美俄外国代理人管理制度及启示

毛欣娟， 陈映锦， 刘小煊

(1.中国人民公安大学，北京 100038；2.陕西省商洛市公安局，陕西 商洛 726099)

近年来，“外国代理人”问题逐渐成为国家安全尤其是政治安全领域关注的新课题之一。2017年11月初，美国司法部要求俄罗斯的“今日俄罗斯”电视台美国频道(RT America)在11月13日之前作为“外国代理人”机构进行登记。尽管“今日俄罗斯”一直坚称它仅是一家类似于 BBC、CNN 那样的全球性媒体机构，但美国坚持将其视为试图颠覆美式民主的“眼中钉”，并依照《外国代理人登记法案》(Foreign Agents Registration Act，简称 FARA)要求，将“今日俄罗斯”等媒体机构列入司法部“外国代理人”名录，并挑明俄罗斯政府是其幕后主要“操控者”与“委托人”。作为回应，俄罗斯也启动了针锋相对的反制措施。2017年11 月 26 日，俄罗斯总统普京签署了《非营利组织法》中有关“媒体外国代理人”条款的修订案，将美国之音、自由欧洲电台等 9 家媒体列为“外国代理人”。由此标志着俄罗斯与美国之间的博弈已从政治、经济、军事等“硬实力”层面全方位延伸至文化“软实力”维度。基于国家利益需要，针对外国代理人进行管理已然成为大国间博弈的主要手段之一。

值得注意的是，2016年底受美国“通俄门”政治事件影响，美俄之间爆发外国代理人之争随即波及至我国，多家在美媒体机构被美国认定为外国代理人加以限制。这一系列事件引发了学界对于外国代理人管理制度在国家安全、外交、国际传媒等领域的研究。因该问题关涉国家安全，尤其是境外资助非商业活动日益频繁的背景下，有必要对美俄外国代理人管理制度的发展进行梳理，针对境外有关方面采取资助境内非商业活动的手段培养外国代理人的现象，分析其对我国可能产生的影响及危害，进一步结合其他国家的立法，建立并完善我国境外资助非商业活动综合管理体系，为有针对性地开展维护国家安全工作提供参考和借鉴。

一、美俄外国代理人管理制度概述

(一)外国代理人的内涵与外延分析

“外国代理人”作为一个专门性概念或术语，最早由美国在二战时期提出并主要应用于国家安全领域。当时世界格局的焦点在于轴心国与同盟国两大军事集团之间进行的全球性大规模战争，虽然美洲大陆未被卷入战火，但却深受纳粹势力间谍网络的袭击骚扰。为有效地识别、遏制纳粹势力在美国国内的各类活动，1938年美国通过《外国代理人登记法》(1)《外国代理人登记法》：The Foreign Agents Registration Act (FARA)于1938年颁布。FARA要求从事政治活动或规定的其他活动的外国代理人定期公开披露与其外国委托人的关系以及相关活动。提出外国代理人这一概念，该法调整范围是“外国势力”在美国的“具有政治影响能力或准政治影响能力”的活动，标志着美国开始依法对其国内拥有外国资金背景的外国代理人进行登记管控。1966年该法案做了修改，进一步明确“外国势力”的范围，主要是指受到外国直接或者间接委托在美国从事活动的个人或组织。FARA的立法目的主要是三点：国家防卫(national defense)、国内安全(internal security)、国际关系(foreign relations of the United States)。在FARA网站主页可供下载的手册上，美国助理司法部长约翰·德默斯(John Cemers)：“FARA通过打击外国政府在美国政治进程中的隐性影响，帮助维护美国民主的完整性。”

具体而言，“外国代理人”是指接受外国政府、组织或某个反对势力的委托和资助，并为其从事某种非商业性活动的组织和人员[1]。为更加全面深入理解这一概念，先列举几个事例：第一，2020年6月澳大利亚政府在推进新冠肺炎疫情“独立国际审议”时不遗余力，一旦要对美国种族主义进行调查就百般阻挠，澳大利亚已经成为“美国代理人”[2]。第二，2019年11月1日，台湾“立法机构”民进党党团变更议程，把多个所谓“中共代理人”法案付委。连日来，中国台湾社会及舆论纷纷发声，痛批这一做法是“藐视民意”且“贩卖恐惧”，制造“绿色恐怖”[3]。第三，据香港媒体曝光的资料显示，黎智英心腹马克·西蒙曾是美国海军情报局潜艇分析员，此人的父亲曾在CIA任职长达35年。2000年，马克·西蒙加入壹传媒集团，对外宣称负责广告事务，实际干的营生就是为黎智英牵线搭桥。经其引荐，黎智英“成功”攀附上美国驻港领事馆，频频被香港民众目击密会美国驻港前总领事杨苏棣、夏千福。为巩固“反华代理人”地位，黎智英还通过马克·西蒙向美国政坛捐款超过20次[4]。以上三个事例表明，无论是国家间抑或是国家内部地域间或是被西方国家挑选的能为自己代言的个体对象，均可通过寻找代理人或通过假想制造代理人这一操作，实现一国或集团无法基于公开正当渠道实现的目的。可见，外国代理人及其活动具有很强的隐蔽性和复杂性。因此，西方主要国家对待“外国代理人”问题的管理相对较为严苛，比如美国法律规定总统候选人以及联邦、州和地方各类选举的候选人，都不得接受非美国公民的捐款，以防外国政治势力介入[5]。

基于国家安全视角考察，外国代理人对于一个稳定的国家和谐的社会来说，就是隐藏在其内部的内外连接通道，必要时，外部的资金可以由此进入并实施干扰破坏活动，敌对势力会利用外国代理人不断破坏所选定目标的“人与自然”“人与人”的平衡和谐关系。此种情况与牛文元提出的社会燃烧理论非常契合，他指出在一个社会中当“人与自然”“人与人”之间的关系背离平衡与和谐的状态时,就会给社会稳定造成不同程度的“负贡献”(即形成社会动乱的燃烧物质),当此类“负贡献的量与质”积累到一定程度,并在错误的舆论导向煽动下(即相当于增加社会动乱的“助燃剂”),在某一“突发导火线”(即出现了社会动乱的“点火温度”)的激励下,即可发生“社会失衡(不稳)、社会失序(动乱)或社会失控(暴乱)直至社会崩溃”[6]。而外国代理人问题在一定意义上就是给社会制造“燃烧物质”和“助燃剂”，加速社会走向不稳定状态的助燃物。近年来在一些国家和地区发生的“社会燃烧”现象，其实就是人们熟知的“颜色革命”问题，大多存在境外代理人背后推波助澜的情况。

从1989 年捷克斯洛伐克发生的 “天鹅绒革命”到21 世纪初格鲁吉亚、吉尔吉斯斯坦、乌克兰等国相继爆发的 “颜色革命”，几年前我国台湾地区的 “反服贸运动”和香港地区的 “占中”事件到 2019 年初委内瑞拉的政局突变，二十多年来“颜色革命”的浪潮波及世界多个国家和地区，给相关国家、地区和国际政治秩序均带来了深远的影响[7]。在“颜色革命”的背后，外国代理人以非政府组织、媒体、个人的身影出现在这些国家和地区，以制造、激化社会矛盾的方式为“颜色革命”推波助澜。雄厚的外国资金通过外国代理人源源不断地进入这些社会并发挥作用，政治反对派与外国代理人联手蛊惑民众掀起舆论浪潮、发动政治冲击。在“颜色革命”前的若干年时间，美国国家民主基金会、索罗斯基金会等向中亚提供大量资金，为涉及人权案件的记者和公民提供资助，培训本土的人权律师，为弱势群体提供免费的法律服务，对法官进行人权知识培训，组织记者、人权分子和政府官员的圆桌会议等[8]。大量外资通过外国代理人在短期内涌入国内，迅速打造“另一种声音”和“另一个利益集团”。这些外国代理通常以非政府组织的形式存在于社会的各个角落，例如，根据美国民间组织索罗斯基金会的调查显示，2005年在人口只有 500 万的吉尔吉斯斯坦，居然存在着5000多个非政府组织[9]。外国代理人利用外资开展项目，培养特定群体的政治意识和政治活动能力，操控舆论炒作热点事件、形成舆论浪潮助推社会撕裂。正是这种相互敌视对立、社会撕裂的土壤，才会出现大量的“燃烧物质”和“助燃剂”，使社会从平衡和谐逐渐走向失衡、失序、失控，最终酝酿出“颜色革命”的苦果。

2012年7月，俄罗斯总统普京签署非政府组织法修正案，明确规定接受国外资助并从事政治活动的俄罗斯非政府组织，将被认定为“外国代理人”。2014年3月，普京责成立法机构完善有关非政府组织的法律法规，不给企图在俄领土为其他国家谋取利益的人以可乘之机。2016年5月23日，普京总统签署《不受欢迎组织法》。根据该法案，“威胁俄宪法制度基本原则，国防或国家安全的外国或国际非政府组织”可以被认定为“不受欢迎组织”。该法禁止“不受欢迎组织”在俄境内实施计划或开展项目，金融机构也不得为这些组织服务。到2016年8月18日，已经有7个美国非政府组织被俄列为不受欢迎的外国组织名单。

随着《非商业组织法》与《大众媒体法》等一系列法律中外国代理人登记制度条款的确立与修订，俄罗斯正在建立一整套符合其国情的外国代理人登记制度。与FARA不同的是，该制度在俄并不是通过一部法律来确立，而是通过修改现有法律、增加相应条款而组成。 虽然普京承认FARA对俄确立该制度有直接影响，但俄在立法中所表现的与FARA不同的政策偏向更值得我们注意。2020年普京接受俄塔社专访，回答他执政20年最关注的20个问题，其中就有“外国代理人”[10]。(2)普京为回答外界对“外国代理人法”的质疑解释道：“‘外国代理人’是指获得外国资金、在国内从事政治活动的组织和个人；外国代理人法不会侵犯任何人，也没有违反国际惯例，是要保护俄罗斯免受外界对俄政治决策的干预。”“‘外国代理人’问题之所以是普京执政20年历程中重要的议题，主要的原因是它具有鲜明的‘普京主义’色彩，即运用法律工具实现政治和社会治理之目的，使自己在维护政权稳定和控制政治反对派时，具有法律合法性。”[11]

截至2021年4月，俄罗斯共有75个非政府组织与自然人被俄司法部认定为“外国代理人”。外国代理人管理问题之所以与非政府组织管理挂钩，与非政府组织的成长与活动情况有密切的关系。众所周知，近年来，非政府组织日益广泛地参与国际事务，有的在联合国体系中发挥的作用和影响不断增大，在慈善环保等领域也得到了不同程度的认可。其中最不容忽视的是跨国性民间社会组织发展迅速。在世界经济全球化、信息技术革命迅猛发展的大背景下，非政府组织在国际事务中所发挥的作用和影响不断增大，在世界各国和地区所发挥的作用更是不可小觑。因此，各国基于维护国家安全需要，加强对非政府组织的管理也就不难理解了。

(二)美俄外国代理人管理制度的发展及演化

1.美国

1934年美国公共关系专家Ivy Lee以每年 2．5 万美元的酬劳为一家名为German Dye Trust的德国公司工作，这家公司背后的主人是纳粹政府，其雇佣目的是未来影响第三帝国在美国的舆论形象，Ivy Lee杜撰了一批纳粹亲美行为的报告并传播至美国民众。Ivy Lee的行为很快被发现，并在美国国内引发了巨大的反响，1935年美国众议院开始调查纳粹和共产主义者的政治宣传。1938年美国通过《外国代理人登记法》形成了一种对国内拥有外国资金背景的非商业活动机构进行登记管控的社会管理制度。这部法律文件，其最初的目的就是防止外部“纳粹势力”渗入而制定和颁布的一种“院外”制度[12]。1942年因“珍珠港事件”的影响，美国外国代理人主管部门由美国国务院变更为司法部，外国代理人管理的执法强制性得到了提升。1966年受美苏冷战的影响，美国修订了《外国代理人登记法》，其中最重要的修订是将“政治活动”(political activities)的概念重新定义为任何意图通过(某种)活动来影响美国政府、美国境内的公共机构、政府官员、公众，涉及制定、通过或改变美国国内外政策，或涉及外国政府、外国政党的政治、利益关系。这次修订减少了国会立法和政府决策等美国国内政治活动过程中来自外部的干预，加强了对试图影响美国对外、对内政策的利益集团和国家的防范。2001年“9·11事件”后美国出台了《爱国者法案》，进一步强化政府对于外国代理人的认定管控权力，美国政府可以对所有具有外国资金背景的非商业机构进行审查界定。

现行的美国外国代理人管理制度法律依据主要源于多次修订后的《外国代理人登记法》，管理部门为美国司法部国家安全司(NSD)反情报和出口控制科(CES)的FARA部门，该部门最早隶属于美国司法部刑事部，2006年划归新成立的美国司法部国家安全司。FARA部门的工作主要包括以下内容：(1)识别未登记的代理人，通过审查《国会季刊》等出版物， 监视“游说披露”网站， 并根据各种来源信息综合判断。 这些信息可能来自国务院和联邦调查局等来源，也可能来自律师事务所或社会公众。(2)确保代理人归档报告的及时性。(3)对解释《外国代理人登记法》提出建议意见。(4)复查代理人报告以保证登记的正确形式与完整性。(5)对有问题的报告提出纠正意见与改进措施。

美国外国代理人管理制度要求在美国除外交、善意的商业活动、慈善、宗教、学术、艺术、国防、律师法律行为代理等机构享受豁免外，其余接受外国力量的委托、资金或者代表外国力量的组织和个人都要通过FARA部门的FARA EFILE网络系统注册成为外国代理人，接受FARA部门发布指南的管理和FARA部门的检查。被认定的外国代理人，将定期向美国司法部汇报在美活动、财务状况等信息，向社会公开其外国代理人身份，所有对外资料都需明确标注“受到外国资助”等标记。违反相关法规会被处以罚款或监禁不超过十年或者两项兼之的处罚。美国政府对于相关管理制度的解释是：FARA是确定外国在美国的影响力和应对国家安全威胁的重要工具。FARA的主要目的是确保美国政府和公众知道来自外国代理人的某些信息的来源，以提高美国境内外国影响的透明度。

2.俄罗斯

20世纪80年代中期至90年代，在苏联急剧变革的时代，一大批外国非营利组织开始进入俄罗斯。当时，俄罗斯政府期待这些组织成为民主政治和公民社会的孵化器[13]。在大批外国非营利组织进入俄罗斯国内活动的同时，俄罗斯也为这些非政府组织配套出台了《社会联合组织法》《慈善法》《非营利组织法》等相关法律。然而，俄罗斯当局发现国内外国资助的非营利组织主要活动在民意调查、传媒等领域，这些组织通常与国内政治反对派关系密切，在一些政治关系复杂时期和选举关键年份活动频繁，实质意义上这些外国资助的非营利组织已经成为各外国势力在俄罗斯的代理人。

直接推动俄罗斯“外国代理人法”产生的事件是2011年至2012年选举期间声势浩大的反对派运动。这场运动的导火索就是观察和监督选举的非营利组织“声音”(Голос)曝光的选举舞弊的视频。该组织成立于2000年，其公开宣布的目标是希望加强公共协会和公民的作用，通过进行长期和短期选举观察，为参与选举的人员提供方案与支持，通过联邦热线、“舞弊地图”(Карта нарушений)等开展“专业活动”以改进选举进程，目标是监督自由和公正的选举活动。该组织不属于任何党派。在2011年的选举中，“舞弊地图”收到了超过7000条消息，并根据这些信息，制作了一张俄罗斯选举地图，用来显示有关该地区选举违规的消息数量。这激起了俄罗斯民众的抗议运动。2011年12月4日，“声音”组织的“舞弊地图”受到互联网攻击无法正常使用，选民拨打热线等途径也受到严重限制。“声音”组织的观察员也不被允许在投票站工作。但对“声音”采取的措施是缺乏法律依据的，因此修改法律或制定一部新的法律，以管控类似“声音”这种受到外国资助的非政府组织成了俄杜马的当务之急。“外国代理人法”刚一出台，毫无疑问“声音”进入了名单，俄罗斯政府认为“声音”受到了外国势力的操纵，成为外国势力干涉俄罗斯政治甚至发动“颜色革命”的代理人。在该组织在外国代理人名册上登记后，根据普雷斯内区法院2016年7月27日的判决，“声音”被解散。

根据《非营利组织法》修正案第二条对“非营利组织”的定义，将“外国代理人”排除在非营利组织的范围之外，即“非营利组织是公共服务的提供者，是指不作为外国代理人，不拖欠俄罗斯联邦法律规定的强制性付款的税收和费用，并符合下列要求之一的面向社会的组织：(1)提供至少一年质量良好的公共服务；(2)执行一个或多个公共服务领域的活动项目，为民间社会发展提供赠款”。该定义更加模糊“外国代理人”是一个中性词汇，还是带有贬义的词汇。

俄罗斯“外国代理人法”的核心内容是，从国外获得资金并且参与政治活动的非营利组织必须以“外国代理人”的身份进行登记。这些组织将被列入特别清单，必须定期汇报其活动以及领导者名单[14]。2013年，俄罗斯司法部获权可以自主决定“外国代理人”名单变动。2015年外资对俄罗斯非政府组织资助金额超过了800亿卢布(约合78亿元人民币)，俄罗斯有3000多家非政府组织在接受这种资助。普京表示，当局要继续注意非政府组织接受外国资助情况，检查其章程与具体活动是否一致，制止任何违法行为。俄罗斯外国代理人管理制度对于外国代理人的管控措施，主要在于识别排查国内有外国资金背景且频繁干预本国政治活动的非营利组织，由司法部门以名单方式对这些组织进行登记以加强监管，严加防范这些被监管的外国代理人在国内挑起事端、危害国家安全。

2019年12月2日的修订是由俄罗斯国家杜马安全和反腐败委员会主席瓦西里·皮斯卡列夫(Vasily Piskarev)与联邦委员会的安德烈·克利莫夫(Andrei Klimov)提交的，内容包括：(1)将“外国代理人”的范围扩展至个人；(2)限制外国媒体代理人以及外国媒体建立的俄罗斯法人获取信息资源的手段与程序；(3)2020年2月1日前，履行外国代理人职能的媒体只能通过由其设立的俄罗斯法人实体传播信息；(4)负责制定和执行非营利组织登记的联邦执行机构，负责管理外国媒体代理人的登记册。本次修订的目的主要是针对社交媒体用户，这些人可能受到外国资助在社交媒体发布影响社会舆论的言论。这项法律修正案是在2019年莫斯科大规模抗议活动和俄建立“主权互联网”之后制定的。审查制度的对象不仅是电视频道，而且已经扩展至互联网。

2020年俄反对派人士纳瓦尔尼疑似中毒事件进一步推动了外国代理人登记制度修法。2020年12月国家杜马在三读中通过了《关于制定补充措施以应对国家安全威胁的立法修正案》，该修正案被誉为“新外国代理人法”。该修正案是由俄罗斯联邦内务委员会主席瓦西里·皮斯卡列夫(Vasily Piskarev)和参议员率领的调查外国干涉俄罗斯内政事实委员会的成员共同提出的。根据委员会工作的结果，他们认为之前制定规范外国代理人的法律并没有完全发挥作用，显然需要通过修订法律进一步改进该制度的实施，以便更加积极地应对外国代理人的活动。首先，应该针对在俄罗斯联邦境内没有登记但接受外国资金，并且参与政治活动的社会团体的登记建立一个通知程序。通知中所载的资料将记入履行外国代理职能的未登记社团的登记册。列入上述登记册的社团有义务每季度向主管当局通报所收到的外国资金的数额、活动目的及其实际支出情况。此类社会团体通过媒体发布或传播的材料必须附有说明这些材料是由作为外国代理人的未注册社会团体制作并分发的。其次，完善了自然人登记并退出外国代理人名册的条件和程序。履行外国代理人职能的自然人将无法担任国家和市政部门的职务。俄罗斯最开始对《非营利组织法》进行修订时，并没有提出自然人是否可以被认为是“外国代理人”，但在随后的几次修订中特别说明了自然人被登记、退出外国代理人登记的条件。在这一方面比FARA对自然人的管理更加细致。一方面是由于社交媒体的发展，自然人接收外国资金、境外委托从事政治活动的方式更加多样化；另一方面，自然人相比非营利组织从事政治活动也更具隐蔽性、便利性。

(三)美俄间外国代理人之争及影响

2017 年11月13日，因受到美国总统特朗普“通俄门”风波影响，美国国家安全局代理助理检察长达纳·博恩特发表声明称美国已按照《外国代理人登记法案》要求，将“今日俄罗斯”美国分部注册为外国代理人，并对此声称“美国人有权知道是谁在美国代表外国政府从事影响美国政府或公众的行为”。“今日俄罗斯”美国分部被注册为“外国代理人”的主要原因是因为该媒体深陷美国民主党不断指控总统特朗普竞选团队在大选中接受过俄罗斯帮助的“通俄门”风波。“今日俄罗斯”美国分部被美国司法部指控在美国大选期间进行不当宣传，污蔑民主党总统候选人希拉里，干预美国政治。随后美国以干扰美国国内政治、宣传不当信息为由将一批俄罗斯媒体机构在美分部登记为“外国代理人”,对俄罗斯发动了“媒体战”。针对美国对俄罗斯发起的“媒体战”，11 月 25 日，俄罗斯法律信息网站公布了由总统普京签署的媒体“外国代理人”条款修订案。根据修订案，从外国国家机构、国际或外国非政府组织、个人获得资金和财产的海外媒体驻俄机构当中，可能存在具有“外国代理人”身份的新闻媒体。俄司法部将负责认定哪家海外媒体驻俄机构是“外国代理人”[15]。12月5日俄司法部将“美国之音”等9家媒体认定为外国代理人。

美国对俄罗斯的媒体代理人政策也波及了欧盟。特朗普就任总统后即通过了《以制裁反击美国敌人法案》(Countering America's Adversaries Through Sanctions Act)，该法案第二部分将美国之前由于俄罗斯持续卷入乌克兰和叙利亚内战，以及2016年干涉大选事件的发酵，对俄制裁的行政措施转变为立法决定。根据该法案，美国总统应该每年向有关国会委员会提交一份报告，其中应包括对由俄控制和资助的媒体组织的描述，以及在俄罗斯联邦内部或外部运作的任何附属实体，包括广播和卫星电视、互联网和印刷媒体组织。美国亦应鼓励在欧洲委员会内建立一个以威尼斯法治委员会为模板的法治问题媒体自由委员会，该委员会将通过宪章向欧洲各国政府提供有关维持法律和监管制度的专家建议，以支持媒体自由和民主的发展，抵制俄媒体反西方“虚假信息”的泛滥，让独立媒体和欧洲公民能够基于事实的报告，区分信息来源。

美俄外国代理人之争被外界广泛誉为是一场美俄之间的“媒体新冷战”，在双方互认媒体为外国代理人的交锋之中，媒体一旦被认定为外国代理人，那么对其的打击是致命的。因为“公信力”乃是新闻媒体的立身之本，如果某家媒体被贴上“外国代理人”的标签，那么其公信力便会大打折扣，甚至可以说是在全球舆论场被“出示红牌”而“罚出场外”[16]。这次外国代理人之争的“媒体战”既是美俄双方在国家安全领域使用外国代理人管理制度进行的一次政治攻防，也是美俄外国代理人管理制度向传统媒体领域的一次延伸。

在美俄外国代理人之争的影响下，2018年12月，美国要求中国媒体驻美机构登记为“外国代理人”，为了推进该计划的实施，在2020年新型冠状病毒肺炎肆虐全球的背景下，美国先后三次将中国媒体列为“外国使团”，(3)2020年2月18日，美国将新华社、《中国日报》美国发行公司、中国国际电视台(CGTN)、中国国际广播电台、《人民日报》海外版美国总代理(海天发展有限公司)5家中国媒体驻美机构列为“外国使团”。6月22日，美方宣布将中央电视台(CCTV)、《人民日报》《环球时报》和中国新闻社4家中国媒体增加列管为“外国使团”。10月21日，美国宣布将“一财全球”(即第一财经英文版)、《解放日报》《新民晚报》、中国社会科学杂志社(SSCP)、《北京周报》《经济日报》6家中国媒体增加列管为“外国使团”。目前共有15家中国媒体被美国列为“外国使团”。这是对中国媒体和记者的最新政治打压和污名化。中国政府对与美国媒体的摩擦先后作出明确表态，并采取反制措施：要求以“美国之音”、《纽约时报》、美国广播公司(ABC)、《洛杉矶时报》为首的11家美国媒体驻华分社，削减美籍记者数量，同时向中方提交在中国境内所有工作人员、财务、经营、所拥有不动产信息等书面材料。(4)2020年3月18日，中方要求“美国之音”、《纽约时报》《华尔街日报》《华盛顿邮报》《时代周刊》这5家美国媒体驻华分社向中方申报在中国境内所有工作人员、财务、经营、所拥有不动产信息等书面材料。2020年10月26日，中方要求美国广播公司(ABC)、《洛杉矶时报》、明尼苏达公共电台、美国国家事务出版公司、新闻周刊、美国专题新闻社6家美国媒体驻华分社，向中方申报在中国境内所有工作人员、财务、经营、所拥有不动产信息等书面材料。针对美方对中国记者在签证、行政审查、采访等方面采取歧视性限制措施，中方对美国记者采取对等措施。

我们不但需要关注中国组织机构、自然人在美国被登记为外国代理人的情况，更重要的是依据目前在华外国代理人的活动现状，参考其他国家立法调整的重点，对我国境内的外国代理人活动进行管理。

二、当前在华外国代理人活动现状及管控难点分析

(一)在华外国代理人活动现状

近年来，美西方国家通过自己的境外非政府组织扶持目标国家“代理人”，为其提供资金资助等辅助，充当对目标国家进行渗透颠覆破坏活动的先锋工具。我国就是美国进行此类活动较为突出的国家。境外代理人偏好选择非政府组织作为切入点，主要与其特点有关。非政府组织，主要是指在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。非政府组织面向任务,由兴趣相同的人们推动,它们提供各种各样的服务和发挥人道主义的作用,向政府反映公民关心的问题,监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与;它们提供分析和专门知识,充当早期预警机制,帮助监督和执行国际协议。有些非政府组织是围绕诸如人权、环境或健康等具体问题组织起来的,它们与联合国系统各办事处和机构的关系会因其目标、地点和任务不同而有所差异[17]。基于非政府组织的这种相对独立性、公益性、非营利性和志愿性特点，易于成为各方(包括所在国家和其他国家)公共服务领域的合作伙伴。

1.受境外资助，开展分裂破坏活动

近年来，国际上一些反华势力编造所谓“新疆数据项目”“新疆受害者数据库”“维吾尔过渡期司法数据库”，笼络收集所谓的“证人证言”，目的是以假乱真、诋毁新疆。其实，这些所谓的涉疆“数据库”均由国际上一些反华组织、人员或“东突”分子建立，且背后都有美西方反华势力的影子。这些所谓“证人”，其实是被美西方反华势力雇佣的、在境外靠抹黑新疆为生的“代理人”[18]。最近Adrian Zenz(中文名：郑国恩)发布的关于“中国新疆对维吾尔族妇女实施‘强制绝育’”，造成维吾尔族人口大幅下降的有关言论就是这方面的典型代表。事实真相是：郑国恩并非“中国问题研究专家”，而是美政府成立的极右翼组织“共产主义受害者纪念基金会”成员，也是美情报机构操纵设立的反华机构骨干，更是一个臭名昭著的种族主义者[19]。这些被选定的“代理人”就像是木偶剧中的演员，幕后操纵者就是美西方反华势力。

2.假借各种名义，进行情报搜集

我国在原材料、合金成分、半成品加工材料、铸造产品、材料组织结构、相关试验方法和废料回收等方面制定了国家钛合金材料标准，基本满足了航空业钛材料及相关需求。[7]这些标准的建立、制定与实施，为中国航空业的快速发展奠定了重要基础。

这些境外资助的代理搜集情报的组织和人员，假借在我国扶贫援助搞开发的名义，通过社会调查不断打听、搜集政治、民生等方面的情报；还有借生态保护和环境考察的名义，在我国境内进行非法地理勘测，并企图秘密窃取我国相关领域情报；某些境外社团假借友好交流的名义从事间谍活动，从近年来的间谍活动情况来看，我国台湾地区在大陆的活动最为活跃。例如国家安全机关日前破获蔡金树、施正屏台湾间谍案，此二人打着两岸学术交流的旗号，分别先后向台湾情治人员介报多名大陆涉台工作部门人员、智库专家、媒体记者，搜集套取大陆内部文件资料，沦为台湾情报部门搜集大陆情报的工具[20]。再比如，2019年1月国家安全机关和公安机关联合破获一起危害国家安全案件，成功打掉一个以“中国维权紧急援助组”为名、长期接受境外资金支持、在境内培训和资助多名“代理人”、从事危害国家安全犯罪活动的非法组织，彼得·耶斯佩尔·达林(瑞典籍)等犯罪嫌疑人被依法采取刑事强制措施。经查明，自2009年8月，彼得伙同北京市锋锐律师事务所律师王全璋(涉嫌犯罪，已另案处理)等人，在香港注册成立名为“Joint Development Institute Limited”(简称JDI)的机构，在境内以“中国维权紧急援助组”的名义活动，未履行任何注册备案程序，资金入境和活动完全脱离正常监管。该组织长期接受某外国非政府组织等7家境外机构的巨额资助，按照这些境外机构设计的项目计划，在中国建立10余个所谓“法律援助站”，资助和培训无照“律师”、少数访民，利用他们搜集我国各类负面情况，加以歪曲、扩大甚至凭空捏造，向境外提供所谓“中国人权报告”。同时，该组织通过被培训的人员，插手社会热点问题和敏感案事件，蓄意激化一些原本并不严重的矛盾纠纷，煽动群众对抗政府，意图制造群体性事件[21]。虽然相比间谍组织，搜集情报不是代理人的主要活动内容，但代理人按照委托人指示在我国境内所从事的政治活动，很大程度上为搜集情报提供了便利。

3.炒作敏感问题，干扰政府正常施政

受境外资助的代理人，以环保、卫生等社会民生问题为切入点，炒作国内热点事件、敏感个案，企图干预国内产业结构调整，影响我国政策法律制定，干扰政府施政方向。社会热点问题频频被当作借口，为境内外各种势力搭建有效平台，为在华开展渗透破坏活动提供条件[22]。就以较为突出的网络领域为例，美国在我国不断物色符合条件的网络代理人，栽培代表着美国利益的网络意见领袖，向他们发布任务、怂恿发帖，利用这些网络代言人对华进行日常生活化的意识形态渗透，在网上发布不当言论，引发负面舆情，从而扰乱人们的思想，干扰民众的正常生活。

4．拉拢弱势群体，煽动对立情绪

近年来，境外势力将国内失业者、外来务工人群、同性恋、艾滋病、遭到职业歧视及家庭暴力的女性等社会弱势群体作为推进中国“人权”的重点，妄图将其培养为亲美、亲西方的“群众基础”，使其对抗政府。当下的社会环境中，这些弱势群体往往会引起社会上的高度关注，并且这些“集体无意识”状态下的弱势群体更容易被一些别有用心的境外势力所操控，从而引发其与政府对立的不良情绪。

5．影响媒体舆论，传播西方价值观

外国代理人鼓吹西方新闻自由观，诱导媒体人员、专家学者、政府官员片面提倡言论自由、新闻自由，抹黑党和政府，叫嚣新闻制度改革，妄图建立独立媒体，动摇我国主流意识形态和传统文化根基，为策动“颜色革命”制造舆论。

6．以特定问题切入，炒作打压目标国家地区

(二)在华外国代理人管控难点

1.发现难

基于外国代理人隐蔽性的活动特点，目前我们的基础工作仍显薄弱，这些人员或组织往往不会采取公开、直接的方式开展活动，一般都隐于幕后，或出资指挥一些国内民间组织开展活动，具有较高隐蔽性。这些组织和人员只开展针对性培训，故意规避我们的依法侦查和查处。此外，在资金运用上，他们通过涉外的国企、社会组织以及第三方非政府组织等机构向国内渗透，渠道隐蔽。收受资助的外国代理人，为自身发展，对资金渠道极度保密，导致境外渗透的资金不易发现、发现不易定性、定性不易公开。

2．定性难

目前，我国对外国代理人没有专门针对性的法律法规，多数只能参照其他相关法律，对境外非政府组织管理的综合性法律法规也同样有待完善，相关法律依据不配套，法律之间的衔接程度也相对较低。根据美俄外国代理人登记现状，目前登记的代理人主要以非政府组织为主。然而目前我国对于境外非政府组织的管理，仅有《境外非政府组织境内活动管理法》，其中第五条规定：“境外非政府组织在中国境内开展活动应当遵守中国法律，不得危害中国的国家统一、安全和民族团结，不得损害中国国家利益、社会公共利益和公民、法人以及其他组织的合法权益。境外非政府组织在中国境内不得从事或者资助营利性活动、政治活动，不得非法从事或者资助宗教活动。”实际上，对“政治活动”范围如何界定等问题的不明确，使得对该条的理解和实施目前都缺乏可操作性。另外，注册管理机构、业务主管部门和其他政府职能部门之间的活动无法有效衔接，使得执法中法律援引困难。如，对通过户外活动形式进行渗透破坏的，仅能从大型活动规范和扰乱公共秩序角度进行处置；对通过新闻发布会和室内研讨会等形式进行渗透和破坏的，还没有相关法律规定。法律法规不健全，政策法规体系相对滞后，在一定程度上限制了外国代理人管理工作的力度和效果。

3．监管难

目前，在我国的非政府组织作为境外非政府组织设立的国内代表机构，由民政部门予以登记和监督管理，并且对其实施组织登记和项目审批双轨制。由于登记组织的条件较高、管理较严，一些具有“外国代理人”倾向的非政府组织选择不登记，只通过项目审批方式开展活动，间接导致政府登记率偏低，绝大多数游离于监管之外。加之民政部门是管理有关社会行政事务的职能部门，执法力量极度欠缺，对从事渗透破坏活动的监管没有统一标准，存在“重资金、轻管理”的现象，导致重点组织难以完全铲除，无法及时将其纳入视线，无法对活动风险和危害进行事前评估和事后追责。

4．处置难

目前，在我国的“外国代理人”开展活动往往采取合规方式进行，项目大多打着“扶贫、环保、公民社会、人权民主”等冠冕堂皇的旗号，开展专项调查、学术研讨会和交流会、机构培训会、新闻发布会等活动时，多邀请政府部门和高校社科领域专家学者参加，寻找正规出版社为其出版书籍和材料，为渗透活动披上“合法合规”的外衣，依法打击难度较大。

三、我国面临的“外国代理人”资助非商业活动问题分析

基于前文介绍可以看出，目前我国面临的“外国代理人”问题，主要以境外资助非商业活动的方式体现，因此，以下分析侧重以境外资助非商业活动为重点。

(一)境外资助非商业活动在我国的发展现状

我国目前境外资助非商业活动按照活动主体分为两类：一类是境外资金通过境外非政府组织直接在我国进行非商业活动；还有一类是境外资金通过各种途径进入到我国本土非政府组织进行非商业活动。这两种类型的境外资助非商业活动现阶段在我国活动都较为频繁且呈现逐年增多的趋势。每年通过境外非政府组织流入我国的活动资金可达数亿美元，活动范围涉及扶贫开发、救灾减灾、社会福利、农村发展、文化教育、环境卫生等 20 多个领域[24]。我国本土非政府组织进行的境外资助非商业活动规模可以从我国社会组织接受境外捐助的数据中感知。从表1中可见，2009年有45亿元境外捐赠进入我国，其中63%的全国捐赠被社会组织接受，意味着2009年有约28.3亿境外资金被社会组织通过捐赠途径获取；2012年有70亿元境外捐赠进入我国，其中74%的全国捐赠被社会组织接受，意味着2012年有约51.8亿境外资金被社会组织通过捐赠途径获取。单捐赠这一途径，每年就有大笔境外资金进入我国本土非政府组织进行各类非商业活动。

表1 2007—2014 年我国接受境外捐赠情况表 [25]

境外资助非商业活动对于我国并不是百利无一害，这些数额不菲的境外资金在进入我国之后并非单纯的以公益、慈善等为目的进行非商业活动，其中往往还夹杂着一些其他目的。以美国福特基金会为例，它是最早一批进入中国活动的西方基金组织，被《中国慈善家》杂志誉为最慷慨的基金会，截至2011年已向我国国内各种机构捐助2.5亿美元。美国福特基金会在中国进行各类非商业活动、资助中国本土非政府组织成长的同时，也在一些活动和中国本土非政府组织中极力宣扬美国价值。这些价值观念的渗透已经在逐渐影响中国本土非政府组织的实际运作与价值理念。

(二)我国境外资助非商业活动管理现状

从法律政策环境看，我国对于境外资助非商业活动的管理还没有专门的法律法规，相关的法律法规及政策也散落在各类法律文件之中。这些相关的法律法规的立法时间较久远，立法层级较低，所涉及领域也不广，有些现实问题缺乏法律规定。从法律视角看，我国对于境外资助非商业活动还未形成完善的综合管理体系，现有的法律框架无法有效引导境外资助非商业活动的开展，也不能对境外资助非商业活动的管理工作有较为明确的指导。现阶段我国的境外资助非商业活动相关法律依据主要如下(见表2)：

表2 我国关于境外资助非商业活动的法律法规及政策

从管理模式看，我国对于境外资助非商业活动的管理模式主要是“归口登记、双重负责、分级管理”。“归口登记”是指从事境外资助非商业活动的相关非政府组织要在民政部门进行登记；“双重负责”是指这些境外资助非商业活动由民政部门和进行活动的非政府组织上级主管单位共同实施监管；“分级管理”是指按照不同级别、规模与地域对从事活动的非政府组织进行区分，由中央和地方民政部门以及其对应的上级主管单位分别进行监管。

2016年《境外非政府组织境内活动管理法》出台以后，对境外非政府组织从事的境外资助非商业活动由公安机关对其进行集中统一的系统管理。本土非政府组织进行的境外资助非商业活动目前仍处于较为复杂、混乱的管理状态，主要还存在管理主体不明确、管理方式较为单一、部分活动缺失管理的问题。本土非政府组织在民政部门进行注册登记时要求“双重负责”，大量的本土非政府组织由于无法找到上级主管部门对其进行挂靠管理，目前多以公司等方式进行注册，或者未进行任何注册登记直接开展社会活动。在缺乏有效的管理、监督和引导之下，一些本土非政府组织自身的发展较为困难，其大量的项目资金、组织发展资金多依靠社会捐赠，其中社会捐赠方面境外资金的占比较大，因此所产生的境外资助非商业活动也相应地增多。这种从组织注册登记开始的复杂、混乱管理状态带来的是对于本土非政府组织进行的境外资助非商业活动常常处于无监督管理法律依据、无监督管理部门、无监督管理执法的“三无”管理处境。

(三)境外势力利用资助境内非商业活动方式制造外国代理人

境外非政府组织在我国的境外资金使用中，有很大一部分用于支持我国本土非政府组织的发展，其以合作、资助、捐赠等形式支持着我国各领域非政府组织的发展。我国本土非政府组织由于缺乏发展、活动资金，也常常接受境外资金的捐赠和支持。个别境外势力也就利用境外资金资助我国境内非商业活动的这种方式扶持其在华代理人，资助和委托这些代理人在我国境内开展危害我国社会稳定和政治安全的活动。

以美国福特基金会为例，在福特基金会连续多年的资金投入统计中，人权、民主与司法公正这一领域的资金所占比例一直都在50%左右，其中人权领域是福特基金会投入资金最多的单项领域之一[26]。如资助中国艾滋病病毒携带者联盟的建设发展项目，目的是资助艾滋病病毒携带者和病人维护其自身权益[27]；资助妇女传媒监测网络组织的女权之声项目，用于资助女权之声账号在网络平台发展[28]等。在美国福特基金会资助人权领域项目的运营下，一笔笔境外资金通过福特基金会以我国本土非政府组织开展境外资助非商业活动的形式进入我国大大小小的弱势群体，帮助这些弱势群体“发声维权”。在我国网络舆论场中这些弱势群体的网络发声项目经过长时间的酝酿发展，已经逐渐引导出现一些网络舆论事件，并掀起了一次次宣传西方诸如极端女权主义等价值观的舆论浪潮。以互联网平台新浪微博为例，2019年郎朗因未帮妻子提包被大量女权主义群体辱骂引发的“女权主义与田园女权”争论；2019年因警校招录公告女性录取比例不超过15%的“警察、消防员职业歧视女性”事件等。近些年这些本土非政府组织从事的境外资助非商业活动已经不单单局限于特定群体的“发声维权”，也开始组织其支持者、舆论受众进行一些小规模的政治参与活动。例如，2020年我国民法典草案公开征求意见期间，我国国内接受境外资金资助成长起来的一些本土同性恋组织就联合发起了一项支持同性恋婚姻合法的“民法典婚姻家庭编提意见”活动，号召同性恋群体及支持同性恋平权思想的公民行使参政议政权利，向全国人大提出同性恋婚姻合法化意见。那些本身用于中国弱势群体维护自身权益、发展中国人权事业的境外资金经过本土非政府组织的一次次境外资助非商业活动却逐渐酝酿、发酵、演变为青少年群体在互联网平台的一次次价值观念冲突，以及特定群体在我国政治领域有组织的集体参政议政。

再如，2015年我国国家安全机关和公安机关联合破获的北京锋锐律师事务所危害国家安全一案，后经查明是境外势力资助其近1000万元人民币活动经费，指示其在中国建立了十余个“法律援助站”，资助和培训“死磕律师”“访民”“推手”等群体，插手各类社会热点问题和敏感案事件，蓄意激化一些原本并不严重的矛盾纠纷，煽动群众对抗政府。可见，一些境外敌对势力利用资助我国境内非商业活动的形式，将大量境外资金送入我国，扶持其在华代理人，专门从事危害我国社会稳定和国家安全的活动。这些危害活动打着公益慈善、人权事业的名号，利用我国境外资助非商业活动的管理漏洞，游离于我国法律边缘，进行着各种激化社会矛盾、制造社会事件的“不耻勾当”。

四、加强对境外资助非商业活动管理的对策建议

(一)明确对境外资助非商业活动管理的指导思想，完善相关法律法规

非政府组织是一个社会不可或缺的一部分，其代替了政府在社会的一些细微领域发挥着一定的作用。在推进国家治理体系和治理能力现代化的今天，非政府组织从事社会非商业活动我们应当大力支持，境外资金参与我国社会非商业活动我们也不能一味排斥，来自全球各地的境外资金在过去对我国公益、人权等领域做出的贡献是有目共睹的。但是法无禁止皆可为，过分宽松或者缺失的法律环境势必会成为“别有用心之徒”利用境外资助非商业活动搞乱中国的漏洞。从国际经验看，通过有效的法律制度可以引导境外资助非商业活动的健康发展。总体上看我国现阶段的境外资助非商业活动是利大于弊的，因此，应当明确，对于境外资助非商业活动，有关方面的管理既不能放任其任意发展也不可强行人为限制，应当从维护国家政治安全的高度客观理性地分析判断境外资助非商业活动，在保证正当合法境外资助非商业活动正常发展的前提下，进行有效的监督识别，防控其中可能违反我国法律法规、危害我国社会稳定和国家安全的境外资助非商业活动。

2016年我国《境外非政府组织境内活动管理法》的颁布实施，对于国内境外资助非商业活动的监管工作来说，有了一些明确的法律依据，国内境外非政府组织的各种情况也逐步公开，政府部门可以及时发现其中的外国代理人，快速打击各类危害活动，有效地防范“颜色革命”。可见有了明确的法律法规，相关部门就可以依法行政，构建出综合有效的管理体系。从美俄对于外国代理人利用外资从事非商业活动的管理实践来看，美国早在 1938 年就颁布了《外国代理人登记法》，随后不断修订补充法案，形成了全套的外国代理人管理法律体系；俄罗斯也于2012 年修订了《非营利组织法》，近年来一直不断地补充完善外国代理人相关章节，形成了与美国类似的严密监管外国代理人法律体系。我国对国内社会组织接受境外资助从事非商业活动的管理缺乏专门的法律，现有的部分相关法律存在层级低，法律体系尚不完善等问题。鉴于境外资助非商业活动的特殊性，应当健全相关法律法规，为境外资助非商业活动的管理提供明确的法律依据。

(二)形成政府主导、多方参与的全程管理体系

在美、俄等国实施的外国代理人管理制度中，其管理部门都为具有行政执法强制力的司法部，美国在“珍珠港袭击”事件前，外国代理人管理工作由其外交部门——美国国务院负责，后来改为司法部进行管理。俄罗斯也在2013年将外国代理人名单的认定和解除权力完全交由司法部进行。由于对于境外资金资助非商业活动的管理工作涉及境外资金走向管控，境外资助非商业活动审批管理，实施境外资助非商业活动机构也就是外国代理人的财务、人员情况登记等多项工作，具有行政权力和行政执法能力的警察部门更能适应这项工作，而且在发现外国代理人涉及间谍类犯罪和境外资助非商业活动涉及危害国家安全犯罪时，警察部门可以依据法律予以快速打击。因此对于境外资助非商业活动的管理主体应当形成以政府行政部门为主导，社会其他机构、媒体、群众多方参与的管理主体。

对于境外资助非商业活动的开展应当进行事前登记备案，由行政主管部门负责审查活动方案、评估活动影响、出具是否同意开展的评估意见。在境外资助非商业活动开展过程中和开展结束后由活动地主管部门进行监督检查，检查其财务、人员、机构、活动的真实状况，严防危害社会稳定和国家政治安全的活动混入其中。对于不进行事前登记备案、不接受行政部门管理的境外资助非商业活动应当由行政主管部门进行打击取消或者对其进行行政处罚，对开展这些活动的机构、个人应当纳入外国代理人名单进行监管。

(三)建立“外国代理人”风险评估机制

基于“外国代理人”在我国境内开展活动是长期的，具有隐蔽性且手段多样，这对“外国代理人”的公开管理增加了不少的难度。即便如此，有关方面既不能因为难于管理就对其活动“放任不管”，又不能过于苛刻实行“一刀切”的简单化管理。因此，科学建立有关管理机制就显得至关重要。实践中可以借鉴风险管理工作中的风险评估机制有关理论，尝试建立分级分类的外国代理人评估机制。一是把评估作为一种非常有效的管理工具加以利用，可以由不同的部门机构和专家人员组成专门的监督委员会，首先制定好一套统一的风险评估方法和评估标准。对存在疑问的组织、人员进行专业审查，在此基础上根据审查结果进行审批。二是要加强对“外国代理人”特别是其对我国政治安全影响的研究，建立信息数据库，以便实时掌握其活动规律[29]。三是要分级分类进行阶段评估，把短期评估和长期评估进行结合，划分出明确的风险等级，及时发布风险评估结果。探索我国“外国代理人”发展状况，建立完善的风险评估机制，帮助我们准确识别出“外国代理人”并掌握其发展变化规律，为下一步采取的管控提供依据，从而杜绝开展有损我国国家安全和利益的活动。

(四)建立信息公开的综合管理措施

境外资助非商业活动的关键在于接受境外资金进行活动，对于其管理应当以境外资金为抓手，现阶段管理中外事部门备案和民政部门年检的管理措施并不能完全掌握境外资助非商业活动中境外资金的走向。应当要求境外资助非商业活动设立唯一的银行账户作为专用账户进行备案，方便管理部门对活动中境外资金的用途走向进行资金审查，有效防范境外资金出现用处不明、用于违法犯罪活动的现象。

应当借鉴美、俄等国外国代理人管理制度，设立我国的外国代理人名单，外国代理人名单类似于我国目前实施的失信被执行人名单，将部分从事境外资助非商业活动的机构、个人列为外国代理人严加管理。对于进行境外资助非商业活动事前不登记备案的机构、个人和只从事境外资助非商业活动的机构、个人，将其纳入外国代理人名单，要求其定期向管理部门报告机构、人员、财务状况，向社会公开其外国代理人身份，对其加大监督、管理和引导力度，严加防范其进行的境外资助非商业活动中出现境外资金走向不明或者进行危害活动的现象。对于境外资助非商业活动和外国代理人要加强其各类信息的公开力度，充分发挥社会机构、媒体和群众的监督作用。

对于境外资助非商业活动的管理工作，应当提高到维护国家政治安全、防范“颜色革命”的思想高度，明确在保障正当合法境外资助非商业活动正常发展的前提下，进行有效监督的指导思想，形成以政府为主导、多方参与的管理主体，实施以资金为抓手、设立外国代理人名单分别管理、促信息公开、进行事前登记备案、事中事后加强管理的管理措施，确保境外资金进入境内进行的非商业活动合法合规。

当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但目前的重要战略机遇期的内涵已经发生深刻变化，要增强机遇意识和风险意识。对境外资金进入我国境内进行各类非商业活动要有较为明确理性的认识和判断，对于利用境外资金服务我国公益、人权、环保等事业发展的要有效利用和扶持，但对于境外有关方面借助所谓非商务活动在我国境内进行可能危害政治安全和影响社会稳定活动的，有关部门应形成合力，加强对其的管理，及时识别监管外国代理人，科学管控境外资金进行的违法犯罪活动。