基于“三权分置”视角下的海南省耕地资源利用研究

□刘英博

（汕头大学马克思主义学院 广东 汕头 515063）

海南省有多个重要的港口，在我国社会市场经济发展的过程中具有难以替代的功能和作用。充分利用耕地资源，有利于海南省农业经济加速发展，提高经济建设的稳定性与科学性，特别在“三权分置”背景下，海南省现有的耕地资源利用问题严重影响了当地农业经济的发展速度。因此，需要结合“三权分置”对耕地资源利用的影响，探究相应的解决策略，推动海南省经济快速发展。在此背景下，需要深入分析“三权分置”与海南省耕地资源的利用状况[1]。

1 “三权分置”的基本内涵

“三权分置”指经营权、承包权、所有权分置。在“三权分置”背景下，经营权、承包权、所有权不仅拥有较强的整体效用，还能保留各自原有的功能和作用。结合我国的基本国情及土地资源特点来看，要想充分贯彻落实“三权分置”，就需要激活经营权的活力，赋予经营权独特的法律权能与法律地位。

改革开放前，农村家庭通常实行联产承包制，分别设置和处理经营权与所有权，经营权归农户所有，所有权则归集体所有，这样能够切实激发农民参与农业活动的自主性和积极性，解决农民的温饱问题，推动农业经济快速发展。“三权分置”能够在满足农民流转经营权、保留承包权的需求下，将传统的承包经营权划分为经营权和承包权，实行经营权、承包权与所有权分置，为农业经济现代化发展提供发展依据和力量。在宏观层面，“三权分置”是对我国传统农村经营制度的积极改进与自我完善，符合我国农业生产的基本规律，能够激活农村原有的经营制度活力，维护经营主体、承包农户及农民集体的合法权益，推进我国耕地资源、林地资源、牧地资源的有效利用，帮助我国各地农村构建全新的经营体系，形成多种形式相结合的规模经营格局。

可以说，“三权分置”是我国对原有农业土地制度的优化与延伸，能够结合当前的农业经济发展需求，提高土地资源利用效率，实现增产增收[2]。

在“三权分置”过程中，党通过全面部署与深化改革的方式，强调“三权分置”的重点是激活经营权，平稳承包权，即在落实集体所有权的前提下，稳定传统承包关系，赋予农户对土地的承包、流转、收益、使用及担保权能，完善宅基地的分配与改革制度，确保经营权能够在土地资源利用的过程中得到切实“激活”与“放活”。

2017 年，海南省政府通过发布文件的方式阐释“三权分置”对海南省农业经济发展的意义和价值，即推动“三权分置”能够为海南省做大特色农业、农民增产增收、农村稳定和谐发展提供重要作用，切实提高海南省农业经济发展实效。然而，在海南省推进“三权分置”的过程中，存在明显的耕地资源利用问题。

2 海南省耕地资源利用现状

海南省又称琼州、琼崖，地处我国最南端，南边和东边毗邻南海，与马来西亚、文莱、菲律宾隔海相望，属于热带气候，是我国重要的贸易试验港、经济特区，有博鳌论坛会址；著名景点有天涯海角、五指山、万绿园等。海南省陆地总面积约为3.54 万km2，人均产值约为57 843 元/年。海南省四周平缓，中部耸立，以鹦哥岭、五指山为高耸中心，地势向外逐级下降，平原、台地、丘陵、山地构成海南省的地势结构类型。海南省是我国最著名的热带宝地，占我国热带土地的43.3%，渔、牧、林、农的人均土地拥有量约为0.53 hm2。由于海南省的水、热、光资源较为充足，植被与动物生长速度较快，农田能够长年种植，因此海南省不少农作物一年可获得2～3 次收成。

根据耕地资源的类型和性质，可将耕地资源划分为临时性与常用性两种；根据耕地资源的当年利用状况，可将其划分为当年弃耕、闲置及实际利用3 种；根据耕地的资源条件，可将其划分为旱地与水田两种。在探究海南省耕地资源利用状况的过程中，主要采用landsat tm 影像平台，通过构建耕地资源信息集的方式，获得海南省耕地资源的分布数据。结合地理监测平台数据，对海南省耕地资源的类别进行具体划分。分析数据可以发现，海南省的水田资源主要包括山区水田、丘陵水田、平原水田及坡度水田；在旱地资源方面，有山区旱地、丘陵旱地、平原旱地、坡度旱地等类型。结合影像平台的数据资料可发现，海南省的水田耕地主要分布在东部、中部及南部沿海地区，而旱地资源具体分布在北部与西北区域及西南地区。结合海南省资源部门的数据报告可知，2019 年海南省现有耕地面积为72.896 万hm2，农田面积约为54.90 万hm2，但人均耕地为0.08 hm2，低于我国其他地区的人均水平。在耕地使用方面，结合海南省农业部门的数据可知，2013—2016 年的耕地面积依次为71.33 万hm2、71.42 万hm2、71.58 万hm2、72.338 万hm2，耕地面积变化缓慢、利用率较低。由于海南省的地势特征为中部高、外沿低，导致中部的耕地资源难以得到有效的开发与利用，无法为海南省更快、更好地利用土地资源提供帮助。

3 “三权分置”对海南省耕地资源利用的影响

3.1 耕地流转

现阶段，海南省政府结合“三权分置”的基本目的、理论内涵，明确“三权分置”的主要内容，确定放活经营权与鼓励规模经营在海南省农业土地改革中的价值，通过战略布局及深化改革等方式，切实提高了海南省耕地流转的速度，扩大了规模，使海南省耕地资源的流转速度和规模呈现出快速、有序、平稳的发展特征。现阶段，海南省经过“三权分置”，使农业耕地逐渐形成有序加快、规模集中的流转态势，耕地流转量达到60.2 万hm2。在“三权分置”的影响下，海南省耕地流转量大幅增加，全省耕地流转量为66.67 万hm2，其中家庭承包耕地的比例超过23.65%。而在耕地资源利用问题较为明显的中部及西南地区，耕地流转速度与规模的变化切实缓解了土地撂荒现象，使耕地资源的产出率与利用率得到明显提高。

3.2 土地权能

海南省的农业人口规模增长速度较快，但耕地面积增长速度相对有限。结合海南省耕地资源利用现状能够发现，2013—2017 年耕地增长速度比较缓慢，且增长速度明显低于农业人口的发展速度。

在海南省经济发展过程中，外贸及其他产业迅猛发展，撂荒、弃耕问题日渐明显，致使耕地权能难以实现财产化。由于我国农业土地属于一种特殊的经济综合体，具体包括无价值与有价值的资本类型，既包括使用权价值，又包括所有权价值，对此，海南省农户的土地经营权与承包权可以实现使用权与所有权价值的最大化，进而帮助农民优化资源配置，提高土地出租率，放大土地资产的财产价值，使土地权能实现最大化。

3.3 闲散耕地

在实施“三权分置”的过程中，海南省耕地面积的增长幅度较为明显，能够充分利用原有的闲散耕地，提高粮食的总产量。2017—2019 年，海南省粮食产量从1 845.23 万t 增长到1 893.21 万t（数据来源于海南省农业农村厅），当地总产值从1 723.13 亿元逐渐增长到1 756.82 亿元。

分析海南省的土地资源分布情况发现，海南省67%的耕地资源主要分布在沿海、丘陵及平原等地区，拥有鲜明的分散化特征，产出能力相对低下，但在“三权分置”的支持与引导下，零星分散的土地资源得到了充分利用，推动了海南省农业经济快速发展，为海南省农业产业化、规模化经营带来有力的影响和支持。根据海南省国土与环境资源厅的相关数据可知，“三权分置”工作落实后，闲散耕地资源在总体上得到了有效利用，出现了相互整合、相互聚拢的趋势，结合主要耕地区的发展特点，提高了自身资源的利用质量和效率[3-4]。

4 “三权分置”下海南省耕地资源利用策略

“三权分置”对海南省农业经济发展与建设具有重要意义，可以提高闲散耕地的利用质量，激活土地权能、提高耕地流转的速度和规模。虽然“三权分置”能够切实提高海南省耕地资源的利用质量和效率，但要想切实发挥“三权分置”的政策功能及引领价值，还需要实施相应的手段和措施，加速耕地资源的科学应用，提升耕地的有效利用率，推动海南省农业经济快速发展。

4.1 加强海南省耕地监督宣传机制的构建

为实现对耕地资源的有效监督与指导，海南省政府应结合海南省土地资源的具体情况，加大监督机制的构建力度，完善耕地利用指导体系，从政府、农民及乡镇机构的角度出发，形成立体化、全维度、多层面的监督、宣传和指导机制。在政策宣传的过程中，需要从企业、农户个体及承包大户的角度出发，通过新媒体、自媒体等计算机信息技术的综合应用，提升耕地利用主体对“三权分置”的认识和理解，提高政策宣传的质量和效率。

与此同时，还需要在政策宣传的过程中加入监督与指导的内容，通过指导与监督的形式，提高耕地资源的利用质量与效率。在健全农田网及排灌配套等层面上，做好相应的政策指导工作，提高对耕地利用的重视程度，转变农民不愿打破传统和不了解政策法规的状况。从海南省实施“三权分置”的目的上可以看出，海南省要想“用活”经营权，就需要优化配置耕地资源，通过构建经营权流转试点的方式，破解流转失范、机制不健全等现实问题。因此，政府相关部门应将提升耕地资源利用率作为盘活或放活经营权的根本，通过加强监督宣传的方式，巩固“三权分置”的落实效果，使“三权分置”真正成为推动海南省农业经济快速发展的抓手[5-6]。

4.2 完善耕地征收、农业补贴等保障政策

海南省应科学调整当前的补贴政策，平衡经营者与承包人的权益关系，从而将各类耕地补贴落到实处，提高农业补贴在耕地利用工作中的作用和价值。调整当前的征收补偿机制，确保征地补偿拥有较高的公平性与合理性，保障承包主体的基本权益或权能。通常来讲，土地经营与耕地流转权在某种程度上受农户意愿和态度的影响，因此海南省政府在耕地资源利用工作中，应激发并提高农户参与土地流转的积极性与意愿，避免海南省农户产生“丧失经营权”的错误认识，提高政策落实的实效性和有效性。从实施“三权分置”的角度出发，放活经营权的前提是实现“农户用地”，而“农户用地”的根本是提高耕地产出率、农户的收入水平与劳动效益，使农户更好地参与到现代农业生产与规模经营中。农户在土地利用过程中，应以集约用地为抓手，切实发挥土地的功能。要想实现集约用地的目标，还需要从制定保障政策的角度出发，通过明确农户集约用地的情况，建立相应的补贴机制，在不损害土地权益及集体性质的前提下，提高农户参与集约用地活动的积极性。

在经营权流转的过程中，海南省政府通常采用鼓励代耕代种、联耕联种、土地信托、土地托管、股份合作等方式，放活经营权，允许农户以经营权流转的方式实现农业市场化经营。在具体落实中，需要制定相应的保障机制或补贴政策，提高相关鼓励性措施在耕地资源利用中的实效性。

4.3 推动耕地资源利用的制度化、法律化建设

首先，相关政府部门需要履行好耕地利用的义务和职责，确定“三权分置”对耕地资源的使用要求，完善相应的法律法规体系。如根据上位法确定地方性法律法规存在的不足，从立法与司法的角度对其进行完善和优化。在这个过程中，需要有关部门通过立法手段确定农业部门在耕地利用中的主体地位，保障农业部门在海南省耕地资源利用中的“利”“责”“权”相互统一，根据耕地资源利用的整体情况对其进行监督与指导。其次，海南省政府应结合实际需求，制定耕地利用规划，完善耕地资源利用的预警与监测机制，注重耕地资源利用的宏观评价，从而更好地推动“三权分置”与耕地资源利用的法制化与制度化发展，将耕地资源利用与保护、评价与检测、管理、监督及责任等内容融入社会发展与政府经济规划中，将耕地资源利用状况与占补平衡、经费保护、农民积极性有机融合起来，实现对耕地资源利用工作的高效监管、综合治理、污染防治、用养结合、合理利用、全面规划等目标。在制度化与法制化建设过程中，海南省政府还需要通过构建支持体系、指导体系、惩罚机制及监督机制等形式，确保“三权分置”与耕地利用等政策能够得到充分实施。

5 结束语

“三权分置”的落实对提高海南省耕地资源利用质量和效率具有重要作用，可以放活经营权、稳定承包权，提高农民的经济收入及闲散土地的利用率，促进海南省规模经营体系的形成与发展。在土地资源利用工作中，还需要依托“三权分置”的政策优势，通过构建监督宣传体系、保障政策及开展制度化、法制化建设等方式，加速耕地资源的有效利用，推动“三权分置”全面落实，为海南省农业经济快速发展提供支持和帮助。