青藏高原生态环境保护与可持续发展的法治保障

岳小花

【关键词】青藏高原保护法;环境监管;司法协作;环境公益诉讼

当前，人类比任何时候都更需要应对气候变化，减少对生态环境的破坏。加强青藏高原生态环境保护、实现可持续发展对于维护我国生态安全和生物多样性、保护自然资源，推动我国乃至亚洲气候变化应对工作均具有战略意义。近期，中共中央审议通过《青藏高原生态环境保护和可持续发展方案》 （以下简称 《方案》）。有效落实《方案》中规定的各项制度措施，必须依靠法治的力量，完善相关立法、执法、司法，推动公众守法，为青藏高原生态环境保护和可持续发展提供有力的法治保障。

完善青藏高原区域生态环境保护立法及制度体系

青藏高原各生态环境要素如林木、草原、土地之间存在密切关联性，加强对高原生态系统的整体性保护具有重要意义。在法律体系上，我国《环境保护法》规定对重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域实行严格保护，相关立法如 《草原法》 《森林法》 《野生动物保护法》 《水土保持法》 注重单个环境要素的保护。青藏高原是“三江源”所在地，更需操作性强的区域保护立法。目前我国已出台《长江保护法》，《黄河保护法（草案）》也正在制定过程中，而针对青藏高原生态环境保护尚未制定专门的法律法规，无法对区域生态系统进行整体性保护。建议今后适时出台《青藏高原保护法》，统筹规范青藏高原地区的生态保护与合理开发活动。

在制度体系上，应立足高原生态环境保护和可持续发展全局，结合青藏高原地区少数民族传统立法和习俗，以实现高原生态安全、生物多样性保护和推动应对气候变化为目标，坚持生态优先、绿色低碳发展的原则，坚持统筹协调、科学规划、系统治理的基本方针。在立法中应重点规定污染物总量控制、国土空间规划、生态修复、分区管控和准入清单等制度体系。同时，完善《环境保护法》 《森林法》 《草原法》等相关立法中与区域生态环境保护相关的条款。

健全青藏高原地区环境监管与执法机制

依据《环境保护法》第20条，作为重点生态功能区，青藏高原地区应建立环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。这就需要青藏高原区域内不同地方政府之间打破部门和层级的限制，实现横向、纵向“一盘棋”的共治共理。在自然资源开发利用监管过程中，鉴于青藏高原地区自然生态空间的整体性及自然资源间的密切关联性，应打破长期以来以资源种类分别设定行政审批许可的方式，实施“山水林田湖草沙冰”一体化监管以及综合性审批许可机制，使高原地区生态保护从单个环境要素保护转变为区域综合性环境要素保护，实现高原生态环境一体化保护。

青藏高原跨越六个省区，约占我国国土面积的四分之一，健全执法协作和联合执法机制是青藏高原地区生态环境保护执法的必经之路。当前天空地人一体化大数据监测网络的建设为地区间信息共享奠定了网络技术基础，但在具体监测点设置、案情信息共享、证据交接、执法力量配合等方面还需加强协作。可依托生态环境部下属的区域督察机构，探索建立常态化的协作交流机制，通过定期召开环境执法联席会议、互派执法人员等方式，推动高原区域环境执法交流与协作。

推进青藏高原地区环境司法协作及公益诉讼机制

有效打击青藏高原环境污染或资源破坏等违法犯罪行为，需加强环境司法与行政执法的衔接。在案件移送、调查取证、判决执行等方面，加强环保部门、自然资源管理部门及司法部门间的衔接与协调。

青藏高原由于涉及诸多山脉、河流，地理连接密切，生态及气候整体性较强，高原内同一环境资源案件的损害后果、侵权主体、受害主体往往跨越不同行政区，如按照传统地域管辖标准，多个不同法院均可能获得管辖权，从而容易引发多头、重复诉讼。自党的十八届四中全会以来，我国开始探索设立跨行政区划的人民法院，并已在个别地区设立巡回法庭试点。可在青藏高原区域推动与行政区划适当分离的司法管辖制度改革，明确管辖范围、立案及收费标准、文书格式及司法裁判标准。如此，不仅使司法审判避免受地方保护主义的影响，也更加便民、高效。

现阶段应加强青藏高原区域内不同地区间的司法协作与联动机制。可尝试在高原区域不同司法机构间建立统一的智能办案系统、数据库和沟通平台，实现司法数据及时共享，并开展跨区域司法裁判结果的执行协作。

此外，应进一步完善环境司法专门化机制，从扩大诉讼主体和诉讼案件范围、延长诉讼时效、改变诉讼费支付方式等方面完善环境公益诉讼制度，在青藏高原地区环境污染和生态破坏案件中探索适用惩罚性赔偿制度。

推动青藏高原地区群众守法及公众参与机制

公众参与是生态环境保护的重要力量，青藏高原区域生态环境保护亦不例外。青藏高原地区是多民族聚集地，具有悠久的宗教信仰历史。应针对青藏高原地区人口分布和民族特性，发挥宗教对保护自然环境及野生动植物资源的催化作用，推动公民在生态环境保护中守法、用法和护法，发动群众力量积极举报高原地区污染生态环境或破坏自然资源的违法行为。

绿水青山就是金山银山，冰天雪地也是金山银山。在推動青藏高原地区生态环境保护的同时，应结合青藏地区产业与资源优势，建立健全高原地区生态产品的价值转化机制。通过发展社区共管、生态补偿等机制，吸纳高原地区群众和社会组织积极参与高原地区生态环境保护，不断探索实现生态保护与经济发展共赢的可持续发展之路。

（作者单位：中国社会科学院法学研究所）

参考文献：

[1] 林燕梅.环境司法区域化审判模式的比较研究[J].中国政法大学学报，2015，（1）.

[2] 任洪涛，余德厚.论跨行政区域环境资源案件的司法管辖制度[J].甘肃政法学院学报，2017，（4）.

编辑：林燕

校对：任海军、钟鸣