地方人大开展协同立法助力区域协调发展的路径研究

包义成

党的十九大以来，习近平总书记明确要求地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。在党中央首次召开的人大工作会议上，习近平总书记再次强调有立法权的地方人大要严格遵循立法权限，围绕贯彻落实党中央大政方针和决策部署，做好地方立法工作。栗战书委员长在总结讲话时要求，“围绕党和国家工作大局开展人大工作，切实做到党和国家工作重心在哪里，人大工作就跟进到哪里，力量就汇聚到哪里，作用就发挥到哪里”。当前，无论是宏观政策层面，还是具体实施阶段，区域协调发展地区都按照党的十九大报告提出的“深化区域合作，建立更加有效的区域协调发展新机制”和党的十九届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出的“坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制”的部署要求，把推进和实施区域协调发展作为一项战略任务和重要举措来抓，这是顺应区域发展规律、推动经济高质量发展的现实之需，也是打通经济高效循环堵点、推动区域一体化协调发展的务实之举。推动区域协调发展战略深入实施，既需要各级党政组织的大力推进和有力落实，还需要具有立法权的地方人大通过区域协同立法，打破区域空间距离和现行行政壁垒，建立区域内共同遵守的法律、制度和规则，明确发展定位方向，破解区域发展中的共性难题，满足区域改革的共性需求，夯实区域协调发展的制度基础，用法治手段保障区域协调发展各项决策落实落地。

一是以理念思路的创新引领协同。区域立法作为一个新生事物，既具有传统立法的因素和条件，更具有自身特质和显著特性。虽然《立法法》《地方组织法》等法律中没有明确具体规定，但《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出，要加强区域协调发展法律制度建设。全国人大对这一立法新动态新事物高度关注，指出区域协同立法是近年来地方立法工作的创新实践，要求今后省级人大着眼于推动我国区域协调发展，围绕区域发展战略和特点抓好协同立法，并认真总结经验，不断推进和完善这项工作。按照党中央和全国人大的部署要求，近几年北京、重庆、广东等一些省市党委在制定出台新时代加强和改进人大工作的有关文件中，把协同立法作为加强地方立法的创新举措着力谋划和推进。同时，京津冀、长三角、成渝地区等一些跨省（市）区域和省内市际区域，顺应国家区域协调发展战略的实施，开展相关领域的协同立法，进行理论创新和实践探索，提供了制度范本和工作模式，有力地促进了相关方面的工作，得到各方面的认可和肯定。在此背景下，围绕区域协调发展，加强区域协同立法，整合区域立法资源，增强地方立法的质量和效率，必将成为今后地方立法的新趋势新模式，也会有效补充和完善我国现行立法体制。因此，有立法权的地方在推动区域协调发展上，应顺势而为、积极作为，学习借鉴开展协同立法地区的经验做法，围绕各自确定的区域协调发展战略，积极开展协同立法，充分发挥立法对区域经济社会发展的引领和保障作用。一方面，具有立法权的地方党委要按照“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局”的要求，加强党对立法工作的领导，在审议立法规划计划时，就协同立法和具体立法项目，创新思路理念，提出明确要求，统筹作出安排，强化法规制度供给，协调解决工作中的重大问题，按程序审批拟提请人大常委会表决通过的协同法规草案，努力实现改革发展决策与立法工作协调推进。另一方面，具有立法权的地方人大按照习近平总书记的重要讲话和指示批示精神，在同级党委的领导下，发挥主导作用，主动担当作为，以宪法和立法法确定的立法权限为边界，树立协同立法理念，打破“一亩三分地”的思维定式和单一立法主体意识，结合地方实际需要，拓展工作思路，深度研究谋划，明确重点任务，丰富立法形式，推动制度体制创新，确定协同立法项目，作出具体安排部署，加强跨区域间的相互合作和沟通协作，积极开展富有区域特色的创制性立法，推动解决区域发展中面临的重要事项和存在的突出问题，更好地满足区域间经济社会协调发展的立法需求。

二是以立法内容的一致求得协同。确定共同的立法内容和调整对象，是开展协同立法的前提和基础，也是协同立法的出发点和着力点。纳入区域协调发展的区域，就其各自范围来说，地域相邻、山水相连，发展相关、改革相同，人缘相亲、风俗相近，交往半径相宜，既有区域经济社会发展中面临的共性问题，也有实现区域合作交流、资源共享互惠的共同需求，具备开展相互融合、协同立法的现实条件和实际需要。当前和今后一个时期，这些区域开展协同立法，首先要着眼全局重点任务的共同落实。一方面，围绕党中央的决策部署和全国人大的立法要求，围绕对上位法规定内容进行细化、提出保障实施措施和对上位法未规定内容进行补充的实施性地方性法规，围绕贯彻实施法律、行政法规进行具体、详细规定的地方性法规，区域内应加强相互间的协同，形成立法工作合力，有效防止或避免重复立法。另一方面，围绕上级或同级党委对区域发展的整体安排，需要通过地方立法加以规范和促进的工作或事项，加强沟通协商，确定立法项目，整合立法资源，开展协同立法，保障和助推共同关注的重点任务有效落实。其次要着眼推动解决区域内改革发展的共同问题。围绕区域内产业发展、城市建设管理经营、生态环境保护与修复、历史文化保护、营商环境优化等关联领域的互联互通和互惠互利，寻求最大公约数，把握关键重点，达成立法共识，明晰立法内容，因地制宜开展高质量发展立法、环保立法、弘德立法等，形成相对统一的公共性、共同性或某种程度上相一致的区域制度框架和实施细则，实现区域内制度融合、政策共享互动、资源优势互补，使区域发展要素真正实现顺畅有序流动。再次要着眼区域民生领域的共性事项。坚持以人民为中心的立法理念，按照“小切口、真管用、有特色”的思路，立足实现区域内民生资源的共建共享，突出“一老一小一青壮”群体，紧扣住房安全、教育就业、医疗保障、食品药品安全等与群众生产生活息息相关的事项，将为民、利民、惠民作为立法价值取向和工作重点，聚焦社会普遍关注、群众反映强烈的問题，寻求共同点，找准切入点，开展民生和社会事业立法，确保小切口解决大问题，实现互利共赢的立法目标。

三是以立法主体的对等实现协同。协同立法是两个或两个以上的立法主体，因调整同一法律对象而实施的共同立法行为。每一个立法主体都具有自主立法地位，且相互之间不具有隶属关系。目前开展协同立法的主体，都是相同层级之间具备同等性质的立法机关，如京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝双城经济圈等地区的立法主体是省级立法机关，四川成德眉资城市群、重庆“一区两群”协调发展、湖南长株潭地区、广西北部湾经济区等地区的立法主体是省域内具有立法权的市级立法机关。立法主体在开展协同立法时，应通过联席会、座谈会等多种形式，搭建交流协作平台，定期交流协商，专题讨论研究，共享立法信息，消除思想和认识误区，破除行政区域壁垒和部门行业障碍，共同商讨协同立法的基本原则、重点领域、工作机制、工作程序、立法项目等，议定和部署目标任务，形成规范性文件共同遵守执行，使协同立法更富成效。同时，对共同确定的协同立法项目，在各自的人民代表大会上，以代表大会主席團、人大常委会、政府、人大各专门委员会、代表团或者代表联名等法定形式，向大会提出地方性法规案，也可以由具有立法权的人大常委会主任会议向常务委员会提出地方性法规案。然后根据法规案的现实价值、难易程度和条件时机，针对工作进展情况和立法力量实际，分别纳入五年立法规划或年度立法计划，充分发挥立法规划计划的引领作用，并注重统筹安排、协调一致，同时同步开展工作，确保有序有效推动实施。

四是以立法机制的建立促进协同。协同立法权的行使，是两个或两个以上相互独立的立法主体间的合作，必须以科学有效的立法协同机制作支撑。《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出，要“健全立法立项、起草、论证、协调、审议机制，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性”。按照这一要求，立足现有制度架构和发展实际，从理论和实践出发，具有立法权的地方人大在开展工作时应建立健全以下制度机制：一要建立项目论证评估机制，在确定协同立法项目时，坚持问题导向、目标导向和结果导向相统一，进行必要性和合理性分析，根据需要开展立法前评估，统筹考虑各方面的综合因素，避免盲目立项、重复立项。二要建立调研起草机制，围绕协同立法项目，由各自相关人员组成调研组，视具体情况分别或共同开展调研，了解基本情况，掌握第一手资料，真正把思路理清、政策吃透、底数摸清、问题找准、建议提实，为增强法规的针对性、实效性和可操作性打下坚实基础;在此基础上协商组建工作专班，起草法规草案，做到选好切口、精细选题、精当表述、精准规范。在具体工作中，可根据实际情况采取一方起草、各方配合，联合起草、共同修改，集中商定、分头起草或委托第三方起草等多种方式灵活进行。三要建立公开征求意见机制，坚持把全过程人民民主贯穿协同立法始终，法规草案要通过召开座谈会、论证会以及网络、报纸、发函等方式，向社会各方面广泛征求意见建议，有条件的还应征求立法顾问、立法联系点、立法研究基地的意见建议，力求做到吸纳彼此意见，考虑对方关切，广泛汇聚民智，充分发扬民主，使所立之法更加接地气、惠民生、促发展。四要建立分头审议机制，协同法规草案分别提交各自的人代会或人大常委会会议进行审议，有关专委会围绕协同立法解决的重点问题和重要条款，研究把好专业关;法制委根据常委会审议情况，统一审议，把好法律关。立法主体集中审议意见，集中讨论修改，以减少分歧、求同存异，最大程度地达成利益平衡和立法共识，实现区域内整体利益最大化。五要建立分别送审机制，具有立法权的地方人大审议通过协同法规案后，根据各自的行文主体，按法律程序向全国人大常委会报送备案，或向省级人大常委会报请批准。

五是以立法工作的指导推动协同。目前，具有立法权的地方人大开展协同立法还处在探索阶段，缺乏工作经验，面临许多立法理论、制度创新、改革实践等方面的问题。因此，全国人大法工委和省级人大常委会应着眼推进区域协调发展战略实施，适应区域协同立法的新形势新任务新要求，加强业务指导，把好立法边界，制定程序机制，确保协同立法在法制轨道上加快推进。要加强顶层设计，国家立法机关应适时修改立法法、地方组织法或制定专门的法律，对区域协同立法统筹考虑，加强制度设计，就立法主体权限、协作机制、制度安排、程序环节等作出规范，提高指导的整体层级和法律效力，进而有效支持和引导区域协同立法法制化科学化。如果制定或出台相关法律条件不成熟，可由全国人大常委会通过决定，以授权方式明确赋予相关区域就特定事项开展共同立法的权力。要注重提前介入，既对协同立法形成的法规草案文本提前了解掌握，研究提出建议，又抓住法规一审后的关键环节，从合法性、合理性、适当性、协调性和立法技术规范等方面提出修改建议，上下互动研究解决具体问题，确保把主要问题和多数问题解决在法规审议通过前。要强化业务培训，定期组织具有立法权的地方人大主管领导和立法业务骨干参加研讨会、交流会，就协同立法工作面临的普遍性、共同性问题，深入研讨交流，提出解决方案，并及时发现、认真总结、交流推广成功经验做法;扎实开展立法业务培训，通过集中培训、专题轮训、脱产学习、挂职锻炼等多种方式，组织立法工作者全面加强理论学习和实践锻炼，以学带干，以干促学，学用结合，不断提高立法队伍的综合素质。要开展理论研究，加强智库建设，借助外脑力量，针对工作中遇到的重大理论问题和具体实践问题，组织专家学者和立法实际工作者专项开展研究，力争形成一批理论性与实践性相结合的高质量研究成果，为开展协同立法提供智力支持;注重成果转化运用，适时通过一定的形式，积极引导、及时推广，学研结合、研用交融，使理论研究和实践探索相互促进，不断提高区域协同立法的整体水平。

参考文献：

[1]《法治中国建设规划（2020—2025年）》，2021年1月10日新华社发布。

[2]栗战书在第二十六次全国地方立法工作座谈会上的讲话。

[3]张涛、郑伟华：《区域协同立法有助于区域协调发展》，载《学习时报》2020年12月16日。

（作者单位：甘肃省人大常委会研究室）