性审查。合宪性审查的结果主要有以下几种：合宪（包含通过合宪性解释后合宪）、违宪和不予受理（不属于合宪性审查范围）等。当法规范文件经审查后被判定为不合宪的，是否应该追究违宪者的责任？承担违宪责任的方式有哪些？法律层面是否有相关规定，实践中又是如何作为的。正如有学者所提出的：强调合宪性审查，就容易被理解为偏重审查，而淡化了对发现违宪后的刚性监督[23]。

我国现有法律实则并未规定对违宪者的责任追究方式。前述《立法法》与《法规、司法解释备案审查工作办法》规定，“责令制定机关自行修改或废止，不予修改的则提请由审查机关予以撤销”。这并非是对违宪法规范文件制定者进行追责，实际是对违宪法规范文件的处理方式及程序性规定。合宪性审查的目的不只是要纠正不合宪规范以实现良法善治，而应将对违宪者进行责任追究作为一种警醒以及制约公权力机关的手段之一，以促使相关制定机关在以后的各项立法活动中遵守宪法精神内容。然而，通过分析研究前述表1中合宪性审查相关法律法规，逐条分析其中涉及合宪性审查的条文，除涉及对法规范文件违宪的处理方式外，没有任何一部法律法规提及对违宪者追究何种责任、如何追究等。甚至包括《监督法》这样一部专门监督国家公权力运行的法律，也没有就违宪违法者的法律责任作任何规定。

实践中，作为合宪性审查对象的法规范文件违宪或是行使公权力者的职权行为违宪，都未出现对违宪者进行责任追究的案例。此种不良现象或许与我国法律层面上缺乏相关的违宪责任追究机制有关，也与我国长期以来形成的以“沟通协商”方式解决违宪争议有关。在过去出现的合宪性审查案例中，提起审查建议者以及其他关注者往往只注重当下某个案例涉及的法规范文件是否已经被修改或废止，而不关注审查机关如何追究违宪者的宪法责任。没有违宪责任追究机制，合宪性审查发挥的作用将大打折扣，即使纠正了此次违宪的法规范文件，该制定机关及其他立法机关下次的立法内容可能依旧违宪，因为无需承担因违宪带来的宪法责任。

四、我国合宪性审查工作未来走向

合宪性审查工作的开展及其制度的完善并非一朝一夕间可以完成，而是无数宪法学前辈以及法治实践工作者共同不懈努力的方向。迄今为止，由全国人大常委会公开进行合宪性审查并宣布法规范文件违宪的案例还未有过。即使认为，合宪性审查所要发挥的保障宪法实施、促进良法善治的作用，不在于全国人大常委会是否宣告某部法律的某一条款违宪，而在于全国人大常委会是否依照合宪性审查程序、应用宪法解释、结合具体法律条款与宪法规范对这部法律进行形式上和实质上的审查。而在这一过程中，仍是实现宪法实施、树立宪法权威的途径之一。因此，完善我国合宪性审查工作的路径可以从以下几个方面考虑：

（一）规范合宪性审查处理程序及方式。从当前我国合宪性审查相关的法律法规及合宪性审查实践来看，没有在法律层面上对合宪性审查工作应遵循的程序进行规定，实践中从合宪性审查建议的提起到审查过程以及处理方式都没有法律规范可依。

从依法治理以及实践需要的角度看，合宪性审查应当依法定程序进行。有学者建议制定专门的宪法监督法，其中即包括将审查程序规范化[24];也有学者提议制定单行的合宪性审查程序法或宪法监督程序法[25]。无论是以何种形式制定合宪性审查程序法，都应该涵括以下几方面：首先，合宪性审查的提起主体，对事前审查（事前审查主要涉及备案审查工作）和事后审查提起主体进行具体化规定;其次，受理合宪性审查的程序，包括合宪性审查建议的接收机构、案件受理的实质条件和形式条件，以此来筛选出真正属于合宪性审查的案件;再者，审查程序及审查期限，确立公开审理原则、事前的沟通协调程序、一般案件与特殊案件的审理期限、初审和终审的程序条件;最后，审查结果的公布以及与其他机关的衔接问题，审查决定的形式及其公布方式，审查决定的效力等。

明确合宪性审查案件的处理方式。《立法法》虽有规定处理与宪法相抵触的法规范文件，审查机关可以提出书面审查意见、研究意见，并有撤销违宪法规范文件的权力，但公开的审查实践中，这几种方式都没有出现过。事前审查中，都以决定的形式公开表示将要通过的法律草案合宪;而在事后审查中，则以不公开的内部沟通协商方式处理。笔者建议，在今后制定宪法监督法或其他合宪性审查相关法律时，把此种具有中国特色的沟通协商处理法规范文件合宪性问题上升到法律规范层面，使其规范化并公开进行，以法律程序约束协商处理的过程，并接受公众监督。全国人大常委会审查后应公开宣布被审查法规范文件是否合宪，对于合宪的在特定官方网站公布;对于不合宪的提出的书面修改意见应当在官方网站公布，以便公众监督制定机关是否按照书面审查意见自行修正。对制定机关不予修改的，由全国人大常委会审议撤销该违宪法规范文件，并将撤销决定予以公布。

（二）健全违宪责任追究机制。有追责才能促使遵守宪法，追责的目的是通过责任承担威慑预防违宪违法行为，让行使立法权的机关在立法过程中遵守宪法，维护宪法权威。合宪性审查的结果分为合宪与违宪两种，违宪中又区分为立法者违宪与司法者及执法者违宪等几类违宪行为。对于违宪责任的规定，有学者认为我国全国人大常委会可采用的违宪责任方式包括：不予批准、不予批准并责令修改、责令自行修改、撤销、改变等[26]。在此，笔者本着商榷、学习的态度认为，前述总结的承担违宪责任的方式中仅有“改变”具有一定的制裁性，即认为对国家机关工作人员行使职权的违宪行为，全国人大常委会有权予以罢免的，此种追责方式是承担违宪责任;而其他不予批准、责令修改、撤销应是全国人大常委会备案审查及合宪性审查工作中處理不合宪规范的方式。正如有学者认为，对违反宪法的责任追究的制裁性或惩罚性明显不够，这使得宪法监督缺乏应有的强制性和权威性。从制裁的角度看，无论是撤销违宪的法律、法规，还是对违宪的法律、法规不予批准，都不具备严格意义上的制裁性[27]。

违宪责任追究，应是带有惩处性质并要求违宪者承担一定的不利后果。因此，在完善违宪责任追究上，建议如下：首先，增加承担违宪责任的方式。在改变或撤销以外，考虑增加宣布违宪法规范文件无效、拒绝适用该违宪规范（即法院在审理具体案件时拒不适用违宪的法律法规等）;撤职（即剥夺违宪机关公职人员的职务）、罢免制定主体的主要负责人员总体上源于政治不信任（罢免特定公职人员既可能源自政治不信任，也可能源自特定公职人员不遵守宪法或者“不适当”执行宪法），即要求制定机关的领导及负责人承担个人责任[28];取缔政治组织（即由审查机关禁止违宪组织的相关活动），要求制定主体承担集体责任等追责方式[29]。其次，完善违宪责任追究程序。我国已有法律规定了改变或撤销违宪法规范文件此种追责方式，但是缺少相应具体的、具有可操作性的程序依据。因此，应完善改变或撤销的程序，使其运转起来。再者，制定完善其他违宪责任承担方式的追究程序，使新增的违宪责任追责方式具有可操作性。最后，明确违宪责任承担的主体。追究违宪责任，或许只有归咎于具体的组织或行使职权的负责人及其他个人身上，才能有效发挥其制裁和警示作用。

（三）借鉴澳门特区的合基性审查，探索合宪性审查中宪法解释。合宪性审查将伴随着宪法解释，宪法解释是合宪性审查的必然结果，没有宪法解释，合宪性审查结论就无从得出[30]。合宪性审查的过程，即是进行解释宪法和被审查法规范文件的过程，因此，合宪性审查实践中离不开宪法解释。而我国法律层面并没有相关法律文件直接关于宪法解释程序的规定，仅有《立法法》《监督法》《法规、司法解释备案审查工作办法》部分条款涉及合宪性审查的简单程序，而在这些条款中也没有带有任何宪法解释相关的一言半语。

我国澳门特别行政区的合基本法性审查对于中国大陆开展合宪性审查有借鉴意义。在澳门特别行政区，《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门基本法》）是澳门特区的宪制性文件，其合基性审查即是立法会以《澳门基本法》为依据判断政府提交的法律草案是否符合基本法的要求。在立法会进行合基性审查过程中，必然有一个对《澳门基本法》的理解问题，这种理解只是一种实质性解释。澳门的合基性审查案件大多数由立法会的常设委员会进行，其在审查过程中不仅会对《澳门基本法》中的基本权利保障条文、政策性条文以及诸如平等原则、比例原则等基本原则进行解释，还会对被审查的草案的相关条文进行解释，以判断草案是否符合澳门基本法的旨意。例如，2010年，立法会对特区政府提交的《社会保障制度》法案进行合基性审查。常设委员会在意见书中对《澳门基本法》第一百三十条体现的政策进行充分阐释理解[31]，然后对《社会保障制度》法案中的相关条款是否落实了《澳门基本法》第一百三十条的精神进行分析，常设委员会支持政府的主张并共同完善“确立转制制度”和“在时间上的适用制度”[32]，为落实第一百三十条的精神，常设委员会建议政府增加了“可持续性原则”和“供款原则”[33]。常设委员会基于《澳门基本法》第二十五条的平等原则对《社会保障制度》进行审查，并将基本法第二十五条和第三十九条相结合作实质性理解[34]，认为《社会保障制度》中缺少普遍性原则[35]，没有体现澳门基本法的精神。政府据此在法案中增加了普遍性原则，扩大社会保障对象。从澳门特区立法会常设委员会对《社会保障制度》的合基本法性审查过程可知，常设委员会对政府提交的法案进行审查的过程非常精细化，其认为法案的某一条款不符合澳门基本法相对应条款或是澳门基本法精神以及澳门基本法原则的，常设委员会在意见书中对澳门基本法该条款或原则进行全面细致的理解解读，并对法案的内容进行解释，以论证法案条款是如何不符合澳门基本法要求的。

如何在合宪性审查案件中解释宪法，诸多宪法学者对此提出了不同方案。郑磊主张，应当考虑在具体宪法解释与抽象宪法解释“双重”路径中落实宪法解释程序机制，全国人大及其常委会是抽象宪法解释权的主体，独立于合宪性审查活动的抽象宪法解释权则由全国人大常委会享有[36]。马岭主张，在宪法解释方面，建议引入民间力量，即考虑全国人大常委会接受某项民间建议而启动合宪性审查程序并在审查过程中进行宪法解释[37]。范进学认为，借助民间力量提起的合宪性审查程序，属于附随性宪法解释，但其存在的问题是，制定机关接受了审查主体修改或废止意见后审查即中止，未等到宪法解释出台就“夭折”了[38]。笔者认为，虽然澳门特区的合基本法性审查是在立法过程中的审查，但其经验仍值得全国人大及其常委会借鉴到合宪性审查过程中来。首先，在全国人大常委会收到对法规范的合宪性审查建议后，将被审查法规范中有违宪嫌疑的条款对应到其涉及《宪法》中的某一条款或宪法精神原则。其次，对宪法该条款或精神原则或政策条款进行充分解释（必要时可以结合中国已批准加入的国际条约进行解释），同时对被审查法规范的条款进行阐释。最后，论证被审查法规范条款是否违背宪法。

审查内容或其精神旨意，并作出是否违宪的判断。在合宪性审查工作中解释宪法，即使合宪性审查程序可能会中止，但审查主体得出合宪与否的结论、提出审查意见、建议修改或废止的过程，宪法解释仍必不可少，正是通过解释宪法和被审查法规范文件，才能进一步得出法规范文件是否需要改废。审查机关的审查意见，必然包含对宪法精神原则及内容的解释，审查机关宣告合宪、违宪的决议以及行使撤销权的议案中也当然包含宪法解释。因此，可由全国人大常委会依照程序以“XX宪法解释案例”的形式将这些合宪性审查案公布，即形成具体案例式宪法解释。至此，建议制定专门的宪法解释程序法，对抽象型宪法解释与具体型宪法解释所应遵循的解释程序予以具体规范。包括二者的提起主体、提起条件、审查主体、审查程序、公布程序，以及抽象型和具体型宪法解释的效力问题等。

结   语

随着2018年《宪法》的修改，确立全国人大宪法和法律委员会作为合宪性审查的专门审查机关，涉及的合宪性审查工作都由宪法和法律委员会具体负责，由法工委与专门委员会协同审查。宪法和法律委员会的功能职责的界定，使我国合宪性审查工作有了具体专门的负责主体，为健全合宪性审查制度构筑了基础。在明确了合宪性审查机关以及具体负责推进合宪性审查工作运行的专门机构的基础上，该项工作的实际运行过程，尚需完备的操作程序规范作为指导依据，可以借鉴我国澳门地区的合基性审查经验，以制定完善合宪性审查程序法、宪法解释程序法并增加违宪责任追究方式等相关法律规定。那么，全国人大及其常委会进行指导审查，宪法和法律委员会作为具体实施机构，从合宪性审查案件的提起到审查，再从得出审查结果到违宪责任追究，整个过程依照具体的法律规范及程序规定进行，可以期待我国合宪性审查工作逐渐步入正轨。彼时，保障宪法实施、实现宪法监督、树立宪法权威，将不再是纸上谈兵。

注释：

[1]我国合宪性审查制度同时存在国家层面的合宪性审查制度与中国共产党内部已经确立的合憲性审查制度，党内法规和法规范文件的合宪性审查由党内审查机构进行。本文仅从实证案例的角度出发以探讨由全国人大及其常委会主导的国家层面的合宪性审查工作相关问题。

[2]参见全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年版，第11页。

[3]Zhiwei Tong.A Comment on the Rise and Fall of

the Supreme PeoplesCourts Reply to Qi Yulings Case[J].SUFFOLK UNIVERSITY LAW REVIEW，Vol. XLIII：669.

[4][10][21]参见秦前红、底高扬：《合宪性审查在中国的四十年》，载《学术界》2019年第25期，第52页。

[5]《律师上书全国人大 称民航发展基金违宪要求撤销》，http：//news.sohu.com/20120425/n341645389.shtml，最后访问日期为2021年7月1日。

[6]《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/239178b5d03944c7b453d

dc6bdd7c087.shtml，最后访问日期为2021年7月1日。

[7]参见童之伟：《〈物权法（草案）〉该如何通过宪法之门——评一封公开信引起的违宪与合宪之争》，载《法学》2006年第3期。

[8]参见童之伟：《物权立法过程该如何做恰当评说》，载童之伟著：《宪法与部门法关系管窥》，法律出版社2017年版。

[9]参见王锴：《合宪性审查的中国实践》，载《领导科学论坛》2020年第11期，第15-16页。

[11]2009年，法制工作委员会法规备案审查室收到公民对《城市房屋拆迁管理条例》提出的审查建议;2011年，国務院公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，同时废止《城市房屋拆迁管理条例》。详见《法规范文件备案审查案例选编》，中国民主法制出版社2020年版，第11-12页。

[12]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-12/29/content_2068

147.htm，最后访问日期为2021年7月10日。

[13][23]参见刘松山：《备案审查、合宪性审查和宪法监督需要研究解决的若干重要问题》，载《中国法律评论》2018年第4期，第29页。

[14]杜茂林：《四年来首次公布“不合宪”案例：合宪性审查“小步快跑”》，载南方周末，https：//www.infzm.com/content/201828，最后访问日期为2021年7月11日。

[15]参见胡锦光主编：《宪法学关键问题》，中国人民大学出版社2014年版，第108页。

[16]参见王广辉：《论法院合宪性解释的可能与问题》，载《四川大学学报》2014年第5期，第155页。

[17][22]杜茂林：《四年来首次公布“不合宪”案例：合宪性审查“小步快跑”》，载南方周末，https：//www.infzm.com/content/201828，最后访问日期为2021年7月12日。

[18][24][26]参见胡锦光：《论推进合宪性审查工作的体系化》，载《西北政法大学学报》2018年第2期，第32页。

[19]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/239178b5d039

44c7b453ddc6bdd7c087.shtml，最后访问日期为2021年7月15日。

[20]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查案例选编》，中国民主法制出版社2020年版，第4页。

[25]参见孙煜华、童之伟：《让中国合宪性审查制形成特色并行之有效》，载《法律科学》2018年第2期，第51页。

[27]参见胡正昌：《宪法文本与实现》，中国政法大学出版社2009年版，第141页。

[28]参见刘连泰：《中国合宪性审查的宪法文本实现》，载《中国社会科学》2019年第5期，第109页。

[29][38]参见范进学：《论中国式违宪审查制度及其完善》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2012年第1期，第58-59页。

[30]参见范进学：《完善我国合宪性审查制度与机制研究》，译林出版社2021年版，第242页。

[31]《澳门基本法》第一百三十条规定，澳门特别行政区政府在原有社会福利制度的基础上，根据经济条件和社会需要自行制定有关社会福利的发展和改进的政策。委员会意见书指出：“特区政府有责任就社会保障这一居民的基本权利，制定相关的政策。然而，该政策的制定必须根据《澳门基本法》第一百三十条规定进行，即须在澳门特别行政区成立前已有的社会福利制度的基础上，根据经济条件和社会需要来制定发展和改进社会福利的政策。因此，澳门特别行政区政府除‘有责任保障澳门居民继续享有原有法律所规定的社会福利待遇，也应当‘随着经济的发展逐步完善原有的社会福利制度，满足新的社会需要，使全体居民、特别是弱势群体有条件分享经济繁荣、社会进步的果实。”详见澳门特别行政区立法会编：《法律汇编——社会保障制度》，澳门印务局2015年版，第105页。

[32][33][34]参见朱应平：《合基本法性审查方法在澳门立法过程中的应用——以澳门〈社会保障制度〉为例》，载《港澳研究》2020年第4期，第44-46页。

[35]普遍性原则是指“凡符合本法律所规定有平等权利参与社会保障制度”。此原则包含两个重要部分：一是扩大社会保障制度的对象范围，使之涵盖所有居民;二是确保平等地加入该制度。

[36]参见郑磊：《宪法解释与合宪性审查的关系——基于法解释二元结构的勾勒》，载《中国社会科学院研究生院学报》2020年第2期，第21-22页。

[37]参见马岭：《我国宪法解释的切入口探析》，载《中国社会科学院研究生院学报》2020年第2期，第24页。

参考文献：

[1]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年11月版。

[2]Zhiwei Tong.A Comment on the Rise and Fall of the Supreme PeoplesCourts Reply to Qi Yulings Case[J].SUFFOLK UNIVERSITY LAW REVIEW，Vol. XLIII.

[3]秦前紅、底高扬：《合宪性审查在中国的四十年》，载《学术界》2019年第25期。

[4]童之伟：《<物权法（草案）>该如何通过宪法之门——评一封公开信引起的违宪与合宪之争》，载《法学》2006年第3期。

[5]童之伟：《物权立法过程该如何做恰当评说》，载童之伟著：《宪法与部门法关系管窥》，法律出版社2017年版。

[6]王锴：《合宪性审查的中国实践》，载《领导科学论坛》2020年第11期。

[7]刘松山：《备案审查、合宪性审查和宪法监督需要研究解决的若干重要问题》，载《中国法律评论》2018年第4期。

[8]胡锦光主编：《宪法学关键问题》，中国人民大学出版社2014年版。

[9]王广辉：《论法院合宪性解释的可能与问题》，载《四川大学学报》2014年第5期。

[10]胡锦光：《论推进合宪性审查工作的体系化》，载《西北政法大学学报》2018年第2期。

[11]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查案例选编》，中国民主法制出版社2020年版。

[12]孙煜华、童之伟：《让中国合宪性审查制形成特色并行之有效》，载《法律科学》2018年第2期。

[13]胡正昌：《宪法文本与实现》，中国政法大学出版社2009年版。

[14]刘连泰：《中国合宪性审查的宪法文本实现》，载《中国社会科学》2019年第5期。

[15]范进学：《论中国式违宪审查制度及其完善》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2012年第1期。

[16]范进学：《完善我国合宪性审查制度与机制研究》，译林出版社2021年版。

[17]朱应平：《合基本法性审查方法在澳门立法过程中的应用——以澳门<社会保障制度>为例》，载《港澳研究》2020年第4期。

[18]郑磊：《宪法解释与合宪性审查的关系——基于法解释二元结构的勾勒》，载《中国社会科学院研究生院学报》2020年第2期。

[19]马岭：《我国宪法解释的切入口探析》，载《中国社会科学院研究生院学报》2020年第2期。

（作者单位：华东政法大学法律学院）

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