空间正义视域下我国城市治理的现实逻辑与实践指引

曹莉莉， 林 滨

(中山大学 马克思主义学院， 广东 广州 510275)

党的十九届五中全会明确提出要“提高城市治理水平，加大特大城市治理中的风险防控”(1)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，2020年11月3日，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm，2021年3月11日。。改革开放四十多年来，我国经历了从“乡土中国”向“城市中国”的历史性变革，2011年我国城镇化率首次突破50%(2)马建堂：《科学发展谱新篇 励精图治铸辉煌》，2012年11月22日，http://www.stats.gov.cn/tjzs/tjsj/tjcb/zgtj/201211/t20121122_37149.html，2020年8月22日。，标志着我国初步成为一个“城市国家”。当前，我国城市发展经历着又一次深刻的历史性变革，即“从土地的城市化走向人的城市化”(3)曹现强、王佃利：《城市治理评论》第一辑，济南：山东人民出版社，2018年，第1页。，人的主体性问题凸显为我国城市治理的基本问题之一。主体性总是相对于某一特定对象而言，在我国城市化快速发展的历史进程中城市成为主体性构建的重要场域，人与对象之间的关系集中表现为人与城市的关系，人如何生产、占有、管理城市空间即城市空间正义问题成为衡量人与城市关系的重要尺度。随着国内外学界关于空间正义问题探讨的日益深入，空间正义被纳入城市治理实践并被构建为城市治理的基本理念。由于长期以来政府占主导、经济优先增长的城市发展和城市管理模式未得到根本性改变，当前我国仍面临城市内部不同群体之间、城乡之间以及人和自然之间的空间非正义问题，这些问题不断挑战着我国的城市治理水平。新时代我国城市治理需要实现治理理念的转变，在空间正义理念的指引下反思我国城市空间生产的境况，找寻城市治理能力提升的可行路径。

一、城市治理的“空间正义”转向

20世纪特别是二战之后，随着大规模的城市重建和改造，西方国家的城市开始进入高速发展阶段。伦敦、巴黎等世界主要城市的人口密度迅速增大，城市的区域面积急剧扩张。伴随着现代都市化运动，空间生产成为社会再生产的重要组成部分。由于资本与空间、政治与空间相互作用、相互塑造，城市空间更新的背后是权力的介入、资本的渗透和利益的竞争，都市规划的性质悄然发生了根本性的变化。对此，列斐伏尔在《都市革命》中曾有过较为深刻的批判，他提出，资本主义社会的“都市规划是一种面具与工具，它是一种国家与政治行动的面具、一种利益的工具，即在战略与社会逻辑范围内被掩饰的工具。都市规划并不努力去把空间塑造为某件艺术品。它甚至并不打算像它声称的那样和其技术的帝国主义保持一致。它所创造的空间是政治性的”(4)列斐伏尔：《都市革命》，刘怀玉等译，北京：首都师范大学出版社，2018年，第206页。。城市空间被政治权力、资本等所占据，不同的利益主体纷纷力求在这个特殊的空间中获取政治经济利益，尤其是资本对城市空间的不断重构导致了空间的断裂化、层级化、碎片化，加剧了空间资源占有与分配的非正义性。由此，城市空间的重建和改造过程不断地生产与再生产出社会空间的不平等。而二战后福特-凯恩斯主义的资本主义经济运行模式陷入危机，大规模生产与消费、大规模郊区化和大范围国家干预所导致的国家治理危机激发起新的空间认知。人们不仅体会到城市空间非正义已经成为社会压迫的源头之一，而且更深刻地意识到空间是资本主义剥削关系生产与再生产的重要手段和工具，进而发动了旨在寻求空间正义的城市社会运动。

城市社会运动的爆发使空间正义问题迅速成为理论关注的热点。大卫·哈维、爱德华·W.苏贾等一大批西方学界的社会空间批判理论者自觉或不自觉地运用空间正义的价值规范反思资本主义社会的空间生产与重组。1973年，大卫·哈维率先在《社会正义与城市》一书中提出将社会正义与城市问题相结合，从社会正义出发批判空间生产的资本化所导致的城市非正义问题(5)David Harvey，Social Justice and the City(Revised Edition)，Athen，Georgia：The University of Georgia Press，2009，p17.。此时，大卫·哈维只是意识到了空间正义问题，但并没有明确使用“空间正义”概念。直到1983年，南非地理学家戈登·H.皮里在《论空间正义》一文中从社会正义和区域社会正义的维度出发，首次提出并使用了“空间正义”这一概念，认为“空间正义”即是“空间中的社会正义”(6)G·H.Pirie，“On Spatial Justice”，Environment and Planning A：Economy and Space，Vol.15,No.4,1983.，可以说在根本上把握住了空间正义的精神实质。20世纪90年代，大卫·哈维基于历史地理唯物主义的方法强调正义并非是抽象的、普遍的，城市空间的正义应是一种差异性的正义。他尤其赞同美国学者艾丽斯·M.杨对正义问题的阐释，即认为“社会正义所要求的并非差异的融合，而是通过制度来消灭压迫，促进对群体差异的尊重和再生产”(7)艾丽斯·M.杨：《正义与差异政治》，李诚予等译，北京：中国政法大学出版社，2017年，第56页。。压迫就是非正义，剥削、边缘化、能力褫夺、文化帝国主义以及暴力构成压迫的五副面孔。“在思考为21世纪创造适于居住的城市和适于工作的环境而进行的斗争时，这‘五副面孔’中的每一副都值得思考”(8)戴维·哈维：《社会正义、后现代主义和城市》，许纪霖主编：《帝国、都市与现代性》，南京：江苏人民出版社，2005年，第213页。。进入新世纪，“洛杉矶学派”的领军人物爱德华·W.苏贾将空间正义理论推向了高潮，他甚至可以被视为空间正义理论的集大成者。2006年，他在《后大都市：城市和区域的批判性研究》一书中自觉地运用了“空间正义”概念：“我并不想把空间性正义附属于更为熟悉的社会正义概念，而是想把社会生活各方面潜在有力但尚属模糊的空间性更清晰地拿出来，在这空间化的社会性(和历史性)里打开更有效的方法，通过有意识的空间性的实践和政治把这个世界变得更美好。”(9)Edward W.Soja：《后大都市：城市和区域的批判性研究》，李钧等译，上海：上海教育出版社，2006年，第476页。2010年，他在《寻求空间正义》一书中则深入细致地论证了空间正义思想，其中明确表达了对资本空间霸权的控诉以及对城市边缘人、未来的城市人和无产阶级空间权利的捍卫。他认为在城市空间的生产、分配和消费中，资本扮演着重要的角色，“资本运行于城市空间，一方面完成了大量的城市空间生产，另一方面也造成了空间享有上的贫富分化加剧。也就是说，并不是每个人都会因资本的入侵而受益。……资本逻辑就是通过竞争使自己不断增值的逻辑，由此导致的两极分化却不是资本所考虑的内容”(10)爱德华·W.苏贾：《寻求空间正义》，高春花等译，北京：社会科学文献出版社，2016年，第5页。。空间正义正是缘于对空间生产与发展不平衡的反抗与斗争，寻求空间正义也就变为基本的甚至不可避免的理论任务。总之，在爱德华·W.苏贾等学者的持续推动下，空间正义思想臻于完善。

空间正义思想是西方社会空间批判理论学者分析和批判资本主义城市化发展的一个核心范畴，能否用来分析我国的城市治理问题，我们应当且必须进行追问和审视。我国的城市化发展有自身的特殊性，但也属于空间生产。实际上，我国的城市发展、社会主义的空间生产也是一个不断完善、逐渐趋于成熟的过程，尤其是我们正处于社会主义初级阶段，正因此，当前我国也存着空间正义问题，并引起了国内学者的高度关注。2004年，冯鹏志将“空间正义”概念引入可持续发展观，强调空间正义要同时关注自然空间和社会空间：“空间正义要求我们既要从自然空间的角度去关注全球生态系统的平衡和资源永续利用问题，也要从社会空间的角度去关注处在当代社会发展差序格局中的不同国家和地区可持续发展的愿望和相应行为模式之间的公平关系问题。”(11)冯鹏志：《时间正义与空间正义：一种新型的可持续发展伦理观——从约翰内斯堡可持续发展世界首脑会议看可持续发展伦理层面的重建》，《自然辩证法研究》2004年第1期。他把整个国家视为一个社会空间，把对空间正义理念的理解上升为国家和地区之间的利益均衡关系。此后，学者们对空间正义理解的视角逐渐缩小并聚焦于城市空间。2006年，任平基于对我国城市化问题的深刻反思，从公共资源的角度提出我国城市化可持续发展的基本走向是空间正义，“所谓空间正义，就是存在于空间生产和空间资源配置领域中的公民空间权益方面的社会公平和公正，它包括对空间资源和空间产品的生产、占有、利用、交换、消费的正义”(12)任平：《空间的正义——当代中国可持续城市化的基本走向》，《城市发展研究》2006年第5期。。这是国内学界首次对“空间正义”概念作出的清晰界定。2012年，王志刚从主体性视角出发，将空间正义界定为“一种符合主体伦理精神的空间形态与空间关系，它强调在空间生产关系中，应关注主体(尤其是弱势主体)的自由选择、机会均等和全面发展，以及主体‘栖居’在自然环境中的可持续发展问题”(13)王志刚：《论社会主义空间正义的基本架构——基于主体性视角》，《江西社会科学》2012年第5期。。

2015年底召开的中央城市工作会议提出要将“完善城市治理体系，提高城市治理能力”作为当前和今后一个时期我国城市工作的指导思想(14)《中央城市工作会议在北京举行 习近平李克强作重要讲话》，2015年12月22日，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2015-12/22/content_5026592.htm，2020年8月22日。。随之，“城市治理”与“空间正义”的结合成为热点议题。其中，尹才祥基于历史地理唯物主义的视角强调城市治理必须关注空间正义的价值诉求，“立足于城市空间问题和空间批判的角度，突出城市治理的空间正义维度，这不仅是城市治理的重要内容，也是现代新城市文明潜在的应有之意蕴”(15)尹才祥：《城市治理的空间正义之维探究——基于“历史地理唯物主义”视角》，《福建论坛》(人文社会科学版)2017年第1期。。潘泽泉等进一步将空间正义视为城市治理的实质和重要议题，“当前城市治理的实质就是一种空间生产与重新分配的过程，城市空间正义正在成为现代城市发展和城市治理现代化的重要议题”(16)潘泽泉、杨金月：《寻求城市空间正义：中国城市治理中的空间正义性风险及应对》，《山东社会科学》2018年第6期。。

从整体上来看，国内外学者均认为空间正义强调空间与正义之间的辩证关系，即社会正义的空间维度与社会空间的正义维度，它所关涉的空间尺度主要指向城市空间。尽管空间正义理论是基于西方国家的城市危机逐渐形成和发展的，但作为一种空间维度下社会正义问题的讨论，对于我国城市空间问题的很多相关议题同样具有解释力。国内提出城市治理的空间正义理念，并非是简单机械的“拿来主义”，而是对我国快速发展的城市化进程中浮现的种种空间非正义现象的审慎反思。

二、空间非正义问题的突显：我国城市治理的现实逻辑

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大的城市化进程。当前我国的城市化发展正处于加速期，从2013年到2019年，我国的户籍人口城市化率从35.93%提高到了44.38%，短短五年时间，1亿多农业转移人口在城市落户(17)《城镇化率44.38%：我国提前完成一亿人口落户目标》，2020年10月7日，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-10/07/content_5549654.htm，2021年3月11日。。然而处于转型关键时期的中国城市又面临着公共产品的需求和实际供给之间不平衡、不同主体之间空间权利享有不均衡等矛盾，衍生出城市内部不同群体之间、城乡之间以及人和自然之间的空间非正义问题，不断挑战着我国的城市治理水平。

(一)政府、开发商(资本)与市民之间空间权利享有的不平等

“‘空间正义’要求具有社会价值的资源和机会在空间上的分配是公正的，避免对贫困阶层的空间剥夺和弱势群体的空间边缘化。保障公民和群体平等参与有关空间生产和分配的机会”(18)曹现强、张福磊：《我国城市空间正义缺失的逻辑及其矫治》，《城市发展研究》2012年第3期。。在城市空间层面上，所有社会主体都不被排斥在城市中心和城市中心的发展之外而共享城市空间资源是空间正义思想的精神理念之一，列斐伏尔将之称为“城市权利”(19)Henri Lefebvre，Writing on cities，Cambridge：Blackwell Publishers，1996，p.158.。2004年的《世界城市权宪章》开宗明义说“城市‘是一个隶属于全体居民的富有的多元文化空间’，……每一个人‘都享有城市权，不因性别、年龄、健康状况、收入、国籍、种族、移民，也不因政治、宗教或性倾向，更不因保留的文化记忆与认同而受到歧视’”(20)爱德华·W.苏贾：《寻求空间正义》，第102页。，这正是在世界范围内将城市权利置于空间正义原则之中。

在我国城市化发展的进程中，以政府为权威的城市管理模式依然处于支配地位，经济优先增长的“经济主导型”城市管理定位依然是主导，市民参与城市管理的渠道狭窄、参政议政的主动性不强，这些导致在空间权利享有方面政府、开发商(资本)处于强势地位，而市民则处于弱势地位，甚至出现城市社会中弱势群体、贫困群体和边缘群体的空间权利相对被忽视的倾向。

一是空间资源占有的不均衡。这首先体现在城市居住区域不断地等级化、分裂化。社会中的富裕阶层、强势群体往往居住在空间环境、空间区位都较为优越的城市中心，而弱势群体、贫困群体和边缘群体多是向城郊集中，从高档住宅到平民社区形成了等级不同的居住空间格局。随着居住空间的社会分层而来的是不同群体之间城市空间资源分配的不均衡，因为城市中心聚集的教育、医疗、公共交通等公共空间资源都要优于城市郊区。此外，随着城市化进程的加快，原有的城乡户籍制度有了较大松动，大批农民涌入城市形成了一个具有半工半农身份的社会群体。他们虽然从农村到了城市，在城市工作，但在教育、医疗、社会保险等方面并不能真正享受“同城待遇”，城市中的“局外人”是其社会身份的真实写照。城市空间分异与分化背后折射的是社会身份的等级差异、区隔、排斥甚至歧视，“空间隔离背后意味着人与人之间的尊卑关系，书写着等级与身份的差别”(21)任政：《资本、空间与正义批判——大卫·哈维的空间正义思想研究》，《马克思主义研究》2014年第6期。。

二是公共空间的私有化和商品化。在城市这样一个人口集中、资源有限的高密度空间体中，公共空间对于城市居民生存生活的重要意义是不言而喻的。街道、公园、广场等公共空间是市民社会交往、日常娱乐、情绪释放和精神休憩的重要场所。在我国的城市空间生产中，公共空间基本上都是由国家和政府提供，也一直处在政府权力的管辖范围之内。然而，自资本介入我国城市空间生产以来，政府为了追求土地效益的最大化，时常与开发商(资本)形成一种“共构关系”(22)何淼、张鸿雁：《城市社会空间分化如何可能——西方城市社会学空间理论的中国意义》，《探索与争鸣》2011年第8期。，挤压和侵占城市公共空间，将缺乏商业回报率的公共空间转换为高利润率的商业性私人空间，部分优质的公共空间被房地产商开发成为高档商业住宅，绿地、公园、广场和街道等公共空间被建设成为超级市场、主题商业街，公共空间被过度资本化的现象不断涌现。城市空间中资本的引入原本是为了优化公共空间的品质，现如今资本却成为一种支配与操控公共空间资源的异化力量，排挤市民享有公共空间的权利。市民、政府与开发商(资本)在公共空间中的利益博弈使得城市空间的正义性趋向衰落。

(二)城乡空间的分割治理

“城市化的本质是生产要素在市场调节下的空间优化配置，这是与工业化并行的城乡互动、农工互利实现城乡区域共同发展的过程”(23)孙永正、王秀秀：《中国城市化和城市治理的反思与转型》，《城市问题》2016年第1期。。但我国传统城市化发展存在的一大认识误区，就是将城市化的空间与范围仅仅局限于城市，认为城市化就是汇聚更多的资源集中发展城市。造成这一误区的根源在于传统城市治理体制中的一个缺陷，即治理对象与治理空间的封闭化，地方政府对户籍市民与非户籍市民、城市与周围乡村实行分而治之。城乡空间的分割治理已经成为我国城市治理实践中日益凸显的社会不公正表现之一。

迄今为止，人类社会空间形塑的最大差异莫过于城市与乡村之间的差异，马克思、恩格斯将城乡之间的空间形塑看作是物质性生产与精神性生产最大的一次社会分工(24)《马克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第556页。。从城乡空间的社会性、历史性塑造来看，二者在空间结构、空间环境、空间交往方式等方面存在着巨大差异，城市作为大的空间聚落，是实体地域、行政地域和功能地域的聚集体，乃至于“聚集性”被视为城市的本质特征(25)易承志：《城市性质与城乡治理的再认识——兼与杨宏山教授商榷》，《探索与争鸣》2016年第10期。，而乡村在实体地域、行政地域抑或功能地域方面都较为分散。城市依靠聚集效益和产业高效率推动着自身经济地位的提升，而乡村小规模、低效率、手工化的生产逐渐屈从于城市工业的支配和统治，这便原初地决定了城乡之间的空间分异。我国城乡分割的传统治理体制无疑又加剧了城乡两种聚落形态的空间分异。

计划经济时期，尤其是改革开放之后，工农产品价格“剪刀差”、农产品统购统销以及农业集体经营等制度，使部分原属于农村的空间资源流入城市，以服务于重工业以及城市的发展，这种厚城市薄农村的城市化发展体制逐渐建立起城乡二元分割的空间结构。这首先体现在城乡收入方面。按常住地分，2020年城镇居民人均可支配收入43834元，农村居民人均可支配收入17131元，城乡居民人均可支配收入比值为2.56，尽管比2019年缩小了0.08(26)国家统计局：《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》，2021年2月28日，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/lhfw/2021/lh_hgjj/202103/t20210301_1814216.html，2021年3月11日。，但依然有较大差距。城乡之间空间资源配给也存在不合理。长期以来，大量的农产品、生产资料、剩余劳动力等生产要素源源不断地向城市输送，以支持城市的繁荣发展，然而城市繁荣的背后是农村空间不断地被挤压。此外，我国在土地配给制度和政策设计方面历来存在着城市偏向。无论在城市还是在农村，土地都是极为重要的空间资源，它不仅关联经济效益，也是空间生产的重要支撑。由于农村土地原生性保存较好，土地开发成本较低，土地周边环境良好，往往成为工商业用地的理想空间，政府时常以集体利益的名义通过土地收归国有的方式，变更农村土地的使用性质以满足城市发展的需求。由于土地征收补偿机制不健全，农村集体作为土地的使用者在很大程度上是作为奉献者服从政府和资本的土地征收安排。城乡土地流转对城市化发展无疑具有推动作用，但轻视农村土地补偿权益、强化土地征用权力的政策设计，相对忽视了农村空间权利的保护。目前，我国城乡二元差距逐步缩小，“但中国城乡二元经济结构扭转速度相当缓慢，部分地区还呈现恶化的趋势”(27)张海鹏：《中国城乡关系演变70年：从分割到融合》，《中国农村经济》2019年第3期。，这显然与空间正义所倡导的空间布局平衡、空间机会均等理念相背离。

(三)城市空间生态的“病态式”发展

空间正义蕴含生态价值诉求，协调人与自然的关系是空间正义的重要之维。空间产品、空间资源与土地以及建基于土地之上的自然空间紧密相关，这决定了正义性的空间生产或者说空间生产的正义性应当合理开发利用自然空间，从而保障空间生产的可持续性。在对待自然空间问题上，恩格斯曾指出：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。每一次胜利，起初确实取得了我们预期的结果，但是往后和再往后却发生完全不同的、出乎预料的影响，常常把最初的结果又消除了。……因此我们每走一步都要记住：我们决不像征服者统治异族人那样支配自然界，决不像站在自然界之外的人似的去支配自然界——相反，我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界和存在于自然界之中的。”(28)《马克思恩格斯全集》第26卷，北京：人民出版社，2014年，第769页。正是意识到了空间正义的生态之维，大卫·哈维才在艾丽斯·M.杨的压迫的“五副面孔”基础上增加了第六条原则，即“公正的规划和政策的实行要清楚地认识到所有社会工程必然的生态后果，这些既影响远处的人们，又影响未来的子孙，因此要采取措施来确保合理地减轻这些负面效应”(29)戴维·哈维：《社会正义、后现代主义和城市》，许纪霖主编：《帝国、都市与现代性》，第213-214页。。

近代以来，以经济效益为中心的技术理性的价值取向成为影响城市空间生产的思维方式和实践原则。“技术理性是工业文明社会以技术理念和技术手段为核心的一种把握世界的思维方式和行为准则。它是一种以控制自然、征服自然为基本理念，以追求精确化、同一化和效率最大化等为基本原则的实践理性”(30)余敏江：《生态理性的生产与再生产》，上海：上海交通大学出版社，2019年，第4页。。这一思维方式明显缺乏对城市环境整体性、连贯性和可持续性的重视，致使原本均衡的城市环境出现了空间格局疏离化和空间资源分配非均衡化等问题。技术理性的张扬也是导致我国城市生态危机的根源之一。在很长一段时期里，为追求经济发展速度，我国的城市化发展并未意识到城市生态系统的脆弱性及其对自然生态系统的依赖性。改革开放以来，我国大多数城市延续的仍是一种“高投入、高消耗、高排放和低效益”的“三高一低”的粗放型增长模式，给城市资源环境供给带来了巨大压力，城市生态环境日趋恶化。尽管我国城市生态环境在经济的快速增长中出现了更替式的再开发，但所谓的“弃旧立新”仍具有技术理性特征。在技术理性思维方式的支配下，城市环境被当作经济利益的增长器，很多地方政府肆无忌惮地开采土地、矿产等稀缺资源，城市工业生产在吞噬无数能源、资源的同时，也产生了大量的废水、废气、废物等污染物。2016—2019年全国废水污染物、废气污染物的排放量呈现出下降趋势，但每年的排放量依旧非常可观。仅2019年，废水中氨氮、总氮、总磷、重金属(铅、汞、镉、铬和类金属砷合计)的排放量分别为46.3万吨、117.6万吨、5.9万吨、120.7吨；废气中二氧化硫、氮氧化物、颗粒物的排放量分别为457.3万吨、1233.9万吨、1088.5万吨。而且，2016—2019年，一般工业固体废物产生量逐年上升，由2016年的37.1亿吨上升为2019年的44.1亿吨，上升了18.7%；工业危险废物产生量也呈现出上升趋势，由2016年的5219.5万吨上升为2019年的8126.0万吨，上升了55.7%(31)《2016—2019年全国生态环境统计公报》，2020年12月14日，http://www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/sthjtjnb/202012/P0202012145803 20276493.pdf，2021年3月11日。。另外，由于工业生产和人口的聚集，城市空间中工业噪声、交通噪声、生活噪声等城市噪音污染问题也日益严峻。城市经济发展和城市生态环境容量之间的矛盾越来越突出，城市经济发展与城市生态保护之间的关系日渐表现出不正义性的一面。

三、空间正义的寻求：我国城市治理的实践指引

城市治理是国家治理的重要构成，“没有城市治理的现代化，就没有国家治理的现代化”(32)何增科：《城市治理评估的初步思考》，《华中科技大学学报》(社会科学版)2015年第4期。。随着我国城市化发展进程的深入推进以及城市空间非正义问题的不断凸显，我国城市治理需要实现治理理念的转变，以空间正义为实践指引推动城市空间生产与再生产的公平公正。

(一)兼顾政府、开发商(资本)与市民的空间权利，探索共建共治共享的多中心治理模式

空间正义是一种不同社会主体之间相对公平地享有空间权利的理想状态，“在本质上产生于集体行动，没有多元的空间性集体行动也就没有空间正义”(33)陈忠：《空间辩证法、空间正义与集体行动的逻辑》，《哲学动态》2010年第6期。。目前，我国的城市化发展多是在政府和资本力量的主导下进行的，社会公众的参与度相对较低。城市治理是一个城市各治理主体对城市公共事务进行管理的过程，是一个多维度而非单一化的行为实践，政府、开发商(资本)、市民等都是城市治理的行为主体。明确不同治理主体作用的范围及其在促进城市经济社会发展中的正当角色，探索多中心治理模式是扭转我国城市治理中空间非正义问题的可行路径之一。

所谓多中心治理模式即“强调在摒弃传统城市管理一元价值观及其‘单中心’运行模式的基础上，坚持城市治理的多元价值取向，强调在城市政府主导下， 多元主体共同治理城市公共事务，以实现城市经济、社会、环境的善治，最终达到城市的可持续发展”(34)孙荣、徐红等：《城市治理：中国的理解与实践》，上海：复旦大学出版社，2007年，第14页。。城市多中心治理机制主要包含治理主体多元性、治理权力非垄断性、治理方式民主性等重要特征，意在破除政府权力与开发商资本的空间霸权，兼顾政府、开发商(资本)、市民等空间主体之间的空间权利，推动政府、开发商(资本)、市民同心同向行动，形成政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手的合力，实现多元行为主体之间的共建共治共享。

第一，创新政府管理体制。创建正义性的城市治理实践的关键仍在于创新政府管理体制，这主要是因为政府在城市治理中发挥着主导作用。政府的角色不仅仅是管理者，更是服务者；政府的功能不仅仅在于拉动经济增长，更应当通过提供与城市生活密切相关的公共产品和公共服务来保障和改善民生。因此，政府应调整其职能“价值观”，树立空间正义的价值理念，坚持政府权力施行的社会公平正义导向，强化政府的公共服务职能和公共服务意识，实现政府的角色和功能从“发展型”向“服务型”、从“过度干预”向“适度调控”的转变。而且，在城市规划、管理以及公共政策制定方面，政府还要守护好公与私、集体与个人之间的利益边界，处理好公平与效率之间的辩证关系，在保证经济效益的前提下，维护好城市空间的社会正义。

第二，规范私有资本的空间运作。就目前我国城市自身发展的要求而言，离不开私有资本的支持和介入。由于最大限度地实现价值的增殖仍是资本生产的唯一动机和目的，当资本的力量得不到有效遏制，甚至资本与权力联合在一起共同干预城市空间的生产与再生产时，特别容易导致空间非正义问题。但城市空间不应纯粹是资本追求利润的工具和手段，更应当成为人生存的共享空间。为此，在城市治理中需要辩证地看待私有资本，一方面不能因噎废食，完全放弃利用和吸纳私有资本，另一方面要思考如何有效地规训资本，严格考量私有资本发挥作用的目标和范围，把资本价值增殖的内在逻辑管控、限制在合理、合法、公平、公正的范围内，在利用私有资本提升城市空间的栖居品质的同时，又能够防止资本对利润和经济效益的过分追求而侵害公共空间。

三是坚持以人民为中心，尊重市民的空间权利诉求。市民是推动城市化发展的重要力量，空间权利则是市民的基本权利之一，其价值旨归在于人民城市人民建、人民城市为人民、人民城市人民享。基于空间正义原则的城市治理应坚持人民群众的主体地位，注重对市民的赋权增能，尊重市民主体的空间权利。因此我国在城市规划与管理过程中不仅需要鼓励市民通过不同的渠道和方式积极参与其中，保障市民的知情权、监督权，建立政府与市民之间的良性互动；还需要积极回应市民的空间权利诉求，保障市民公平公正地享有空间资源的分配，不以剥夺弱势群体、贫困群体和边缘群体的空间权利来实现强势群体、开发商(资本)等的空间利益，真正促进城市共建共治共享，不断提升人民群众的参与感、获得感和幸福感。

(二)消除城乡空间二元分化，实现城乡融合发展

空间正义原则所蕴含的公平分配、公正配置、平等发展等价值理念具体到城乡空间层面，就是兼顾城乡之间的空间权利，避免城乡空间的二元分化与隔离，实现城乡融合发展。早在经典马克思主义作家那里，消除城乡对立、实现城乡融合就是他们追求社会正义的价值诉求之一。他们认为，实现城乡融合不仅是农村摆脱愚昧落后状态以及解决城市危机的需要，而且是促使社会全体成员获得全面发展的需要，“城乡关系一改变，整个社会也跟着改变”(35)《马克思恩格斯文集》第1卷，第618页。。

城乡融合并非是城市与乡村简单机械的合二为一，而是在坚持城乡空间地位平等的基础上，实现城乡之间的均衡协调发展，既能发挥城市对乡村的带动和辐射作用，又能促进乡村对城市发展的支持。党的十九大报告首次提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”(36)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)》，北京：人民出版社，2017年，第38页。。随着城乡户籍制度的不断改革、城乡一体化的基本公共服务体系的快速发展以及城乡空间要素互动机制的不断加强等城乡融合体制机制的建立健全，通过政府不断向农民赋权、加大对农业和农村的财政投入，我国在变革城乡关系、消除城乡二元空间结构方面已经取得了实质性进展，城乡融合发展初见雏形。但由于我国城乡二元分化的空间格局由来已久，实现城乡空间正义仍然任重道远，城乡要素流动不顺畅、城乡公共资源配置不合理、城乡公共服务不均衡等问题依然存在。为重塑新型城乡关系，走城乡融合之路，2019年4月，中共中央、国务院出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出了建立健全城乡融合发展体制机制的“三步走战略”：2022年，初步建立；2035年，更加完善；本世纪中叶，成熟定型，基本实现城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕(37)《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，2019年5月5日，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/05/content_5388880.htm，2020年8月22日。。意见所提出的建立健全有利于城乡要素合理配置、有利于城乡基本公共服务普惠共享、有利于城乡基础设施一体化发展等体制机制，都内在贯穿了空间正义的价值原则。2020年，党的十九届五中全会又将“健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动”作为国民经济和社会发展“十四五”规划和二○三五年远景目标(38)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》。。实现城乡融合是构建城乡空间正义、矫治城乡发展不均衡不协调的应有之义，我们应继续缩小城乡在基础设施建设、公共服务等方面的差距，继续加大城乡空间资源的双向流动、合理配置，推动城乡从“二元分割”走向“融合统一”。

(三)以生态理性取代技术理性，构建和谐的城市空间生态

空间正义的实现不应忽视生态维度，摒弃技术理性的思维方式，代之以生态理性的城市发展理念是一条最为根本的路径。“生态理性是指人们基于对自然生态环境的变化以及人类自身生产和生活消费活动可能对生态环境产生影响的考量，以自然规律为依据和准则，以人与自然的和谐发展为原则和目标的全方位的理性”(39)余敏江：《论城市环境治理的生态理性基础》，《江苏师范大学学报》(哲学社会科学版)2019年第2期。，它内含可持续发展和环境正义的生态伦理观念，是生态正义原则的时代体现，在物质、制度、精神等层面规范城市环境治理。在物质层面上，生态理性改善了传统技术理性“高投入、高消耗、高排放和低效益”的“三高一低”的粗放型增长模式，更加注重资源的减量化、再循环与再利用，更加节约和高效利用城市空间资源，最大限度降低城市垃圾对城市环境的污染和城市生态的破坏，因此是一种“低投入、低消耗、低成本、高产出”的经济增长模式；在制度层面上，生态理性主张构建公平正义的城市环境治理制度，恪守空间正义原则，认为只有公平、公正、规范的政策法规和市场资源配置制度，才能营造良好的城市环境，任何追逐私利的行为都会对城市生存空间带来不良的生态后果；在精神文化层面，生态理性走出了人类中心主义的认知误区，在肯定人类意识的主观能动性的基础上承认自然规律的客观性以及人类自身的自然依存性，摆脱了拜物主义的非理性生产与消费行为，在生产实践和生活习惯方面自觉地树立生态意识。

舒马赫曾言：“如果滥用我们的化石燃料，我们是在威胁文明；但如果滥用我们周围现有自然界这个资本，那我们就是威胁生存本身了。”(40)E.F.舒马赫：《小的是美好的》，虞鸿钧等译，北京：商务印书馆，1984年，第4页。自然环境具有满足人类生存需要和承载人类生存活动的双重功能，人类的繁衍生息离不开自然环境的供养，良好和谐的人与自然关系是城市生存与生产的理想。我们“必须学会不仅同人和平相处，而且同自然界、尤其是同那些创造自然界、创造人类的至高力量和平相处”(41)E.F.舒马赫：《小的是美好的》，第8页。。怎样协调经济建设与生态保护之间的关系、促进人与自然的和谐发展是我国城市治理一直都面对的难题。“纵观世界发展史，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”(42)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第4页。。习近平总书记关于生态文明建设的这一论述正是对生态正义原则最好的阐释。契合生态正义原则，我国城市治理只有实现由技术理性向生态理性的根本性超越，才能构建和谐优美的城市空间生态。