信赖保护原则在规范性文件制定中的设定研究——以《北京市牌匾标识设置管理规范》为例

王君君

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450000)

2017年9月30日，北京市城市管理委员会发布了《北京市牌匾标识设置管理规范》(以下简称《规范》)。同年9月至12月，北京市城市管理委员据《规范》开展了对全市建筑物屋顶广告牌匾集中清理的专项行动，动员企业和单位自拆和帮拆了楼顶各种牌匾标识1.4万块，但牌匾拆除后重设进度有所脱节，新牌匾没有及时跟上，有些商家拉横幅来代替；个别老字号店铺因放大传统匾额或一店多招被动员拆除，引发社会广泛关注；有些有路标意义的招牌消失，影响了市民的寻路习惯等，给公众带来了极大不便，引起强烈的社会反响和质疑[1]。近年来，我国与此相类似的案件层出不穷，其根源在于作为法律依据的行政规范性文件在制定过程中存在许多不当之处，如制定程序不完善，内容侵犯公民的合法权益，忽视信赖保护原则在规范性文件制定中的重要性等。

1 规范性文件与信赖保护原则概述

1.1 信赖保护原则的内涵及作用

1.1.1 信赖保护原则的内涵 信赖保护原则是指受国家权力支配的人民，如果其信赖公权力措施的存续而有所规划或举措，其信赖利益应该受到保护。信赖保护原则的实质是为了保护行政相对人对政府做出的行政行为的信赖利益，因此必须限制该行政行为的撤销或者废止[2]。其主要内容包括以下四个方面：

第一，行政行为一旦作出，非有法律规定的事由和经过法定程序，任何机关、单位和个人不得随意撤销、废止或变更该行为，即行政行为具有确定力和公定力。

第二，行政机关在作出授益性行政行为之后，即使发现有违法之处，但只要在该种情况下相对人不存在主观过错，则行政机关不能做出撤销或变更该授益性行政行为的决定，但此种情形将导致国家和社会利益严重受损的除外。

第三，行政机关不能随意更改其已经作出的行政行为，但是若该行政行为所依据的法律、法规、规章已经被废止或者更改，或者目前社会状况与该行政行为作出时存在较大差别，则行政机关应该对各方面利益进行衡量，如果行政机关撤销、废止或者变更该行政行为能够取得的利益大于行政相对人因为行政行为的变更所失去的利益，则行政机关可以作出撤销、废止或变更该行政行为的决定。

第四，行政机关在作出撤销或变更其违法作出的行政行为时，若该种行政行为的违法情形中不存在行政相对人的主观过错，则行政机关应该赔偿该种情形给相对人造成的损失。同时，如果是为了维护社会利益，行政机关撤销、废止或者变更了其之前所做出的行政行为，且该种行政行为不存在违法情形，此种情况下不可避免地会给相关行政相对人带来损失，对于此种损失，行政机关亦应承担赔偿责任[3]。

1.1.2 信赖保护原则的作用及意义 信赖保护原则在我国的发展虽晚，但其对法律法规以及行政行为的影响却十分重大，行政权力的运行与监督离不开信赖保护原则的指导与规范。法律制定过程中,当立法行为溯及既往时，信赖保护原则可以限制政府随意制定、颁布有溯及力的法律,如果公民的合法利益因为这些法律的制定而遭受损失，则信赖保护原则可以使公民在一定程度上得到合理的赔偿；在司法实践中,只要行政主体因实施行政行为对相对人造成既定的影响，相对人即形成信赖利益，行政主体不得随意反复其行政行为；在监督环节,公民享有建议权、检举权及参与行政管理活动以保障自身利益的权利，这些公民权利不仅可以保障公民的权益，而且可以监督行政权力的运行，限制政府的肆意行政；在司法与救济环节,行政相对人可以就其因信赖利益的损失向司法部门请求赔偿或补偿；就公民对法律的遵守而言,公民可以因为信赖政府对自己生活做出的安排，而不必担心意外情况的发生(如法律法规的变更等人为的活动)对自己的权益造成损害，如此公民更愿意去遵守法律及政府提出的要求[4]。信赖保护原则作为独立的宪法原则和行政法的重要原则，在社会发展的进程中有着弥足轻重的地位。

1.2 规范性文件的内涵

我国行政立法体系中规范性文件较为普遍，这些规范种类多样，不仅有法规、规章，还包括其他行政规范性文件，涉及的社会生活的内容也较为广泛。行政法规的执行现状显示，由于行政主体立法水平参差不齐，其立法文件也良莠不齐。一般由层级较高的行政主体在法定程序指引下制定的规范相对而言科学性较高，稳定性也较强，而其他由层级相对较低的行政主体制定的规范性文件则问题较多，又因为这些规范性文件并不属于立法行为，无法在程序上对其进行过多的限制。因此，规范性文件不可避免地存在漏洞，出现侵犯行政相对人权益的状况。但是规范性文件在社会生活中更多的是涉及公民的权利义务，且影响较为普遍，在这种现实状况下，提高规范性文件的质量事不宜迟，同时也要加强对其监督，真正做到保护相对人的合法权益，减少因规范性文件制定不合理而对公民权益造成侵犯的情况。本文研究的规范性文件除注明外，均指规章以下的其他规范性文件[5]。

1.3 信赖保护原则与规范性文件之间的关系

从表面上看，规范性文件与信赖利益保护没有必然的直接的联系，但是规范性文件的制定是为了保护公民的权利或者要求公民履行一定的义务，而公民对于政府行为享有信赖利益。因此，以公民即行政相对人为纽带，信赖保护原则与规范性文件之间搭起了一座桥梁。规范性文件本身并不能侵害公民的信赖利益，公民出于对政府行为的信赖而遵守其所制定的规范性文件，若规范性文件存在违法或不合理的情形，其必然侵害行政相对人的信赖利益。此外，即使公民对规范性文件产生怀疑，也无法避免其侵害自身权益，因为在我国目前的法律救济框架内，公民无法越过个体利益遭受现实损害而直接对行政规范性文件提出公益性诉讼。因此，行政相对人自履行规范性文件之时起，就产生了内含于该履行行为的信赖利益。规范性文件无论合法与否，一经颁布，必然会对公民的权益造成不同程度的影响。

2 信赖保护在行政规范性文件制定中的现状及其存在的问题

在我国的法律制度中，对规范性文件的监督较为薄弱。《中华人民共和国行政诉讼法》第12条规定：人民法院不受理公民、法人和其他组织对“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼。正是因为这个规定，在实践中即使政府肆意行为，公民也无法通过法院或法律来保护他们因对政府的信任而造成的损失。本文以《北京市牌匾标识设置管理规范》为例，以小见大，看信赖保护原则在规范性文件制定中所存在的问题。

2.1 行政规范性文件制定的现状

行政规范性文件的制定因为较多的涉及公民的权利义务，因此不可避免地会侵犯相对人的权益。实践证明，行政立法权在我国现阶段的法治建设中是不可或缺的。但是由于行政机关拥有了制定规范性文件的权限，其自由裁量权权限更大，因此使得原本的法律监督系统出现漏洞，通过法律位阶效力对法规进行监督的成效大打折扣。权力容易滋生腐败，何谈没有监督的权力。这些行政规范性文件损害了行政相对人的利益，违背了法律的精神，其颁布实施后，公民因履行该“法”，导致原本受法律保护的权益受到侵犯。信赖保护原则作为行政法的原则之一，无论是在立法实践还是司法实践中均应得到遵守，但是在规范性文件的制定过程中，立法者往往会忽视信赖保护原则。如《北京市牌匾标识设置管理规范》在其制定程序以及文件内容中便忽视了信赖保护原则，侵害了公民和企事业单位的信赖利益。

2.2 行政规范性文件中信赖保护原则缺失的问题

规范性文件制定过程中信赖保护的缺失，引发了许多实践中的问题。为此，本文提出了以下几个较为重要的问题：

2.2.1 侵犯行政相对人的信赖利益 规范性文件因为制定主体层级要求不高，制定程序相对简易，规范内容较为普遍而成为对公民权益影响最大的法规。我们现在的时代规范性文件随处可见，上至国务院下至乡镇政府，均可制定，导致文件质量良莠不齐；又因制定程序不够严格，导致规范性文件的随意变更，给相关行政相对人的生活带来了不稳定性；此外规范性文件的效力位阶不明确，也致使对其救济手段和方式的贫乏。正是因为规范性文件自身所具有的问题，其必然会侵害公民的权益。本案中的《规范》在制定过程中没有遵守合法的立法程序，颁布后立即实施，给公民的合法权益造成了重大影响。拆除牌匾不仅给商户以及企事业单位的财产造成了损失，像“护国寺小吃店”“庆丰包子铺”等特色小吃店不得不在门口悬挂条幅，写上“正常营业”，也给这些商铺的品牌形象造成了不好的影响。此外，因为一些知名建筑物牌匾的拆除，更是让许多人在回家的途中迷失方向。

2.2.2 造成上位法与下位法的冲突 在我国法律体系中，法律法规制定层级越高，其制定程序越为严格，内容也更为完善，侵犯公民权益的情形也相对较少。但是规范性文件因为制定主体层级要求不高，制定程序相对简易，其不仅容易侵犯公民的合法权益，更会造成上位法与下位法之间的冲突。如在本文所述的案例中，《规范》第一条明确其制定依据是《广告法》《北京市市容环境卫生条例》，然而该《规范》的制定权超越《广告法》《北京市市容环境卫生条例》的权限，具体内容违背了《北京市户外广告设置管理办法》的要求，制定程序没有遵守《立法法》和《规章制定程序条例》的规定。这样的情形，极易导致公民丧失对政府的信赖。

2.2.3 违背法律精神 法律的制定是为了保护公民的权益，但是由于规范性文件制定中信赖保护的缺失，不仅没有保护公民的权益，反而因为遵守法律，使行政相对人的利益受到了侵害。在本文所述的案例中，行政相对人因为《规范》的制定及《规范》的内容要求，现实权益受到了侵害。此次专项行动是专门针对牌匾标识开展的，本次行动针对的主要是之前已经设置的户外牌匾标识。但事实上，那些被拆除的牌匾标识，尽管不符合现行《规范》，但它们在现行规范修订出台之前就已经存在，即使不考虑现行《规范》的合法性问题，根据“法不溯及既往”的原则，也不能依据现行《规范》认定之前的行为是不合法的。事实上，既有牌匾标识中的绝大部分，都根据《广告法》《北京市市容环境卫生条例》《户外广告登记管理规定》《北京市户外广告设置管理办法》履行了行政许可的申请手续，是合法设置的牌匾。

3 信赖保护原则在行政规范性文件中缺失的原因分析

3.1 信赖保护原则在我国的发展滞后

与其他各国相比较，我国的行政法起步晚而且发展速度明显偏慢。行政法各方面的理论研究均处在落后状态，信赖保护原则也不例外。理论研究的不足必然导致立法的滞后。信赖保护原则在各国行政法中的地位都比较重要，但在我国法律中却未得到充分的体现，这与我国目前所倡导的行政法治要求不符。尤其是在规范性文件这种程序相对不够严谨的立法情形下，信赖保护原则更不容易得到贯彻与落实，公民的信赖保护利益更容易受到侵害。我国仅在《行政许可法》中规定了该原则，即政府在实施授益性行为时需遵循此项原则，但政府在实施其他行为时是否需要遵循该项原则，法律则没有明确规定。据此可知，我国的相关法律规定并没有完全体现该原则的内涵。另外，《行政许可法》中规定的信赖保护原则也存在缺陷。首先是对于公共利益界定的问题：该法中对公共利益范围界定的不明晰容易造成行政机关滥用权力徇私腐败；其次是在保护方式方面较为局限：该法仅对相对人在遭受侵害后给予存续保护和财产保护，但却没有对可能侵犯相对人权益的情形预先做出程序上的保护；此外，该法并没有规定当行政相对人遭受侵害后所应得的补偿范围与标准，故而在实践中无法操作。我国长期以来的重视公益忽略私益的观念是阻碍行政法治的重要原因，因此，也造成了行政机关以保护公益为借口而随意变更行政法规，侵害行政相对人信赖利益的局面。观念上的偏差使得行政机关在实施行政行为时不自觉地就会侵害相对人的权益，行政法规的频繁变更也降低了公民对政府行为的信任，最终将会导致行政成本的增加，行政效率的降低，可能导致社会稳定的破坏。传统的行政观念以及具体的行政实践都呼唤我国信赖保护原则的完善[6]。

3.2 规范性文件制定程序存在缺陷

我国立法未对规范性文件的制定程序进行明确规定。但对这些“适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为”[7]的规范性文件在制定程序方面的缺失，是造成我国规范性文件总体水平较低的重要原因。另一方面，大多数行政机关在规范性文件制定的过程中往往无法避免因为考虑自身利益而忽视了对公民利益的保护。此外，在程序公开方面，因为制定程序不完善，听证程序的缺失等各方面的原因，导致行政相对人不能有效参与，无法及时表达自己的见解。同时，行政相对人的意见也得不到有效地处理。程序上的不足更容易导致实体内容的不公平，公民的信赖保护利益也会受到不同程度的侵害。

3.3 对行政规范性文件的监督审查不完善

行政规范性文件由于其自身所特有的优势，在行政法中有着一定的地位，但是由于无法明确规范性文件是属于立法行为还是行政行为抑或是执法行为，因此，对规范性文件的理论研究较为滞后，由此造成了对规范性文件的监督不力。随着近些年我国法律制度的完善，法律的监督体系也逐步发展完善，对于规范性文件的监督已经形成了雏形，即以国家权力机关的监督、上级行政机关的监督、行政复议为主要监督方式的体系。虽然对于行政规范性文件有多种监督方式，但仍然存在着漏洞和不足[8]。对于国家权力机关即人大的监督，主要是因为缺少严格的程序规则和配套的法律法规作为保障；其次是审查过程较为复杂，且人大代表涉及各行各业，大多数人并非专业的立法人员，在监督过程中无法进行有效监督且无法及时处理相关专业问题[9]。行政系统自身的局限性也使得行政机关无法对规范性文件做到有效的内部监督。对于行政复议的监督方式，本文上述内容已有阐述，故不在此赘述。

4 完善行政规范性文件中信赖利益保护的路径

我国多年的法治建设不仅使得行政立法较为完善，而且对其监督也形成了体系。在我国最为普遍的也行之有效的是人大对政府的监督。人大作为权力机关，可以在职权范围内对违法或不合理的规范性文件(含规章以上的规范)进行撤销或变更。随着我国法制社会的建立以及法治政府的建设，程序的公开公正与透明越来越得到人们的重视。因此，对规范性文件的监督有了新的方式。我国最新修订的《行政复议法》对该方面有了新的突破，规定行政相对人对政府及其部门的具体行政行为不服提起复议时，可以一并要求对具体行政行为依据的决定、命令等规范性文件进行审查，以及规范性文件合法性审查应当采用实质合法性审查的标准,即形式不合法与明显不合理,并排除对规范性文件的合宪性审查[10]。此种监督方式在司法实践中较为有效地控制了不合理的规范性文件对行政相对人权益的影响。但是，上述制度对规范性文件的监督所起到的作用收效甚微，无法做到对规范性文件的有效监督。首先，目前的监督制度尚未形成完整的体系，不能完全发挥对规范性文件的有效监督。其次，我们可以关注到这些监督制度只能在行政规范性文件制定之后甚至是对相对人造成损失之后启动，无法避免不合理甚至违法的规范性文件的制定。因此，笔者认为，对行政规范性文件行之有效的监督方式要从根部抓起，即从行政内部的自我监督做起，也就是说加强信赖保护原则在规范性文件设定、变动中的适用。加强信赖保护原则在规范性文件设定中的地位，其目的是为了限制政府滥用权力侵害行政相对人的合法权益，为政府行使自由裁量权提供一个衡量的标准。为了加强信赖保护原则在行政规范性文件制定中的适用，本文提出以下几点建议：

4.1 在注重公共利益的同时兼顾公民信赖利益的保护

首先，行政主体应当改变其根深蒂固的“公益优先”的观念，在对规范性文件进行制定、变更时，应当平衡公共利益与行政相对人的利益，在达到制定的规范性文件目的的前提下，尽可能地保障相对人的合法权益。其次，对于政府制定的规范性文件，其效力应该有明确的界限。在规范性文件变更之后，不可溯及既往，即其效力不可及于已经终结的事实，不能侵犯当事人已经依法取得的权益。如在本文的案例中，公民与企事业单位在已经取得设置户外牌匾的许可后，《规范》设置的效力便不能及于已经依许可设置好的牌匾。公共利益涉及在社会中生存的每一个人，毫无疑问政府在制定法律法规以及做出行政行为时要保护公共利益，若因公共利益需要而对行政规范性文件进行变更时，除了实现公共利益之外，更应当注重行政相对人的合法权益。现代行政法上的“公益优先”从来就不能以私益的实际损害为代价，将私益置于和国家利益、公共利益同等考虑的地位是我们实现服务行政理念的新课题[11]。同时，将法安定性原则贯彻落实到每一个个案，满足个人信赖利益保护的需求，协调立法、行政和司法各部门之间的关系，用现代行政法对现实社会做出真实回应，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义[12]。

4.2 加强程序合法监督，为信赖保护提供程序保障

合法的程序能够有效地保障实体的公正，故而要完善规范性文件中的信赖保护制度，首先要在行政程序中实现信赖保护，将信赖保护的精神渗透到司法程序的每一个细节。在规范性文件方面，适用信赖原则与之相关的程序是在规范发生变更时提前向社会公开告知行政相对人相关信息，以便于利害关系人有充足的时间去更改目前存在的状态，将可能的损害降到最低。在信息应当公开的情形下，当事人可以就可能产生重大影响或涉及自身利益的规范或事件申请政府举行听证会。如果政府履行了相关程序之后，当事人仍然做出违背现有规范的行为，则政府无须对其相应的行为造成的损失进行赔偿。在《规范》的制定过程中，如果严格按照立法程序的要求，向社会公开信息，对其中涉及相对人切身利益的事情举行听证，可能会使《规范》得到更为有效地实施，而不是引起群众的不满和舆论的哗然，公民可能会更加理解政府的行政行为，从而促进该项行动的进行。

4.3 建立行政补偿制度，为信赖保护原则提供制度保障

信赖保护原则要想在规范性文件中得到有效的应用，必然要建立起相应的制度去保障其有效实施。在法律上，即要有相应的法律责任去落实。行政补偿是国家依法予以补偿，以弥补政府行为给公民的合法权益造成的损失，从而平衡个人利益与公共利益之间的冲突。此外，行政补偿制度也是信赖保护原则能够有效实施的重要制度保障。我国行政法治不断进步，行政补偿制度也得到了初步的发展，在许多的法律法规中都有所体现。但与行政补偿相关的法律条文不仅存在无法适应现实的问题，比如说补偿主体不明确，范围和标准不统一，具体程序也没有一致的要求等，而且没有形成一定的体系条理。这些问题不仅影响了行政补偿制度在我国的发展，而且也不利于信赖保护原则的有效实施，从而使得相对人的权益无法得到保障，阻碍行政法治在我国的建立[13]。所以，如何完善行政补偿制度便成为贯彻信赖保护原则的前期工程。学理上认为，信赖保护原则可以通过存续保护和财产保护两种途径来实现。一般来说，在不改变现存状况下保护相对人的合法利益是存续保护。而财产保护则是对相对人因改变原有法律状态而造成的损失予以补偿。笔者认为，对于因规范性文件的设定给相对人造成的损失，财产保护更符合现实的要求。因为行政规范性文件的适用较之其他会更加的广泛，对公共利益的影响也较为明显，如果采用存续保护，公共利益的损失可能无法得到有效的补偿。而财产保护则可以较好地平衡相对人的信赖保护利益和公益优先原则。但是，财产保护也不可避免地存在着缺陷。因此，在适用财产保护时要限定相对人的利益保护范围，防止过多的行政补偿给政府带来额外的负担。

4.4 明确受保护的信赖利益范围

在规范性文件实施时，信赖利益体现为保护行政相对人的既得利益和期待利益，但实践中更为重要的是后者。在规范性文件制定过程中所依据的社会情况发生变化时，规范性文件也必然需要进行相应的更改，但该过程中不能损害行政相对人依更改前的法规所得到的利益，否则便是违法的。据此可以看出实践中依照法定程序更改的规范性文件对行政相对人的现实利益不会造成较为严重的侵害。所以，实践中更应注重的是相对人的预期利益能得到何种程度的保障。在笔者看来，行政相对人应受保护的预期利益至少应该涵盖下列各项：第一，有信赖感的产生。法律法规在制定后应遵循行政法中所规定的公开原则，向社会公开，则相对人可通过政府网站等途径了解相关内容。此时相对人对该文件的信任，即为政府应该保护的相对人的信赖利益。第二，当事人有信赖的行为，即相对人因为对政府的信任而对自己的财产做出的一定的处分行为，如本文案例中各商户、企事业单位拆除牌匾。第三，当事人的信赖应得到保护，其为相对人预期利益能够得到实现的前提。在该过程中需考虑相对人的信赖是否有保护的价值，如果相对人获得利益时为善意，即相对人依据修改前的规范性文件所获得的利益不违反法律，且主观上没有恶意，就可以认定该相对人是善意的，该种情况下其所得到的利益当然应得到维护[14]。

5 结语

本文通过对信赖保护原则在规范性文件设定中的研究，以《北京市牌匾标识设置管理规范》为切入点，根据信赖保护原则在我国的发展以及规范性文件设定的现状，发现规范性文件在制定过程中就存在着许多不当之处，如制定程序不完善，内容侵犯公民的正当权益，以及忽视信赖保护原则在规范性文件设定中的地位。据此分析在规范性文件的设定中如何兼顾信赖保护与文件制定目的的实现，并为在我国完善规范性文件设定中行政相对人的信赖利益保护提出了几点建议。

在写作的过程中，笔者深切地感受到信赖保护原则在实践中想要得到落实的艰难性。笔者希望通过本文的写作能为提高信赖保护原则在我国法治建设中的地位作出小小贡献，同时也坚信，在学界的努力下，行政规范性文件制定中行政相对人的信赖利益会得到更大程度的保护。