统合视角下的合村并居新思路——以“莱西经验”河头店样板为例

□刘文轩，王 宇

（中南大学商学院 湖南 长沙 410200）

1 研究背景

随着县域经济发展，农民的生产生活方式正在发生深刻变化，农村越来越多的年轻人向城市聚集，导致“空心村”多、老人和留守儿童多，教育、医疗、养老等问题越来越突出，改善农村生产生活条件的愿望越来越迫切。空间布局分散，导致配套农村地区基础设施和公共服务设施的成本高，基层服务和管理成本高、效率低[1]。

以合村并居的试点山东省为例，山东省农村数量多、规模小、布局散、密度高，全省行政村数量6.95 万个，数量居全国第一，平均人口530 人，在全国居倒数第二[2]，农村“空心化”现象严重，具备合村并居的可行条件和动力。

2 合村并居的现状

合村并居在理论上是双赢的政策。在村民层面，合村并居能够改变农村基础设施落后的现状，享受更优质的交通、医疗卫生、教育、环境等资源和舒适的生活条件，同时不可变卖和随意改建、扩建的宅基地也转化成为可流通的商品房资源，在财富总量上实现惠农。在政府层面，通过增减挂钩等措施，政府可以依靠腾退的宅基地换取新的建设用地指标，在土地财政的背景下增加了政府的财政收入；并且可以通过土地流转等措施进一步推进土地资源的整合和农业规模化、社会化发展，从根本上改变家庭联产承包责任制下同工业社会脱节的低水平小农生产方式，发展农业生产力和提升农业发展质量，同时解放的农业劳动力能给当地提供新的发展基础[3]。

但是，在政策落地实践中出现了诸如仓促上马、跟风情况严重，以政代法、不依法依规建设，资金短缺、存在大量烂尾工程，补偿价格低、强制拆迁事件，生态环境遭破坏，传统乡村村落文化弱化或消失等问题[4]，以及耕地非农化与非粮化倾向严重[5]。

3 三层统合下合村并居新思路的运行机制

3.1 党建统合

在微观视角下，针对地方政府急于求成而出现的违背搬迁农民诉求并引发政府和农民间矛盾的情况，河头店镇以其自身实践提供了党建统合的解决办法。

3.1.1 基层党组织改革

河头店镇以基层党组织改革为核心，力求降低基层治理的制度成本，提高基层服务和管理效能，最大限度地发挥基层党组织对农民的联结作用和党员的先锋模范作用。延续“莱西经验”的基层党建传统，对合并后的新村党组织实行资源整合和再分工。建立共建议事会，统领整合区域内21 家驻区单位，推动事务共商、资源共享。

同时，将新村党委划分为5 个网格党支部和产业发展、新时代文明实践等党支部，实行党员分类管理，有效化解基层党员组织生活难落实、党员活动难开展、党员作用难发挥等问题。

为了真实反映农民诉求并对其进行反馈，新村党委健全农村基层党组织领导的村级议事决策机制，加强农村基层党组织对村级重大事项、重点工作、重要问题的研究和决议。规范议事决策流程，实行党员占20%来推选新村党员议事代表的比例代表制，提高议事决策效率和管理效能。

3.1.2 生产上统合

河头店镇在基层党组织改革和建设的基础上对生产进行统合，除了按照“农业规模化、产业园区化”目标对土地流转的统筹安排和领导新村集体合作社建设、生产安排外，新村党委统筹劳务资源，成立人力资源公司，与辖区产业园区、合作社合作，组织村民外出务工，打破“靠天吃饭”的困境，拓展就业空间，增加劳务收入。

3.1.3 在生活上统合

在合村并居政策落地中，新村党委在生活中党建统合，深入当地群众，切实做到保护当地群众利益。

在政策宣传上，组织党员干部和农户代表外出学习，讲述惠民政策，解答村民疑惑，充分尊重和顺应村民意愿，确保搬迁自愿。

在社区生活管理服务上，新村党委创新网格化服务管理机制，注重对贫弱群体的帮扶。将合村并居后的搬迁社区划分成几个网格化服务单元，安排党员和志愿者担任网格信息员。重视塑造“新乡贤”文化，在新村党委的领导下，龙湖社区定期组织评优评先活动，并在社区内固定宣传栏宣传展示。设立志愿服务大厅，为社区志愿服务提供渠道。通过志愿实践传递和继承新乡贤文化，降低社区治理成本。

在不增加“农民上楼”生活成本上，新村党委通过临街新建门面房租赁收入等方式增加集体收入，以新村集体收入支付“农民上楼”的物业费等增加的生活成本和扶贫扶弱资金支出。

3.2 城乡统合

在土地流转背景下实现农业生产规模化和社会化，解放出来的土地和农村劳动力资源为农村发展提供了生产最基本的要素。如果单纯依靠农村集体的自我剥夺来实现工业的原始资本积累，在中国加入《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）后，农业面临巨大冲击的背景下，这种自我剥夺式的原始积累遥遥无期。所以，农村需要依托城市过剩的产业资本和金融资本。20 世纪80 年代，农村依托城市对低端消费品的需求发展乡镇企业、农业机械及化肥农药等城市工业，在一段时间内成效良好，而现在仅依靠城市工业反哺无法实现乡村振兴，更需要依靠城市资本的反哺。基于城市低端产能过剩和高端产能不足而出现的“腾笼换鸟”产业结构调整，需要将过剩的产能转入广大农村的“蓄水池”里，并依靠产业集群的转移，实现农村就地城镇化，以分散城镇化打破以往集中城镇化资源过度向大城市集中的不合理发展局面，实现农村发展、城市转型、深度城镇化的多方共赢。但是，简单地将低端产能转入农村的“蓄水池”，容许其在农村“圈地”“圈人”与无限扩张，就是复制了过去城市的发展道路，与习近平总书记“山水林田湖草综合体”生态文明范式的乡村振兴道路相背离。而且，简单的产业转移会出现庞大的农民工转移群体，这不利于吸收农业规模化和社会化经营解放的农村劳动力，没有创造和激发农村需求的产业转移对消化城市的生产过剩并无益处。这就要求在合村并居的道路上根据城乡的独特资源禀赋坚持城乡统合，以一产为基、二产为支撑、以乡村休闲为重点的三产为创收核心推动乡村振兴和城乡协调发展。

河头店镇依靠城乡统合，在农业上，发展按照“现代农业+”理念，通过发展现代农业园区；在支柱产业上，依托区位优势，定位物流文化小镇，按照“互联网+物流”“乡村电商+物流”理念，打造半岛智慧物流基地项目，并通过税收优惠等政策引进城市物流业资本；在创收产业上，依托距青岛较近的区位优势，采用引进周边城市资本的发展方式，致力于创建农业、文化、旅游三位一体的“田园综合体”。

3.3 央地统合

通过“以地套现”形成的“高负债+高投资=高增长”的地方财政模式使地方财政赤字急速扩大，河头店镇以青岛市的地方财政为依托且青岛市经济发展状况好，财政并未严重吃紧，并不具备央地统合的典型性，应基于地方财政危机普遍存在的客观事实，明确央地统合这一应对地方财政危机背景下合村并居推进和非农化、非粮化粮食安全问题的方向。对于非农化、非粮化，必须发挥中央财政主导的优越性。推进合村并居、乡村振兴，必须以人民福祉为目标，相对于低附加值的粮食作物，经济作物种植及农业旅游等更高层次的业态具备更高的附加值。国家需要保证粮食安全问题，单纯强制要求种粮面积对于保障种粮地区人民的福祉不利。认为在合村并居的过程中，必须要发挥中央财政的主导性作用，对于种粮地区采取补贴等形式的转移支付，避免乡村改造过程中出现过度非粮化的问题，保证国家粮食安全。除了转移支付，强调中央财政的主导地位还因为当前合村并居主要采用PPP 的融资和建设模式，在地方财政风险普遍较大的背景下，大多数地方政府的社会融资成本远高于中央政府的融资成本，中央政府可以发行专门的乡村振兴国债并设立相应的基金，统筹调配，逐步推广合村并居等乡村振兴方案。

4 结束语

以从基层党组织和农民群众、农村资源和城市资本、中央财政和地方财政关系出发的三层统合研究视角，剖析河头店镇的典型经验，为合村并居实践提供了一般的理论指导和发展思路。